水电工程移民安置方式创新研究及未来工作展望

李湘峰，郭万侦，刘玉颖

(水电水利规划设计总院，北京100120)

移民安置方式的选择是水电工程建设征地移民安置关键工作之一，是移民生活保障、就业机会、直接经济效益的措施体现。水电工程移民安置方式主要依据法规政策、当地的自然条件、社会经济状况、劳动力素质、移民文化、生活环境和习俗、劳动力市场供需关系和社会关系网络等方面选择确定。若移民安置方式选择确定得当，移民安置后就能够安居乐业、区域经济社会就能够和谐发展；若移民安置方式确定不当，或安置方式不能适应社会发展和安置区实际情况，不仅会影响安置效果、浪费移民资金，还会留下潜在的社会管理隐患，并影响水电工程建设的顺利进行。随着国家创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的提出，以及2019年修正颁布的《中华人民共和国土地管理法》实施，有必要在新时期及未来创新完善我国水电工程移民安置方式[1-3]，促进水电开发移民安置与区域经济社会协调发展。

1 移民安置方式现状

目前，在水电工程移民安置方式中农业安置方式最为普遍，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)第十三条明确规定“对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主”，采取这种安置方式安置的移民占绝对多数。根据各地实践以及《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发〔2006〕29号)《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发能源〔2012〕293号文)《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》(国办发〔2016〕73号)等国家和省级政策支持，有条件的地方开展了逐年货币补偿、二三产业、养老保障、留地安置、土地入股等创新移民安置方式[4-5]。

2 未来征地及安置方式发展趋势分析

(1)水电工程征地及移民规模新增趋势有所放缓，但总体规模仍然较大。我国耕地总量和人均面积呈逐渐递减趋势，移民安置任务也将相应逐年减少。根据全国国土规划纲要(2016年～2030年)要求，到2020年、2030年我国耕地保有量要保持在1.24亿、1.22亿hm2以上。近年来，我国耕地总量和人均耕地呈逐年下降趋势。截止到2017年末，我国耕地面积为1.35亿hm2，逐渐向耕地红线控制面积靠近。根据水电开发规划，未来常规水电开发将逐步向大江大河上游地区发展，抽水蓄能电站相对占地规模较小；因此，初步预测未来水电工程建设征收耕地规模将得到一定的控制，土地管理将更加严格，移民安置新增任务规模将会逐渐减少。截至2019年12月底，我国水电开发装机规模约3.6亿kW，约占技术可开发程度的49%，涉及移民约3 800万人。据不完全统计，若按照开发程度达到70%预测，我国未来水电工程建设征地涉及耕园地约3万hm2左右，按照人均耕地推算涉及移民安置约30万～50万人左右规模。虽然新增移民规模趋势有所放缓，但总体规模仍然较大。

(2)常规水电开发向少数民族地区和经济欠发达地区集中，抽水蓄能集中在中东部发达地区，移民安置难度较大。未来常规水电开发涉及区域将主要位于西南地区大江大河上游地区[6]，基本处于少数民族地区和经济欠发达地区，生产力水平相对不高、耕地资源缺乏、移民安置容量有限，采取土地农业安置方式难度大；而当地移民对土地资源、林地资源等自然资源的依赖性又很强，移民本身受教育程度较低、生产技能较为单一，采用非农安置又存在的一定的限制。同时，受宗教信仰影响，不同少数民族存在不同的生产和生活方式；而抽水蓄能未来将主要分布在电力负荷集中的中东部地区，且距离城集镇较近，市场意识较强。这些情况导致移民安置难度越来越大，并成为影响到水电开发整体进程的主要问题。

(3)移民安置收益预期将逐步提高，共享电站发展收益意愿更加强烈。随着经济高速持续发展和经济结构调整，农民收入呈多元化，收入结构发生调整。农、林、牧业收入之和占人均纯收入的比重开始逐年下降，二三产业收入将逐步提高；但地区间因经济水平差异大，农、林、牧业收入之和占人均纯收入的比重值差别也较大，如西南广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏等省区农、林、牧业收入之和占人均纯收入的比重值仍较高。近年来，随着国家经济社会的迅猛发展以及国家西部开发战略的推进，库区经济社会结构亦发生了深刻变化，广大移民群众已不再满足于“种地吃粮”的生活，移民安置不仅局限于移民生活保障措施的一种更替，更加希望通过移民安置来获得更多的发展机遇，移民群众要求分享改革开放成果、共享电站效益，谋求自我发展的愿望越来越强烈。

(4)移民在选择安置方式时更加注重市场因素，以及与其他行业安置政策的平衡。城市拆迁、公路等其他行业征地按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)和土地管理政策对房屋和土地等实物补偿处理采取的一次性“看得着”“立马拿”的货币补偿安置政策，对水电工程以“置换实物”“开发性安置”措施为主的政策执行及移民心理有一定的影响。近年来，部分水电工程建设征地，尤其是位于城市、集镇建成区周边城镇规划用地区的移民，希望按照国有土地房屋征收办法的相关规定对房屋补偿进行市场评估，并期待更多的额外补助，如提前搬迁奖励等。随着市场的发展，国有土地和其他行业货币补偿额度将会越来越高，水电工程移民安置方式政策的平衡亟待解决。

3 移民安置方式创新研究与展望

受区域地域条件、社会经济发展、民族宗教等因素影响，移民安置难度持续增加。新时期需坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，建立以拓宽移民收益为目的的多途径、多渠道移民安置方式体系，衔接国土空间规划做好移民安置方式选择规划，完善民族地区、资产收益和无土安置类等移民安置方式具体政策，从而促进水电开发移民安置与区域经济社会协调发展。

(1)建立以拓宽移民收益渠道为目的的多途径多渠道移民安置方式体系，实现利益共享、移民长远发展。2019年，国家发展改革委联合多部门印发了《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》(发改能源规〔2019〕439号)，新修正的土地管理法也明确提出“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”原则；因此，应建立拓宽移民收益渠道为目的安置方式体系，采取多途径、多渠道安置移民。有条件的地区要合理使用移民征地补偿补助费用，优先为移民配置土地，维护移民合法土地权益；土地资源匮乏、电站收益稳定地区，在足额支付征地补偿费用，充分尊重被征地移民意愿的前提下，可因地制宜采取逐年货币补偿、土地入股等多渠道多途径安置政策予以安置，减轻土地筹措压力；创新老年农业移民安置思路，结合被征地农村社会保障建立完善老年移民社会保障安置方式；对于移民自身技能和收入结构多样、市场发展成熟地区，可以探索建立留地安置，共享经营性建设用地入市收益。

(2)坚持同地同价与水电工程移民安置特色相结合。土地管理法规定大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)第二十二条修改为：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”。目前，水电工程征收集体土地及附着物补偿政策已基本上与其他行业征地政策衔接。对于国有土地补偿及其附着物补偿，由于移民条例和《国有土地上房屋征收与补偿条例》具有同等法律效力，现有处理方式仍有一定差异。除补偿额度外，水电工程移民安置更注重开发式理念，改变单纯货币补偿的做法，注重提高移民的自我发展能力，强调把移民安置与库区建设、资源开发、环境保护、地区经济发展结合起来，促进库区经济社会的发展和生态与环境的良性循环，不仅实现移民搬得出，而且达到稳得住、逐步能致富的目标。因此，未来水电工程移民安置方式的确定仍应坚持开发性移民安置的特色及理念。

(3)衔接国土空间规划做好移民安置方式规划工作。水电工程移民安置应与当前“多规合一”背景下的国土空间规划有机结合，遵循国土空间规划制定的三区三线基本规则，并与相关专项规划做好协调。目前，水电工程移民安置与国土空间规划的衔接主要体现在与空间规划“城镇空间、农业空间、生态空间”布局关系，与“城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线”三条控制线的关系等方面，移民安置方式的选择及规划应有所响应。如，规划采取农业安置方式的，应确保生产用地符合农业空间布局，在确定移民安置去向及安置点选址时，不仅要注重安置点位置和区域，更要关注安置点周边农业空间容量是否满足安置需求；采取无土安置方式后移民搬迁入住城镇的，应遵循城镇空间规划布局，严格执行建设用地配置标准和建设规划；移民生产和搬迁安置方式配套的生产、生活措施项目规划要注重与其他行业规划之间的衔接，其占地范围应尽量回避永久基本农田保护红线、生态保护红线等。

(4)完善民族地区、资产收益和无土安置类等移民安置方式具体政策。一是统筹建立少数民族移民安置政策，协调处理好少数民族地区特色实物补偿及移民安置工作。少数民族区域移民安置方式的确定应尊重生产、生活方式和风俗习惯，充分考虑宗教信仰科学规划移民安置去向及安置点建设选址，合理确定特色实物补偿补助项目和标准，正确保护当地民族文化，合规规划宗教文化设施。二是结合水电建设体制改革完善资产收益类安置方式政策。水电建设项目股权化、混合制改革，允许民营资本进入大型水电项目，有可能推进移民实物资产股权化，作为民营资本入股，获取发电效益红利。建议结合《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》(国办发〔2016〕73号)试点实施总结，研究完善土地入股资产收益安置政策，在土地补偿费基础上研究安置补偿费以及其他补偿费用入股可行性，完善股权定位及转让、收益和风险共担机制。三是探索完善无土安置方式及安置政策。随着土地资源的日益减少，以及水电工程与城市拆迁、公路建设等其他基础设施安置补偿政策的逐渐接轨，无土安置将是未来土地资源匮乏地区安置方式之一。为此，需探索完善无土安置新模式，落实长效机制。研究完善逐年货币补偿政策，合规处理好按规定一次性计列土地补偿费用与逐年发放之间的法律关系，研究电站运行期逐年货币资金筹措渠道及来源，完善发放期间标准调整机制；完善留地安置与农村经营性建设用地土地产权制度，以及土地上市和收益分配机制等。