清代保甲制度探析——以法律渊源为视角

何 平

(河南理工大学 文法学院，河南 焦作 454000)

清代是距今最近的封建朝代。它继承和发展了秦汉、唐宋、元明制度文明的主要成就，集中国封建制度之大成，形成了中国古代最为系统和完善的政治法律制度，保甲法律制度就是其中之一。它是以保甲法令为核心，以保甲组织为组织机构管理监督人民，以维护治安为主要职能，确保中央政权统治和地方基层社会秩序稳定的一系列规则制度。在学界，普遍认为保甲制度确定于北宋神宗时期，但是如果不以字面意义为准而以其实质内涵根究，该制度其实早在西周时期已初露端倪，经过历朝的不断发展完善，在清代达到顶峰。该制度的实施为确保地方安宁、延续王朝长久统治提供了强有力的政治保障。民国学者闻钧天曾言，“历代应用保甲之旨, 或重于教, 或重于刑, 或重于兵役, 或重于捕盗, 或重于户口, 或重于课赋, 或重于诘奸, 或重于劝农, 综其目的之所归宿, 要皆在于谋安定社会之一端”[1]。清朝这样一个少数民族建立的政权，能够对地域辽阔的中国能够进行富有成效中央集权统治长达二百六十余年之久，保甲制度在其中的确起了不可替代的作用。

一、保甲制度学术史回顾

由于保甲制度在清朝基层社会中的重要地位，不少官员和学者在其编辑的材料和著作中都有重点论述。清朝道光年间由贺长龄辑录的《皇朝经世文编》里面第七十四卷《兵政五·保甲上》、第七十五卷《兵政六·保甲下》辑录了彭鹏、于成龙、迈柱等清朝官员和李光型、沈彤、黄六鸿、张惠言等文人对保甲制度的认识和施行建议。清朝官员徐栋在其主编的《保甲书》中《广存》一卷里收录了清朝士人论述保甲制度利弊功效的文章。民国时期，学者闻钧天撰写的《中国保甲制度》一书，通过对保甲法之形成(周至秦)、保甲法之演进(汉至唐)、保甲制之确立(宋)、保甲制之演变(元至明)、保甲制之复兴(清)、近年来保甲运动鸟瞰(民国)六个阶段对保甲制度的发展进行了探讨，其研究之全面，成为保甲制度研究的扛鼎之作。建国后出版的学术著作中，瞿同祖先生在其《清代地方政府》一书中对清代地方政府行使治安的职能介绍时，重点阐述了保甲制度的相关内容。赵秀玲在其《中国乡里制度》一书中，则对保甲制度的演变、保甲长的选任、职责、监督、考核与奖惩方面以及与宗族的关系、与州县官员和吏役的关系、与绅士和农民之间的关系等方面进行了详细的论述。而美国学者萧公权倾注多年心血撰写了《中国乡村—论19世纪的帝国控制》一书，对清代统治者维护乡村治安的保甲制度以及确保赋税征收的里甲制度等乡村实行的制度进行了深入研究，对此类制度的实施详情、效果及固有弊端进行了剖析。

除了上述书籍外，与保甲制度相关的论文也不在少数，其论述侧重点各异。关于保甲制度的历史发展及影响方面，孙海泉的《论清代从里甲到保甲的演变》一文独具意义，其厘清了清代州县以下地方基层制度由里甲到保甲的变化缘由，指出“保甲由以维护封建基层社会治安为单一目的转变为管理基层各项政务以维系官府行政管理，该转变的发生基于清代前期政治制度与社会经济发展脱节的现状，赋役制度的改革更是直接促成了这一转变”[2]。张德美教授发表的《清代保甲制度的困境》一文，对保甲制度在执行过程中的弊端进行了分析，指出“书役、保甲长的玩忽职守、以及地方官能力的欠缺皆被罗列在重要人为因素之列，但保甲制的固有缺陷也需加以重视。其中组织形式繁杂，实施难度大，财力、物力匮乏，符合条件的人才的稀缺等内在因素产生的消极影响尤为巨大，连坐罪这一不科学的惩罚方式更是加快了保甲制弊端的暴露速度，使之助长了统治者的暴政”[3]。鉴于清代保甲制度研究方向的多元化，为了更好地梳理保甲制度，我们先从其确立来展开探讨。

二、清代保甲制度的确立

1644年清军入关后，如何在幅员辽阔的广大中原地区强化社会治安，稳固其统治秩序，成了摆在清朝统治者面前一个非常棘手的问题。这时明朝维护地方社会治安的保甲法律制度得到了清朝统治者的重视，被初步应用于其征服区域。顺治元年(1644年)八月，摄政王多尔衮下令在各乡村推行总甲制。“各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫，府州县卫核实，申解兵部。若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷。”[4]把居住在当地乡村的民众编入保甲，以十家为基本单位互相监督，在甲长和总甲的带领下，及时举报盗贼、逃犯和其他不法行为，对于不及时举报的周围九户、甲长和总甲实行连坐重罪惩罚。通过此方式，极大地维护了乡村基层社会治安。

随着保甲制度运用区域的复杂性和多样性，保甲法在各地实施过程中开始出现诸多问题，加之地方官员奉行不力，虽然随后的康熙、雍正两帝对该制度不断修订并对官员一再督促力行，从顺治时期开始实行的保甲法仍未有效地扎根于基层社会并发挥其应有作用。到了乾隆时期，随着全国统一，保甲法对社会稳定的重要性日益凸显。乾隆帝遂命人对本朝历代皇帝颁布的保甲法令增删合并，并结合在保甲法实际运用中出现的新情况、新问题，于乾隆二十二年(1757年)正式颁布新的保甲法，“省所属每户岁给门牌，牌长、甲长三年更代，保长一年更代。凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺，并私立名色敛财聚会等事，及面生可疑之徒，责令专司查报。户口迁移登耗，随时报明，门牌内改换填给；绅衿之家，与齐民一体编列；……外来流丐，保正督率丐头稽查，少壮者递回原籍安插，其余归入栖流等所管束”[5]。

此次修订的保甲法共计十五条，从适用范围、适用条件等各方面都进行了全新和详细的规定，主要体现在以下几个方面：第一，适用的范围和人员更加广泛。包括乡绅人家、和汉族人一起居住的旗人、在边外比如蒙古等地方种地的农民、各省驻防营内的商人、官兵雇佣来的仆人奴役、在内地进行商业活动或者有房产的客民、盐场矿场工作的工人、沿海等地方的船主、渔民商人雇佣的船工水手、陆上渔船网户、在内地居住的苗族人以及生活在各处的苗族瑶族人、云南省与民人杂居的夷人、外省入川的民人、甘肃省番子和土民、僧侣道士、乞丐等。第二，管理人员任职期限明确。牌长、甲长实行三年一更换，而保长则是一年一更换。第三，保甲长的职能进一步扩大。以前的保甲制度里，保甲长主要负责甲内治安，现在则要经常检查甲内是否存在盗窃、聚众赌博、信奉邪教、奸淫掳掠、走私、贩卖私盐、贩卖硝磺、窝藏逃犯、私铸钱币、或者是利用各种名目骗财等情况，或者是发现一些可疑人员，如果出现了以上的任何情况，都要立即向官府举报。对于甲内的户口迁移情况要随时向官府报告，并在门牌上及时更改补充。通过采用出入考核的方法、挂上门牌号的方式、互相监督的方式、连坐制度等来维持社会安定。

此次乾隆帝对保甲制度的全面修订，使保甲法更为严密周详，内容涉及各个行业，系统全面，推行范围更广，不仅行于内地和汉族地区，而且渐及到边疆地区和少数民族地区，是清朝统治者对入关一百多年来实行的保甲制度的全面总结和进一步完善。自此保甲制度和体系更加严密，中央对乡村基层的统治进一步加强，清朝各地区留存的档案里对保甲制的实施记录也充分说明了这一点。

三、清代保甲制度的法律渊源

法律渊源又叫法律形式，是指那些来源不同，具有特定的法律功能和效力的各种外在表现形式，它是法律的重要组成部分。就清代保甲制度而言，虽然在各个阶段的档案里都能找到相关记录，但是并没有制定一部关于保甲制度的专门性法规，而是把保甲和其他调整对象融合在一起共同进行规范，这就使得关于保甲的法律制度融于多部效力不同的法律法规中，这些法律共同保证了保甲制度在基层深入且广泛的实施。在清代，保甲制度的法律渊源主要包括谕旨、大清律例、大清会典及事例、则例、省例五类。

(一)谕旨

谕旨，是清朝皇帝面向全国、中央以及地方各层部门或个人，利用文书的形式传达的命令等的统一的称呼，也称为诏敕、诏令。在清代，皇帝拥有极大的权力，谕旨代表君主的旨意，拥有最高的法律效力。所以在中国封建王朝的统治中具有极其重要的影响。

清代皇帝非常关心保甲法律制度在基层的施行问题，在各个时期就其在各地实施情况和实施内容发布了很多的谕旨，但是谕旨之间的适用范围和效力有所区别。总体来说，主要分为两种情况。第一种情况是皇帝针对特定的官员就特别的事项的上奏而发布的命令，效力只及于当事人及特定事项，适用范围相对狭窄。比如乾隆元年(1736年)六月，河南巡抚富德认为光凭社仓册籍不足以精确人口，上奏以保甲精准编户胥役也无从作假从中勒索，这样方便救荒，遂向乾隆帝上奏此建议。乾隆皇帝随即就对其进行了批复。“此事已遍密谕各省督抚，原各令其因地制宜，以期有利而无弊也。可照汝此议先行于豫省。一二年后俟有成效，他省若不如此，则朕再降谕旨耳”[6]。第二种情况是针对具有普遍意义的事项发布的命令，可以适用于全国各地区。例如嘉庆四年(1799年)十月，嘉庆帝针对各地不实力奉行保甲以致盗匪横行弊端丛生的情况，发布谕旨,“州县地方辽阔，户口畸零，虽有亲身编查之文，仍未能遍历乡村，细询名字，祇凭书吏乡约，朦胧开造。并因册籍繁多，需费不少。胥吏既难赔垫，官亦徒有捐名，仍不过官责胥吏，吏通乡保。转以点充乡约为利津，取具保结为奇货。而乡保既无专责，谁肯以不干己之事，赴诉于不理事之官。十家门牌之法，并不清查奸盗藏匿之区，无从举发。他如捕役坐食，养贼分赃，地方官亦不复查察。种种弊端，实同一辙。是非湔除积习，实意讲求，何以遏奸萌而安良善。特此通谕各督抚，务须督饬所属，查照旧定章程，实心劝导。选充公正里长，编立户口门牌。务使一州一县之中人丁户业，按册可稽。奸匪无所容身，游民胥归约束，仍随时巡历抽查，不使吏胥等藉端滋扰。傥有仍前废弛，或日久生懈，有名无实，惟各该督抚是问。将此通谕知之”[7]。

(二)大清律例

《大清律例》是清朝最重要的一部法律，历经顺治、康熙、雍正三朝君臣的多次修订补充，到乾隆朝时基本成熟。乾隆皇帝任命大臣三泰为负责人，对原来的法律条例逐一考察论证，结合司法实践，重新编辑并详细校订，在乾隆五年(1740年)以《大清律例》之名,“刊布中外,永远遵行”。作为清朝最重要的法律，《大清律例》里关于保甲制度方面进行了较多的规定，但比较分散，分布在《户律》《礼律》《兵律》《刑律》之中。主要体现在保甲的编制、保甲长的选任、保甲长的处分、负责保甲的州县官员的处分等方面。

在保甲的编制上，对于一些特殊人群加以详细规定。比如对八旗汉军人的管理上，在《大清律例·户律·户役》“人户以籍为定”条下附例，规定：“凡八旗汉军人等，愿在外省居住者，报明该旗并呈明督抚，不拘远近任其随便散处。即令所隶州县与民人一体编查保甲，所在督抚次明该旗，每年汇奏一次，以便稽查，务令安静营生，不得强横生事。其有作奸犯科及一切户婚、田土、命盗案件，俱归所隶州县审办。遇有失察之案，将该州县一例参处。”[8]193该条对于愿意在外省居住的八旗汉军人等，并不要求其集中居住，而是可以散住。但由于旗人和当地民人逐渐混住，为了方便管理和处理旗人案件，统治者打破了清朝一直奉行的旗民分治的政策规定，《大清律例》规定了地方官有权查察旗人不法并申报究治,这为地方官处理旗人犯罪案件提供了法律依据和行动便利；比如对绅衿的管理上，《大清律例·户律·户役》“赋役不均”条下附例，规定“凡绅衿之家与齐民一体编次，听保、甲长稽查，违者照脱户律治罪”[8]198。该条将绅衿纳入保甲之中，如有不服从编排，对其按照脱户律严加惩处，通过法律的形式对绅衿加以规定，方便了州县政府对绅衿的管理和控制。

在保甲长的选任上，统治者也通过《大清律例》进行了规定，在《大清律例·刑律·贼盗》“盗贼窝主”条下附例，规定“编排保甲，保正、甲长、牌头须选勤慎练达之人点充”[8]431。从这条可以看出统治者为了保证保甲制度的良好运行，对保甲组织的负责人的选任特别重视，要求保正、甲长、牌头必须是做事勤劳，处事谨慎，通晓人情世故的人。但是对人选的性质还另有所限制，规定“至充保长、甲长并轮值、支更、看栅等役，绅衿免派”[8]198。这条规定一方面体现了国家对绅士特权的维护，另一方面也体现了统治者对绅士的担心，唯恐绅士们通过当选保长、甲长的方式完全控制保甲组织，滥用权威和影响来煽动并领导乡里人采取有害统治的行动。

在保甲长的处分上，《大清律例》里规定的最多，主要是针对保甲长明知有逃犯而不及时举报或容隐犯罪的亲人的惩罚，通过强化保甲长的连带责任来督促其履行职责，及时发现不法，维护当地治安。比如在《大清律例·名例律》“犯罪事发在逃”条下附例，规定“凡有关人命应拟斩、绞各犯，脱逃二、三年后就获，如谋杀、故杀及拒捕杀人等类情重之犯，幸稽显戮者，各依原犯科条应监候者，俱改为立决。寻常命案仍照本律本例拟以监候……其知情藏匿罪人者，照律治罪。知情之邻保、甲长，俱杖八十”[8]129。又如在《大清律例·礼律·祭祀》“禁止师巫邪术”条下附例，规定“凡有奸匪之徒将各种避刑邪术私相传习者，为首教授之人，拟绞监候；为从学习之人，杖一百，流三千里……保甲、邻里知而容隐不首者，照知而不首本律，笞四十”[8]281。像如此对保甲长的惩罚规定，在《大清律例》里还有很多。

(三)大清会典及事例

清朝自康熙年间起，仿照《明会典》编订典律，以记述统治机构的职责、制度及活动规章，从而达到规范统治机构行为活动，强化官吏行政管理制度的效果。自此之后四朝皇帝雍正、乾隆、嘉庆、光绪也各自编篡会典，五部会典合称《五朝会典》，统称为《大清会典》。最后的一部《光绪会典》上起嘉庆十八年(1813年)，下至光绪二十二年(1896年)，其内容由政治到军事无所不包，是一套相当完备的封建行政法典。其中，与《光绪会典》相辅而成的光绪朝《大清会典事例》内容详实，清朝自入关之前到光绪二十二年之间所有行政机构的事例皆有记述。所谓“事例”，即皇帝在处理某项政务时发布的谕令和下级政府部门提出的经皇帝批准的的建议。作为重要的行政法规，它主要记录了相关政治制度、政策及其实行的状况。

保甲制度作为清朝社会运用广泛的一项制度，必然在《大清会典》及《大清会典事例》中有所体现。通过对光绪朝《大清会典事例》的研究，发现宗人府、吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部、理藩院、都察院等多处都对保甲有相关规定。比如对于少数民族编入保甲如何管理的问题就有详细说明，“云南省夷人，与民错处者，一体编入保甲。其倚山傍水，自成村落，及悬崖密箐内搭寮居处者，责令管事头目，造册稽查。如有窝藏汉奸，即时禀报。扶同徇隐，查出究革”[9]867。对于之前犯过盗窃罪并脸上刺字的人，如释放后按照要求缉捕盗贼数量多，可以恢复其良民身份并编入保甲管理。“凡窃盗刺字发落之后，责令充当巡儆。如实能改过缉盗数多者，准其起除刺字，复为良民。该地方官编入保甲，听其各谋生理。”[9]927另外对于沿海各省的商船、渔船，从船只制造证明备案到出海管理各个方面，船主和水手的个人信息登记都详加规定，方便地方官员随时检查。“沿海等省商渔船只，取具澳长族邻保结报官准造，完日由官验明给照。系商船，于照内注明船主姓名年貌籍贯，兼注舵工水手名数。仍于出洋时取具各船互结，由汛口验照放行；系渔船，将船甲字号，于大小桅篷及船旁大书深刻，照内止填注船主年貌籍贯，其舵工水手名数，由汛口官随时查注放行。地方员弁滥给匪人执照及照内查填不实者，分别参处。”[9]651

(四)则例

清代的例种类繁多，也是清代最重要的法律渊源之一。则例、条例、事例都可以统称为例，其中条例已经编入《大清律例》，事例已经编入《大清会典》，唯有则例独立。则例与其他例法不同，它是针对单一的部门或者是单一的某项工作而进行的法规汇编，仍作为独立的法律渊源。从乾隆皇帝时，吏、户、礼、兵、刑、工各部则例分编成册，并一直为后朝沿袭。“则例”实际上已成为清朝法律形式的重要部分，极为有效的调控了清朝政府的行政管理。

对于保甲制度，清朝徐栋所著《保甲书》里辑录了《户部则例》中关于保甲制度的条文规定，内容非常详细全面，主要包括三个方面。第一，首先对于保甲的形式、管理人员的资格条件和职责进行了规定，“每户由该地方官岁给门牌，书家长姓名、生业，附注丁男名数。出注所住，入稽所来，有不遵照编挂者治罪。十户为牌，立牌长；十牌为甲，立甲长；十甲为保，立保长，限年更代，以均劳逸。上民公举诚实、识字及有家之人，报官点充。地方官不得派办别差，以专责成。凡甲内有盗窃、邪教、赌博赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺，并私立名色敛财聚会等事，及面生可疑之徒，责令专司查报”[10]1。由此可见，乡村实行牌、甲、保三级制，每户要悬挂本户人员情况的门牌，符合条件的管理人员要及时核实，发现可疑人员和违法情况后要及时上报。其次，重点对京城内外编查保甲，要求王公及满汉文武官员责令自行严查各自宅第，将王、贝勒、贝子、公、闲散宗室属下屯居的包衣人丁和在京外附近居住的八旗宗室觉罗、汉军旗人、京城旗人，就近编入保甲进行管束，保甲组织在旗人社会内的发展达到空前的程度。再次，将客民、寺观客店、外来流丐、山居棚民寮户、厂灶矿丁、商船渔民、少数民族等各类人户的管理作出不同规定，并针对蒙古、甘肃、云南、贵州、吉林、广东等沿边省份的保甲施行做出了相应的规定。可以说，《户部则例》关于保甲制度的规定将定居人口、流动人口、少数民族都一一囊括，强化了对社会民众的管理。

(五)省例

清代地域辽阔，人口很多，不同地区的民风民俗有所不同，即便国家制定了一系列条目众多的律例，但仍旧不能很好地进行治理。在地区治理方面，遵循因地制宜原则，制定地方性法规成为不同民风风俗地区治理的普遍惯例。清代的地方性法规又叫省例，它成为地方州府处理司法和行政相关事务的法律依据，推动了地方性事务的有序进行。省例主要由地方性法规和地区性特别法共同组成来发挥效用。在制定主体上，省例由各省最高行政长官如总督、巡抚或布政使、按察使制定；在内容上，省例以遵守国家律例为基本前提，但当国家律例没有相关规范可资援引或比照时，又根据具体需要进行补充和发展，弥补律例的局限；在形式上，省例内容更全面系统；在时间上，省例使用时间更长，效力更具稳定性；在适用范围上，省例在全省都具一定的法律约束力；省例作为一种补充律例规定的独立法规，其地位及效力得到中央政府承认和认可。

作为在全国各地推行的保甲制度，自然也会在各地省例中有所体现，并根据各地实际情况有所变通和发展。以《福建省例》为例，在其《户口例》一章下就有设立保甲事宜、编查保甲条款、编查保甲章程等多项关于保甲制度的规定。如规定对州县地方官的保甲奉行情况，上级官员要严加考察禀报并及时抽查核实，论情奖惩。“应请嗣后责成该管道府并直隶州，就近体察，将所属各县是否力行保甲之处，按季禀报……如竟仍前废弛，虚词欺饰，并由各该道府随时揭报，严从参办。其有将境内窝隐盗贼之家，于编排保甲时拿获究办，仍准查明原案，照例请叙。如获犯较多，或举行保甲实能确着成效，众所共知者，并准该管道府将如何着效之处，切实报明，禀请从优奏奖，以示鼓励。”[11]415还规定当遇到盗警而不及时救援的户民要罚银，“查保甲一经举行，遇有盗警，即须齐出救援……如牌内有警，一家不到，由牌头议罚；甲内有警，一牌不到，由甲长议罚；保内有警，一甲不到，由保正议罚。不服罚者，送官究治。其罚银多寡，应由地方官面议，董事督率保正人等，各就各处情形，酌量核定”[11]421。对于及时救援并拿下盗贼的户民要赏银，对于认真工作的保正人等要及时赏给花红或匾额以示鼓励。“如有将盗贼当场捦获送官者，该地方官即以贼犯罪名之轻重，分别给赏……保正人等，如果一年之内认真出力，或给予花红，或赏给匾额，悉听地方官自行酌定，以示鼓励。”[11]423此外，还规定对于保正的选择要慎重，要求选举勤慎老成、身家殷实并且为民众所推服的户民，由本保绅民共同选其充当。其当选后要对其格外优待以示尊重，让人不敢轻视。通过这些规定，可以看出福建省在推行保甲的过程中采取了多种办法和奖惩措施，获得了实效，维护了当地的社会秩序稳定。

四、清代保甲制度评析

通过在谕旨、大清律例、大清会典及事例、则例、省例五类效力等级不同的法律渊源中加以规定，保甲制度的组织架构、管理人员选任标准、任职期限、管理范围、职能、考核方式及奖惩等各方面内容相对清晰，加上清朝统治者尤其是康熙、雍正、乾隆皇帝的高度重视和督促，同时根据中央和各地官员奏折上报的关于保甲制度执行过程中遇到的情况对其加以不断改进和完善，使得吸取了古代其他乡里组织传统原则的保甲制度能够在相当长的时间内适应不断变化的基层社会现实，能够很好的将村庄、家庭进行整合，让全部社会成员均纳入到国家整体的行政网络当中，从而更好地对民众日常活动进行控制。然而保甲制度的实施也给百姓生活产生了不少的消极影响，没有最终达到它初始设计中的理想状态。

首先，胥吏、衙役利用办事之机敲诈勒索成风，普通百姓和保甲长苦不堪言。胥吏、衙役属于州县官的辅助人员，地位较低。官方出台的相关政令均是由胥役执行，所以其是和百姓直接交流的人员，这就赋予了他们相应的权力，也就导致胥吏衙役利用办事之机敲诈勒索鱼肉百姓，编联保甲这种事自然也不例外。他们向百姓和保甲长勒索的费用包括编保甲簿费、酒饭费、磨鞋费、车马费、呈交保状费、领保甲牌费、保甲记录核对和修订费。上述费用当中，编保甲簿费、酒饭费是不可避免的支出，部分保甲户的居住地方比较偏远，各保长甲长日常往来稽查也需必要的费用,这些公差办事费用本应县衙财政支出，但是却始终难以落实，胥吏、衙役以公务为名行勒索之事之风盛行。正如嘉庆年间官员李彦章在《禀行保甲十家牌简易法》中所说，“查奉行规条,牌册纸张原令官为捐办,不许派累于民,在各州县食禄供职非必藉此侵渔,然吏胥因缘为奸,几成锢习。其始也官欲传办保甲,动必委用胥差,胥差至乡,向索鞋脚饭食,即惟保正是问,而保正因以为利,乐于朋索瓜分,始则取查填造报之资,继则索往返缴领之费,其有不能亲自书写,又复向索雇倩代笔之钱,层见叠出,已不胜扰。迨至写结领牌,造册详报,而在署之门丁、书办,又有规礼纸笔,并此后复编抽查,更改缴换,在在均需规费,视以为常,小民因得一纸门牌,未曾安保身家,已先耗费囊，情何能堪？”[10]66从上述资料记载可以看到，胥吏衙役在办理保甲相关事务中借公务为名事事敲诈，层层勒索，保甲在基层的运行效率可想而知。

其次，奖惩不成比例，保甲长敷衍了事，保甲流于形式。作为保甲组织的三级负责人，牌长、甲长、保长对保甲制度能否高效、良性运行起着至关重要的作用，故要求保甲组织负责人必须勤于稽查，及时报告。对于应稽查而不稽查，应报告而不报告，虚应故事，不实力奉行者，地方官吏必须治其袒庇疏虞之罪，对其严厉处罚。大清律例规定，若有盗匪或藏匿盗贼情事而未能及时上报，牌头、甲长、保长要承担相应的法律责任。牌头若对盗贼或藏匿盗贼之事隐瞒不报，将受杖八十之处罚。相应地，接到牌头报告后，保长甲长若不及时将犯罪上报官府，将分别受杖七十和杖六十之处罚。由此可见，若任务未完成和玩忽职守，保甲长则会遭受处罚，严重时候会除名、枷号，和较严重的刑罚惩罚相比，对保甲长的奖赏执行程度则是较低的。虽然雍正皇帝一再下谕要求立民间劝惩之法，对于据实告发者要按举报人数进行奖赏，以示鼓励；地方上对于牌头、甲长、保长能尽其任务，稽查详慎报告确实者，地方官吏可以禀请上司发给功牌或保举官职以奖其劳。部分区域中规定若保甲长三年时间当中工作良好，没有差错则州县可赏赐花红、匾额对其进行奖赏。这些奖励，要么如鸡肋一般用处不大，要么如空头支票一样不知何时兑现。因为保甲的头目所能够免除的只是“别差”,没有薪水，所以其为了维持一家人的开销，还得通过耕种、做小生意等多种方式挣钱补贴家用，有时还得应付官吏勒索倒贴费用，因此经济压力巨大，得不到实实在在的好处，长此以往，他们的积极性消失怠尽，工作上敷衍了事，使保甲流于形式，作用逐渐丧失殆尽。

五、结 语

保甲制度存在着上述不少弊端，我们对于其仍应该进行全面地分析并作出客观的评价，不能因其在实际运行中出现的众多问题而否定它在当时的社会形势下存在的合理性和先进性。我们应站在当时的社会形势和背景的立场上考虑问题，对保甲制度作出客观、公正、合理的评价。整体来讲，该制度作为封建专制王朝当中的基础性制度，从当时的统治者设立该制度的初衷来说，保甲法是一种良法，能够更好地维护基层社会秩序；从甲内百姓的角度来说，除去胥吏衙役勒索及费用摊派外，该法律制度还是对所居之区域的治安稳定起到了促进作用；从全国范围内统一实施的效果来看，能够很好的对地方的分裂势力进行瓦解，使其更多的被消灭于摇篮之中，降低了内乱和战争出现的概率，为国家经济的进一步发展奠定了相对稳定祥和的环境，有利于各地区之间的贸易往来。它虽然对民众的自由有所束缚，但为维护当时社会的稳定做出了不可磨灭的贡献，并为我们以后治理基层社会提供了有益的借鉴。