国土空间规划发展导向与路径

马骞宇

(陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司，陕西 西安 710075)

0 前 言

现阶段我国空间规划体系日趋成熟，各类规划对城市社会经济发展起到了积极地作用。2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划得到全面开展，对各专项规划的指导约束作用也得以肯定[1]。然而，各个部门空间规划在技术、标准、规范和管理体制等多方面均有矛盾，直接影响了空间发展效率，影响了社会经济可持续的健康发展。因此，本文以理顺国土空间各个规划之间的关系，整理规划内容，精简规划数量，建立健全统一的规划管理衔接体系，系统性解决各个空间规划之间的矛盾，提升国土空间规划质量和编制效率，改革规划体制与机制，全面发挥空间规划的引领与管控作用，降低规划领域的制度性损耗成本[2]。

1 国土空间规划发展历程

自中共中央十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”至今，国土空间规划由基本的概念到试点的实践、再到系统化的制度设计，空间规划体系改革的思路和要求越来越清晰。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要建立“空间规划体系，落实用途管制区”；2014年《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》将推进市县“多规合一”作为经济体制和生态文明体制的一项重要任务，同时《国家新型城镇化规划(2014-2020)》发布，明确提出“多规合一”，中央经济工作会议要求“健全空间规划体系，积极推进市县多规合一”；2015年《生态文明体制改革总体方案》(中发[2015]25号)中提出“编制统一的空间规划，推进市县多规合一”，同年《中央城市工作会议》中提出“要提升规划水平，统筹各类空间性规划，推进多规合一”；2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《省级空间规划试点方案》，要求“建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率”；2018年中共中央国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中要求“明确各类规划功能定位，理顺国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划的相互关系，避免交叉重复和矛盾冲突”“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。

直至2019年，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，会议指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”[3]；同时《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》中规定，依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已编制国土空间规划的，不在编制土地利用总体规划和城市总体规划[4]；2019年4月中共中央办公厅国务院发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中提出“编制国土空间规划，划定并严守生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界，强化山水林田湖草整体保护”[5-6]。

2 国土空间规划存在问题

2.1 规划空间冲突问题突出

多年积攒下来的各个种类规划繁多，对用地要求杂乱无章，由政府出台的各类空间规划高达80多种，其中属于法定规划的大概为20多种。各类规划指导思想、发展目标、规划期限和范围、基础数据、操作平台的差异明显，空间资源配置上的冲突日益突增。

2.2 规划间关系模糊，缺乏协调机制

面对多个规划间存在的主要矛盾和用地间的激烈冲突，国家始终缺乏系统且行之有效的协调机制，统一的协调部门或高层次协调机构也尚未建立。尚无明确的规划间服从要求或统领规划，部分具体规划缺乏专项规划支撑，规划间定位模糊、边界不明、功能重复、无法协调。

2.3 管理信息缺乏共享，审批效率低下

目前我国尚未建立完整的规划管理体系，管理信息不透明、不共享，发改、国土、规划、环保、林业、水利等部门分头管理，不能实现在一个平台上查阅一致的信息，各部门信息不对等，降低了行政效率。各类规划审批系统分立，规划审批依据存在矛盾。在跨部门行政审批制度中，部门互为前置，来回审批，造成审批手续繁琐、时间长、效率低，直接影响重大项目的落地和投产进度。

3 国土空间规划的导向与路径

3.1 规范国土空间开发秩序

强化全域管控，健全用途管制，现代空间规划起源于空间用途管制，目的是纠正市场机制失灵，解决空间开发负外部性问题，空间的过度开发和多项规划的重复使用，导致空间均衡性失调，空间使用重复累赘，规划之间相互打架，亟需规范国土空间开发的秩序，使空间利用规范有效。现阶段我国经济发展进入新时期，由初期的理想蓝图转变为成熟期的国家资源资产管理阶段，空间规划亟需转型以适应发展需求。推进“多规合一”，统一空间规划，深化细化用途管制，实现“一张蓝图干到底”。在提高国家国土空间治理效率和政府管理效能的同时，确保国家粮食安全、生态安全、经济安全和社会稳定，维护空间开发利用的社会整体利益。

3.2 构建人与自然和谐相处生命共同体

国土空间规划发展应遵循建设生态文明为基础，构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，主要用于解决之前无序、过度、分散开发导致的各种问题，如占用过多耕地，优质耕地无法得到保护；占用过多生态环境，进而造成生态破坏和环境污染问题。

此次国家要求的国土空间规划以国土空间适宜性和资源环境承载力评价为基础，整合既有的生态保护红线、永久基本农田、城乡开发边界划定标准和成果，统筹划定“三区三线”和空间管制分区，严格保护红线、开发边界、开发强度，开展全域范围内的国土综合整治，推进生态保护修复，构建完整的国土生态安全屏障和格局，保障生态系统良性循环和自然资源永续利用。

3.3 优化国土空间开发格局

国土作为我国的发展之基、生态之源、民生之本，按照新发展理念，遵循国家和区域总体战略部署，围绕区域协调可持续发展、乡村振兴、创新驱动等发展要求，优化国土空间开发格局、提高国土开发利用水平、促进全域国土均衡发展。

统筹“生产、生活、生态”三生空间，优化土地、水、矿产、生物等资源配置，科学推进交通、水利、能源、环保、信息等国土基础设施建设，着力构建和谐、绿色、开放、富有竞争力和可持续发展的国土空间开发与保护格局，为社会经济持续健康发展奠定空间物资基础。

3.4 推进空间治理现代化

推进空间治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。空间规划是服务自然资源资产保值增值的重要工具，必须为市场机制在其有效领域发挥决定性作用创造“制度保障”和“约束条件”，以有效治理资源配置效率低下和公共用地分配不均的现象。

空间治理体系是由空间规划、用途管制、绩效考核构成的完整体系。而其中的制度基础，就是自然资源的“资产化管理”，通过明晰产权、市场化定价、建立交易制度，保障自然资源所有者的权益，实现自然资源资产的保值增值。

4 思考与展望

国土空间规划作为全城、全方位、“三位一体”式统筹谋划国土空间的开发保护和整治，作为具有最强战略性、系统性和综合性的规划，国土空间规划可以称之为“规划的集大成者”。在未来空间发展当中，最理想的规划融合方式为：在国家、省级层面，国土规划和主体功能区规划实现完整统一，以规划完整协调主体功能区战略与制度，落实国土空间开发，推动土地利用规划与其他规划的有机融合，因地制宜探索创新，构建行政分区，多形式的实时性规划，推动国土空间用途管制切实落地，将山水林天湖治理和城市建设有机统一，有效推进国土空间开发保护。

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