城市化进程中公众健康问题对于城市规划的挑战

邓 劼

(桂林市城市规划设计研究院，广西 桂林 541000)

0 引言

城市是人口、经济高度集聚的区域，由于城市的设施配套、社会福利及就业条件优于农村，导致人口过快的向城市集中而引起的一系列社会问题形成“城市病”，其表现为人口膨胀、交通拥堵，住房紧张、社会服务匮乏，生物多样性减少、环境恶化等。由此引发一系列的公众健康问题，给城市带来了新的挑战。世界卫生组织(WHO)成立之时对健康提出了定义，指出：“健康是指身体，心理和社会状况完全良好的状态”。提示由于个人与社会环境的相互作用，我们不仅应观察个人的健康，而且还应观察群体和社区的健康[1]。健康不再只是医疗卫生机构的挑战，而成为需要多学科的协同作用达成的目标。

在这一层面上，公共卫生与城市规划存在共同使命，即提供安全，健康的环境。但城市规划“传统思想”以功能分区作为核心，注重城市经济发展或城市用地布局，缺少对公众健康的关注。近年来，随着全球人口的持续增长，改善公共卫生和民生福祉的挑战变得更加复杂。面对新的挑战城市规划的“新思想”逐渐意识到公众健康问题，并寻求切实可行的解决方案，以抵消快速城市化带来的后果。国外城市规划对于制定有效的城市卫生计划进行了诸多探索，主要涉及传染病、慢性病及交通相关的公众安全健康问题。

1 国外城市规划在应对公众健康中三大问题的经验

1.1 城市规划对传染病的影响

传染病具有传染性、反复性、突发性和流行性等特点，近年来多种传染病，如埃博拉病毒病、严重急性呼吸道综合症(SARS)、禽流感、中东呼吸综合症(MERS)及新型冠状病毒疾病(COVID-19)接连发生。在传染病发生时，人口集聚可催化疾病快速传播，而快速城市化会带来人口大量聚集，据统计2018年，全球人口的55%居住在城市地区，到2050年，这一比例可能会增加到68%[2]。城市化所带来的公众健康安全受到前所未有的威胁与挑战。通过多学科联合以保障公众生命安全，避免社会经济损失迫在眉睫。

既往研究表明，城市规划可以通过对地区及人口密度的控制和监视，成为改善全球健康状况和减轻传染病传播的有力工具[3]。如19世纪中叶英国医师约翰·斯诺(John Snow)在城市规划人员的帮助下，利用地理地图定位霍乱疫情的来源为公共水，从而有效的控制了传染源。英国提出在大城市的区域范围外建设新城，构建“反磁力吸引”体系，将大城市的工业生产职能疏解于新城中，使得大城市的人口开始下降，对城市的人口膨胀发挥一定的扼制作用，从而减轻传染病传播的风险[4]。同样，城市规划师制定规划管理政策，例如社区干预计划，通过强制的社区限制和社会隔离等方式减少人口流动及集聚，来预防和控制登革热[5]，以防止疾病传播[6]。城市规划师与相关专业的设计师建立传染病监视平台，通过开发并利用大数据和基于Web的信息制定传染病监视系统[2]。城市规划师与公共卫生人员协同作用下，建立针对突发公共安全事件的应急计划，包括制定医疗卫生设施和相关机构协调运作机制等。对传染病构建复杂的模拟演习，对传染病的传播途径建模，以确定最有效的措施来控制传染病的传播[2]。

1.2 城市规划在“城市”慢性病的作用

城镇人口相对享有更优的公共服务设施配置及专业化医疗条件，对重大健康事件诸如心脏病发作、中风、呼吸衰竭和事故等具有快速反应的优势，但迅速城市化带来的环境改变，如空气、水体污染。以及人们长期久坐，缺乏运动等不良生活习惯的养成，使得慢性疾病逐渐成为影响居民健康的主要因素。21世纪以来，哮喘、癌症、糖尿病或高血压等慢性疾病逐渐成为居民死亡或残疾的主要原因[7]。

有研究表明，城市化、城市环境变化与公众健康之间有相互关联的作用。快速的城市化导致城市环境变化以及居民生活方式的变化，这些变化可以独立且协同地危害公众健康安全[8]。例如城市建筑建造及不合理的工业布局和生产过程中可产生大量烟尘颗粒对空气环境造成污染，且可引发癌症和呼吸系统疾病的发生[9]。城市交通堵塞引起的空气和噪声污染，废物处理能力的不足引起的土壤污染和水污染等可能直接导致疾病的发生，损害公众健康[10]。同时，近年来公共卫生学家从城市规划角度对于疾病地理及空间相互作用的流行病学分析，结果显示城市建成环境的各种属性与个人行为和健康之间存在一系列的联系及相关性。

介于以上原因，有研究者提出可以将个人健康概念提升到城市系统中，建立“3D健康生态”即指，将人、地点和时间归为一个整系统，而从微观，中观和宏观水平发挥对健康影响作用。这一观念指出城市中影响健康的因素与建立健康城市之间存在相互联系作用[11]。为此，英国建立了针对苏格兰、威尔士等22个城市的个人健康水平与城市建成环境之间量化表达的高分辨率空间数据库，为建设健康城市提供干预措施而提供数据支撑，通过数据库来预测和分析慢性病社区的问题，对相应的卫生支出进行建模，以达到辅助政府决策的作用[12]。日本为应对城市环境恶化问题，于2007年宣布“减碳东京十年计划”的基本政策，包括碳税政策的制定，如以碳税为手段改变企业生产模式，同时以税收补贴支持中小企业减排[13]。此外其大力发展城市轨道公共交通体系，实行不同时速列车的分道行驶，城市交通拥堵与环境污染问题得到有效缓解[13]。城市绿地系统规划、积极生活空间的营造以及合理化的设施配置，可促使人们锻炼身体，采取健康的生活方式，能够改善肥胖[14]和精神健康[15]。并促进社会互动、社区感，从而保障了居民社会、生理和心理健康，减少慢性疾病的发生[16]。

1.3 城市规划中与交通相关的公众健康安全问题

随着城市化的进行，经济水平不断提高，汽车的普及率逐步攀升，随之带来的道路交通伤害(RTIs)却成为全球各个国家严重的公众健康安全问题。世界卫生组织(WHO)在其最新的全球道路安全评估报告中指出，每年有130多万人因道路交通事故丧生，2 000万人～5 000万人遭受重伤，且多数需维持长期治疗[17]，由此所造成的社会和经济损失，约占国家国内生产总值的1%～3%[18]。在发展中国家，涉及儿童，行人，骑行约占RTIs死亡总数的90%，而发达国家大多数为驾驶员的伤亡[19]。由此可见RTIs影响颇大，且受害者大多数是脆弱的道路使用者(行人，骑自行车的人，儿童和乘客)，城市规划如何保障公众健康安全，降低道路使用者的伤亡率是亟待解决的难题。

为鼓励公共交通出行改善交通拥堵，英国伦敦从2003年起试行征收拥堵费，到2012年公共交通出行量增长39.5%、汽车使用量下降5.2%，且交通事故总数有效减少[20]。美国通过打造步行友好街区和增设独立路权的自行车道，为道路使用的弱势群体建立了安全的通道，避免与汽车的相互干扰，对道路交通安全有一定的积极作用。通过对街道照明和醒目辅助设备的规划(灯、闪光灯、反光材料)、行人安全区的设立以及车行左转视野区的改善，有效提高道路的识别度及安全性，使得纽约2001年—2009年期间，交通总死亡人数降低了30%[21]。有效降低了道路交通事故的发生[22]。有研究表明，通过道路改善，包括防滑道路设计、人行道的非障碍路面设计和骑行道路拓宽等，可有效降低骑行和残疾人受伤的风险[23]。

2 国内城市规划在应对公众健康问题的经验及挑战

从十八届五中全会明确提出建设健康中国，到《“健康中国2030”规划纲要》的发布，再到十九大报告中提出，将“实施健康中国战略”作为国家发展基本方略。健康中国的建设和公众健康问题的解决急需跨部门合作，通过多部门及学科间不同领域的理论知识体系与实践经验结合，构建完善的健康城市制度体系，以对个人和群体的健康提供最大程度的保障。城市规划作为一门与公共卫生密切相关的学科，通过合理的城市空间格局、功能分区、公共和基础设施建设等，一定程度上提升了城市公共健康水平。但随着城市化进程的推进，新的人居环境问题和公共服务资源供应问题及健康安全问题不断显现，增强城市可持续化发展和保障城市健康安全成为未来城市规划与治理的首要任务，持续强化健康城市建设是必然趋势。

反思COVID-19的疫情事件，国内在处理传染病的传播途径和保护易感人群中发挥了积极作用，但是在传染病的预测及应急体系构建上略显不足。鉴于前文分析的国外规划人员在传染病处理方面的经验，通过传染病预测系统设计，编制应对重大突发公共事件的专项规划，以及制定传染病应急计划等措施，可能对减轻传染病的危害有一定积极作用。

在应对慢性病方面，城市层面规划与治理需坚持以人为本、健康优先的原则，适度提供绿色公共空间、建设智慧城市，创造更多体育运动机会，促进居民采纳更健康的生活方式。建立城市健康的指标评价体系，制定建设健康城市的相关标准及规范，以帮助诊断城市健康问题并规范建设健康城市，从而对解决慢性病上发挥作用。同时，通过制定碳税和碳交易政策，以税收和碳总量控制为手段，来减轻碳排放，改善城市空气质量，进而对公众健康有一定的积极作用。

交通层面，国内城市规划重点依然在交通的空间布置以及可达性便利性及经济效益上，城市内车辆管控与疏导在一定程度上减缓了交通拥挤，但在交通相关的公众健康安全上，以及道路使用中弱势群体的关注尚有欠缺。鉴于国外在交通问题上的经验，可能在道路设计上考虑所有出行方式用户的需求，特别是弱势群体(残疾人，儿童，老人等)，并通过人性化的设计，减少交通安全问题。同时，通过制定自行车、公共交通等补助政策，特定时间段拥堵费增收政策等，对国内出行交通结构的优化，汽车出行的减少发挥一定积极作用，从而保障公众健康安全。

3 结语

公众健康近年来得到了国际上的普遍关注。在全球化发展趋势下，健康绝不仅仅是个人层面的问题，也不仅仅是单个学科或某个部门的问题，整个社会以及各部门应建立统一的健康价值观，将相关工作覆盖到与人民生活密切相关的各个领域。规划工作需把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，从顶层设计到具体实践全面体现健康的价值，要改变“部门规划”的认识局限和体制机制局限，要认识到规划工作的全局性、系统性，让城市规划真正成为一级政府的规划、成为全社会的行动准则，成为公共政策的重要内容。面对城市化进程中的诸多公众健康问题，规划部门应与相关部门通力合作，从空间规划和城乡治理的角度提出可行的防控举措，为生命安全和公众健康提供环境福祉，使城市规划能够充分体现多方主体的合理需求。