重庆公共机构合同能源管理的问题及对策研究

邓清华

党的十九届五中全会提出到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标之一是广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。公共机构合同能源管理的推进将有利于这一目标的如期实现。本文聚焦重庆公共机构合同能源管理，从合同能源管理研究的基础理论出发，在全面把握重庆公共机构合同能源管理实践的基础上，深入剖析其存在的问题，并提出推进重庆公共机构合同能源管理的建议，以探索合同能源管理在推动公共机构节能改造、实现节能降耗目标中的有效路径。

一、合同能源管理研究的理论基础

合同能源管理（国内简称EMC），起源于20世纪70年代，当时全球发生能源危机，由美国最先提出，90年代末引入我国。[1]公共机构合同能源管理是指节能服务公司与公共机构签订节能服务合同，为公共机构提供项目节能诊断、能源审计、方案设计、项目融资、设备采购、安装调试、工程施工、人员培训等一系列节能服务，保证节能量或节能率，并从节能效益中回收项目投资和取得合理利润的市场运作模式。[2]在发达国家，超过30%的节能项目是通过合同能源管理模式建造与运营的。目前国内合同能源管理模式才刚刚起步，中央和地方政府高度重视，出台了多项优惠政策积极推广，具有很大的发展空间。2010年，国务院办公厅转发了国家发展改革委等部门《关于加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，明确了指导思想、基本原则和发展目标，对合同能源管理的财务管理模式、节能服务公司规范、财政补贴方式进行了明确，为实施合同能源管理提供了政策支撑。

经多年的实践证明，实施合同能源管理推进公共机构节能改造工作具有很好的经济效益和社会效益。首先，实施合同能源管理解决了公共机构进行节能改造资金短缺及技术欠缺等问题。合同能源管理模式通过节能企业自身融资、风险自担的方式提供了完整的节能改造解决方案，公共机构无需承担传统模式靠自身投资，实施节能改造的资金和技术风险。其次，合同能源管理是公共机构节能由自我管理转变到企业专业化管理。合同能源管理由节能服务公司为公共机构提供专业化的节能技术和产品，发挥节能企业技术先进、管理全面、服务专业的特点，有效提高能源资源的使用效率。最后，公共机构运用合同能源管理实施节能改造，其本质是公共机构无偿得到高效节能设备和节能成果。公共机构用减少的能源费用支付企业节能项目成本和合理利润，实现公共机构、节能企业、公共财政多赢的效果。

二、重庆公共机构合同能源管理的实践

重庆现有公共机构1.68余万个，包括：国家机关3386个，事业单位1.32万个，社会团体331个。建筑总面积8000余万平方米，用能人数522万人。2019年末，全市公共机构能源消费总量105.57万吨标煤，能源消费结构主要由电力、天然气、汽油等构成，其中，电力占消费总量的67.7%。重庆自2008年全面开展公共机构节能工作以来，主要从行为节能、技术节能、管理节能三个方面降低能源资源消耗。党的十九大以来，新时代公共机构工作中的行为节能和管理节能已基本形成工作常态，节能降耗的空间主要依靠技术节能，即采用新技术新产品，实施节能综合改造。近年来，重庆借助财政部和住建部开展公共机构建筑节能示范活动为契机，大力推进公共机构合同能源管理工作。此项工作主要由市城乡建委牵头项目立项、审核、评审等具体工作，市机关事务局配合做好公共机构项目申报等工作，组织开展了一批业务培训，出台了一批扶持政策，备案了一批节能服务公司，实施了一批合同能源管理项目。

截至目前，全市各级公共机构采用合同能源管理模式实施节能项目125个，改造总面积1050万平方米，总投资6.5亿元，改造后节能率均在20%以上。其中，重庆市公安局投资1690万元，对中央空调机组实施了整体更换，对电梯、照明系统、燃气灶等进行了综合节能改造，节能率达27.9%，每月节约电费约20万元。秀山县行政中心投资220万元，对照明系统、配电系统、空调系统进行了节能改造，每年节电30万度，节能率22%。酉州中学节能改造项目投资180万元，每年节电8.5万度，节能率20%。重庆由于改造项目多、改造面积大，推广合同能源管理模式实施节能改造工作走在全国前列，重庆市渝北区被国管局列为合同能源管理试点区。此项试点目前正在抓紧推进，预计今年底取得试点成效。

三、重庆公共机构合同能源管理存在的主要问题

目前，重庆出台了《重庆市公共机构节能办法》《重庆市公共建筑节能改造重点城市示范项目管理办法》等制度，积极鼓励公共机构采用合同能源管理模式开展节能改造。但从实践来看，重庆公共机构推广合同能源管理模式还存在一些问题，主要表现在四个方面：

（一）配套政策有待完善

采用合同能源管理模式开展节能改造工作，涉及面广、政策性强、技术要求高。目前，重庆尚未出台公共机构合同能源管理实施办法，公共机构合同能源管理机制尚未健全。公共机构节能主管部门、财政部门、建设主管部门、用能单位、节能服务公司、第三方审核机构的权利义务尚未明确;合同能源管理涉及的招标采购、基数确定、节能量认定、分成比例、后期维护等政策规定没有统一;相关政策规定和配套制度的缺失，在实际工作中影响了合同能源管理模式的推广应用。

（二）公共机构认识不够

部分公共机构尤其是偏远地区的公共机构对节能工作认识不到位，节能管理手段还停留在行为节能阶段，主要靠控制水、电、气、油消费，拉标语发传单等常规方式开展节能工作。有的公共机构缺乏对合同能源管理这种节能新机制的认识，对节能服务公司的节能技术、信用、实力了解不多，难以评估实施合同能源管理节能改造的适用性和风险性，在实际工作中存在对合同能源管理模式实施节能改造不理解、不支持的态度。

（三）节能公司发展较为薄弱

合同能源管理虽然引入我国已有十几年时间，国家也出台了各项政策措施鼓励用能单位利用合同能源管理模式实施节能改造。然而，由于长期以来重庆实施节能改造主要依赖于国家投資扶持，通过市场化运作实施节能改造相对滞后。从市场主体看，目前重庆节能服务公司资质参差不齐，大多数节能服务公司规模小、专业性不强、融资能力有限，部分节能服务公司不具备专业的节能审计、综合节能改造、财务管理与风险防范以及后期维护能力。加之，第三方审核机构能力有限，节能项目实施后，如何评价节能量是否达到合同规定要求，需要一套权威的审核队伍和评价体系。合同能源管理市场涉及工程咨询、节能诊断、评估监测、能源审计等多项中介业务，由于缺乏技术力量好、政策水平高、公信力强的第三方审核机构，制约了合同能源管理模式的大规模推广。[3]

（四）资金保障不够到位

近年来，重庆公共机构采取合同能源管理模式实施节能改造顺利推进，主要得益于重庆为全国建筑节能改造6个试点城市之一。住建部及市城乡建委和市财政局对建筑节能改造给予财政专项补贴，2012—2017年两级财政补贴共35元每平方米，住建部分两批下达重庆改造项目总面积700万平方米。在市机关事务局的积极争取下，公共机构改造项目占了70%以上，有力地推动了重庆公共机构建筑节能改造工作。2018年后国家财政补贴取消，为推动相关工作，市财政继续补贴15元每平方米，但随着相关政策扶持资金的减少，一定程度上影响了节能服务公司积极性。加之，合同能源管理项目资金大多数通过银行融资投入，重庆节能服务公司存在规模较小、注册资金少、银行信用额度不高等问题，金融机构对节能项目风险把控上存在一定担忧，部分节能服务公司融资较为困难，难以适应节能工作形势发展的需要。

四、加快推进重庆公共机构合同能源管理的对策建议

重庆要持续推进重庆公共机构节能工作高质量发展，就要发挥市场机制作用，充分利用新技术、新模式实施技术节能改造，推动合同能源管理新机制在更高质量、更大范围、更深层次上的应用，以公共机构的示范引领带动全社会绿色节能。

（一）加强宣传培训，提升合同能源管理“思想认识”

在调研中发现，许多公共机构负责节能工作的同志对合同能源管理一知半解。因此，我们要加大宣传力度，结合每年节能宣传周，广泛宣传合同能源管理知识。相关机构通过举办专家讲座、主题研讨、经验交流以及召开现场会、企业推介等多种形式，将合同能源管理的基本理念、政策规定、使用条件、运作机制以及先进经验做法向全市各级公共机构进行普及推广，提升合同能源管理在公共机构中的接受度和认可度，使合同能源管理成为公共机构的内在要求。

（二）出台配套政策，明确合同能源管理“标准规范”

一要制定《重庆市公共机构合同能源管理办法》，完善流程，细化标准，对实施合同能源管理从立项审批、编制实施方案、专家评审、能耗基数、节能量确定、分享比例、分享年限、工程验收、甲乙双方的权利与义务等内容予以明确。二要结合重庆机关事务标准化工作，出台《重庆市公共机构合同能源管理与服务规范》的地方标准，明确合同能源管理实施范围，研究制定公共机构合同能源管理项目合同模版，对合同能源管理的组织实施、项目监管、运维管理、资金支付等环节进行具体规定，为合同能源管理提供操作指南。三要协调财政、住房建设相关部门细化公共机构合同能源管理财政奖励资金有关规定，明确补助门槛、标准和范围，规范资金支付流程。针对公共机构节能要降低补助准入门槛，最大限度扩大财政资金支持合同能源管理项目实施范围，调动公共机构采用合同能源管理积极性。[4]

（三）抓好示范带动，推动合同能源管理“遍地开花”

全面梳理公共机构重點用能单位的能源消耗情况，对能耗高出同类型公共机构，且具备节能改造条件的单位，进行详细节能评估，开展合同能源管理示范工程建设。相关机构通过示范项目总结经验，不断探索改进，在公共机构中形成合同能源管理示范带动效应。全市打造合同能源管理示范项目要与创建全国节约型公共机构示范单位、全国能效领跑者评选等工作有机结合，整合政策资源，着力打造一批合同能源管理样板工程，使广大公共机构认识到合同能源管理模式的优势。在创建示范单位的基础上，全市采取集中打包方式，解决其余公共机构能耗量低、建筑面积小、节能量不大、节能服务机构不愿做等难题，避免“好项目抢着做、差项目无人问津”的现象，由点到面地推动合同能源管理模式在公共机构节能工作中的广泛应用，切实扩大公共机构合同能源管理项目的覆盖面。[5]

（四）加大金融扶持，解决合同能源管理“后顾之忧”

实施合同能源管理一般合同期限在5年左右，节能服务公司的投资回收期较长，运行成本压力较大，融资问题成为制约合同能源管理发展的主要因素之一。相关机构要综合运用财政、金融、税收等手段，为节能服务公司提供政策扶持。一方面要继续加大财政资金支持力度，适度调整节能量补助标准，建立财政资金奖励激励机制，探索设立公共机构节能专项改造资金用于扶持合同能源管理项目。另一方面要建立完善金融信贷支持长效机制，鼓励金融机构、风险投资机构进入节能服务领域，联合金融机构启动绿色金融计划，积极向商业银行等金融机构推荐合同能源管理项目，设立公共机构合同能源管理专项贷款，实行低利率，引导和推动金融机构加大对节能服务公司资金支持力度。这样拓宽节能服务公司融资途径，既能培育节能服务公司发展壮大，又能推动公共机构合同能源管理持续发展。

参考文献：

[1]贺行洋，叶青，李颜娟.合同能源管理在公共建筑节能领域的应用[J].湖北工业大学学报，2018（30）：61-63.

[2]高小钧，杨春权，张兴平.我国合同能源管理的现状、存在问题及对策[J].能源技术经济，2011（1）：63-66.

[3]王光辉，刘峰，王祎.推进我国合同能源管理的发展[J].中国科技投资，2009（10）：36.

[4]上海市机关事务管理局.公共机构节能的“上海路径”[J].中国机关后勤，2019（8）：43.

[5]冯晓明.无锡市公共机构节能的激励和“三不”“三化”合同能源管理头雁效应是怎样形成的[J].中国机关后勤，2020（9）：40-41.