城管执法模式的创新与思考

赵斌

2019年，中国城镇化率已超过60%，城镇化进入了腾飞发展的关键阶段。随着中国城市人口的井喷式增长，城市管理面临的问题日益突出，城管执法成为了备受公众诟病的职业行为。城管执法人员逐渐被“标签化”和“妖魔化”[1]。2015年，以习近平同志为组长的深改组，通过了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，确定了理顺城管执法体制、创新城管执法方式、推动执法力量下移的新时代城市管理体制改革要求。至今，全国各地结合自身实际，在城管执法方面不断进行创新改革，探索适合城市发展的新路子，形成了全国范围内既蕴含一定创新意识，又具备一定影响力的三种城管执法模式。本文选择对这三种城管执法模式进行分析，期望为新发展阶段的城管执法体制的改革提供有裨益的镜鉴。

一、城管执法的三种创新模式

（一）城管执法物业化模式

城管执法物业化模式是指政府在除行政执法权、惩罚权等公权力之外，把城市管理市容市貌方面的相关服务内容剥离出来，通过服务外包的形式交给具有一定资质的物业公司参与城市管理的新型社会治理方式。此种模式是政府购买公共服务在城市管理领域的具体体现，本质上呈现的是政府、市场与社会的角色重构问题，构建的是政府与企业的合作伙伴关系。2007年10月，广东深圳市宝安区西乡街道开全国城市管理模式之先河，率先引入物业管理公司进行城市日常事务管理，创造了闻名全国的“西乡模式”。随后，成都、长沙、青岛、海宁、昆明、嘉兴、潍坊、无锡等国内数十座城市纷纷试水物业化模式，城市管理效果明显。特别是成都市通过武侯区物业化模式的实践尝试取得不错效果后，目前已向全市12个街道全面铺开。城管执法物业化模式的主要作用体现在：第一，激发了市场活力。物业化模式通过招投标方式向社会遴选有一定资质和信誉的物业公司参与城市管理。一方面，有利于培育良好的物业市场，激发物业市场活力;另一方面，能够发挥市场力量的优势，提高管理效率，而这正是国家简政放权、“放管服”改革精神的应有之义。第二，有利于职能重构。物业化模式通过合同形式为政府和市场构建了清晰的权力边界，政府从“裁判员与执法员”为一体的角色中解放出来，在城市管理事务中做到“只掌舵，不划桨”，既不越位，也不缺位，实现了“小政府、大社会”发展目标的现实需求。第三，减少冲突。在城管执法物业化模式下，物业管理公司作为城市管理日常项目管理的承包者，是直接与执法对象相接触的受托管理者，在城市管理活动中，能起到很好的缓冲作用，一定程度上避免了城管暴力执法或情绪执法现象的发生。

（二）城管执法进社区模式

城管执法进社区模式是指以基层社区为基点，以创建整洁优美的城市环境为目的，通过城管执法人员进驻社区，整合社区力量，激活社区人员参与城市管理的动力，探索出城市治理共治、共建、共享新格局，最终实现城市管理现代化的过程。此种模式的主要理论支撑有城市治理理论、新公共服务理论等。目前，上海青浦、四川自贡、浙江宁波、湖南怀化等地根据发展实际已对城管执法进社区模式进行了深入实践，个别城市经过初步探索并发展出具有地方特色的工作方法，如深圳的“721工作法”[2]、青岛的“1122工作法”[3]。城管执法进社区模式的主要特色有：一是城市管理理念更新。传统城市管理过程中，执法部门往往以自上而下的方式进行管理，管制色彩浓厚，易激起与执法对象的矛盾。城管执法进社区模式变被动执法为主动服务，以精细化管理理念融入社区城市管理活动中，强调服务为先，倡导公众参与，易得到社区群众的支持，减少矛盾的激化，优化城市管理效果。二是城管执法方式翻新。简单、粗暴的执法方式一度让城管执法行为标签化，让城管队员处在舆论的风口浪尖之上。城管执法进社区模式变城管队员运动式、突击式执法为常态化、规范化执法，变刚性执法为柔性执法，从源头上缓和执法中的矛盾和对立，从而建立起城市管理的长效机制。三是创新工作平台作用发挥。城管执法进社区是以社区为基点开展工作的新颖城市管理工作模式。在社区设立的各种社区工作平台，如：社区工作服务站、城管执法工作站等，这些既是城管执法进社区模式的支撑和纽带，也是政府机构联系居民的桥梁。社区工作平台建立，不但充分调动了社区基层单位（物业管理公司、社区中介组织）、居民等参与城市管理的积极性和创造性，实践了“人民城市人民建，人民城市人民管”的城市建设思想，更是实现了由原来“问题找上门”到现在“上门找问题”的行为方式的转变，将城管执法中的诸多问题最大限度地消除在萌芽状态，实现了社区矛盾就地解决，明显提升了群众对城管工作的满意度。

（三）城管执法律师驻队模式

城管执法律师驻队模式，是指政府通过购买服务的方式与律师事务所签订法律服务协议，由律师事务所指派专职律师进驻城市管理部门。在城管执法过程中，并由驻队律师全程提供法律服务，以达到城管执法过程中的和谐高效[4]。此种模式由深圳市南山区沙河街道首创，在辖区以“脏乱差”闻名的白石街试行取得显著效果后，开始向广东惠州、顺德、广州等城市推广，并得到司法部、住房和城乡建设部的肯定和支持。湖北黄冈、鄂州，山东聊城，安徽淮南等地借鉴深圳管理经验。在城管执法方面推行律师驻队模式，探索出了城市管理的新路子，有力破解了城管執法的难题。城管执法律师驻队模式的主要作用有：一方面，以法律为准绳，培养执法人员法治思维，及时避免执法人员备受诟病的“情绪执法、暴力执法、简单粗暴执法”行为的发生。另一方面，以律师为中介，减少执法人员与执法对象之间冲突发生的机会和概率。同时，以执法为契机，对当事人和相关群众进行普法宣传教育，以此提高群众的规则意识。

二、城管执法模式存在的主要问题分析

（一）管理与服务性质需融合

经济发达、生活便利、环境优美是现代城市发展的重要目标，也是政府进行城市管理的根本任务。城市发展的任务和目标本身就蕴含着人们对政府部门在履行城市管理职责时提供公共服务的天然要求。现有城管执法模式的创新缓和了城管与执法对象之间的紧张关系，但是，在现实的城市管理活动中，传统的城市管理控制性理念依然影响着城管执法的效果和对城市管理部门的评价。基于城市管理的性质及人们对城市管理服务的需求，在城管执法过程中，政府部门还必须进一步转变执法理念，改变传统的管制思维和城市管理价值取向，树立“寓管理于服务中”的理念，不断提高城市管理服务的水平和能力。

（二）公众参与力量需加强

公众参与是现代城市管理的关键环节，也是城管执法模式创新的核心内容。由于城管执法内容涉及社会生活的方方面面，在城管执法过程中，如果没有公众的有效参与与配合，城市管理就会寸步难行。因此，公众参与的深度与广度直接影响着城市管理的效果。城管执法模式的创新凸显出公众参与的重大价值，但是公众参与的力量仍然亟待加强。如城管执法进社区模式主张城管与社区居民进行零距离接触，为居民了解城管职能从而支持城管工作，最终实现政府“单一管理”向全民“共同参与”城市管理的行为转变提供了重要契机。但在实践中却存在公众参与方式匮乏、参与平台稀少、参与主体动力不足等诸多问题。因此，政府管理部门应该在城管执法模式创新的基础上探求公众参与的新路径，为公众参与提供良好的保障和渠道，扩大公众参与的程度，发挥公众参与的力量，促进城市民主自治的良性发展。

（三）监督考核机制需强化

任何设计良好的制度都需要相应的监督考核机制保驾护航。城管执法物业化模式、律师驻队模式都是政府以购买服务为手段，以服务合同为依托与市场、社会机构进行的公共服务委托行为。政府进行公共服务购买后，由于对受托方没有进行有效的监督考核，导致受托方在履行公共服务时出现行为的“错位”和“越位”，如媒体曝光的物管人员殴打商贩、甚至收取保护费，以及驻队律师因利益关系违反职业道德的行为事件等，都在一定程度上对政府的公信力造成了不良影响。鉴于公共管理性质的特殊性，在公共服务外包后，必须建立健全监督考核机制，加强监督考核的力度与强度，防止受托方的行为偏离正常的法治轨道。

三、进一步完善城管执法模式的思考

（一）注重城管执法的为民服务导向

古希腊先哲亚里士多德曾指出，“人们为了生存来到城市，为了生活得更美好而居留于城市。”城市是优质公共服务资源高度集聚的地理空间，它以其强烈的磁体功能和容器功能吸引着越来越多的人涌入其中，为人们提供优质高效的公共服务[5]，并成为人们追求梦想实现人生抱负的最佳聚落。城市的本性在于人民性，因而城市的价值取向应充分体现人民性的深刻内涵。城管执法本质上是为居民提供优美的生活空间和良好的公共秩序。面对城市化进程中的虹吸效应，在城市管理过程中，城管执法部门应该注重民生现实需求，积极回应民生现实关切，坚守为民服务初心，在城管执法活动中，以实现人民对美好生活的向往为目标，尊重人民主体地位，重视人民权利问题，以柔性管理代替强硬管理，以冷静理智代替鲁莽冲动，以此不断提升城市管理精细化水平，創造出城市管理的“温度”，体现出城管执法为民服务的导向。

（二）发挥城管执法的合作共治力量

城市管理是对城市经济、政治、文化、社会等领域公共事务的综合管理，更是与城市中的各方主体利益紧密联结，需要依靠所有利益主体共同努力才能提升城市管理实效。城市管理能力提升，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。党的十九大报告指出，要不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。社区作为城管执法活动的重要区域，在城市管理中发挥着重要的作用。因此，在城管执法活动中，政府一方面要改变管制思维，以社区为基本载体，积极依托社区工作平台和社区自治力量，建立共管共治共享的工作机制，营造共建共治共享的城市管理新格局;另一方面要勇于探索政府与居民、市场、社会合作的多种方式，在城市管理领域大力发挥居民、市场与社会组织的作用，充分发挥公众参与的力量，提升城市管理的专业化、协同化水平。

（三）落实城管执法的监督问责制度

在新时代的城市管理实践中，作为城管执法中的模式创新，城管执法物业化和城管执法中的律师驻队模式，对于扭转城管被妖魔化的负面形象，提升城管部门公信力发挥了重要作用。但是由于这两种模式均是通过政府购买公共服务手段以合同约定的形式完成的公共服务外包，因此必须加强对第三方的监督考核问责制度建设。在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》文件中，中央明确要求要“建立城市管理问责制度”。为消解城市管理中的矛盾与冲突，解决城市管理中的短板，不仅要制定具体详细的考核办法，加强对第三方的培训与考核，让第三方熟知城市管理内容和城市管理规范，以规范的考核制度保证正确的行为规范和中立的角色定位;也要加强对第三方力量的监督，保证第三方力量在城管执法过程中的公立公正，并实行错误惩罚和问责机制。只有做好有效的监督监管，充分发挥群众和社会各界的监督力量，时刻保证第三方力量在城市管理过程的法治轨道上前行，才能打造具有中国特色的“城市之治”。

四、结语

城市管理绝不仅是城管部门自身的事情，作为城市中的一份子，每个人都有维护城市整洁容貌的责任，建设文明优美之城还需要全体社会成员的共同参与。对于目前中国的672座城市来说，由于资源禀赋、历史传承、政治环境、区位条件等各方面的不同，城管执法模式也没有固定之规。因而，在城市管理领域将城管执法体制改革与国务院简政放权、“放管服”改革、转变政府职能等要求相结合，创新城管执法模式势在必行。

基金项目：重庆市教委人文社会科学研究项目“重庆市城市管理行政执法问题改革创新研究”（项目编号：18SKGH127）阶段性成果。

参考文献：

[1]闫岩，毛鑫.失真的镜像—对优酷视频中“城管vs商贩”冲突的内容分析[J].新闻与传播研究，2015（2）：71-88.

[2]王涵.深圳：城市管理机制长效化[N].中国城市报，2017-07-24.

[3]朱元庆.城市管理何以走进社区服务执法[N].科技日报，2017-11-22.

[4]刘欢.城管执法中的律师驻队模式研究[D].西南政法大学，2018：1.

[5]杨宏山.转型中的城市治理[M].中国人民大学出版社，2017：17.

作 者：重庆文理学院马克思主义学院讲师

责任编辑：刘小侨