农业水利工程建设与发展中的问题与对策

魏文密

(彭阳县水务局，宁夏 固原 756500)

1 概述

在过去的30年里，我国的经济发展飞快，然而，越来越受到水资源有限的制约。作为人口最多的最大发展中国家，我国面临着严重的水资源短缺。其中水资源仅占世界水资源总量的6%，可耕地面积占9%，养活了21%的世界人口。这一成就离不开大量的水利工程，如大坝、水库、灌溉基础设施和调水工程[1- 3]。

如今，我国拥有世界上最多的水坝(约占世界总数的一半)、最大的水力发电数量(约占世界总量的20%)、最多的水力发电项目(约占世界总量的21%)、最大的水力发电项目(即三峡水力发电项目)和最大的调水项目(南水北调工程)。这些水利工程产生了巨大效益，为粮食安全和经济发展提供了有力支撑。然而，收益也伴随着高昂的成本，巨大的工程造成了许多环境影响的问题：淡水和土壤生态系统退化，土壤和河流侵蚀以及大量的人口迁移[4- 6]。2011年7月，中央政府召开了一次高规格会议，重申了升级国家水利基础设施的愿望，这是1949年以来最高水平的水利工作会议。以农田水利为重点，加强农村基础设施建设，我国计划在未来10年投资4万亿元用于水利，利用河流和湖泊资源，建立一个能够使国家免受洪水和干旱威胁的水利系统[7- 8]。

关于我国水利工程对环境和生态影响的研究较多。其中大多数都专注于具体的项目[9- 10]。然而，对中国水利发展道路的全面回顾和成果、问题和挑战的调查，据我们所知，还没有文献报道。了解我国水利建设的成就和存在的问题，是指导今后水利新项目建设和投资的关键。与此同时，我国的经验也可以为其他计划进行大规模水利基础设施投资的发展中国家提供宝贵经验。文章概述了我国水资源和主要水利工程的发展，并说明了它们对社会经济、环境和生态的影响，还讨论了我国农业水利工程未来面临的挑战，最后，对如何实现我国政府确定的未来水利发展目标提出了一些建议。

2 水利工程发展现状

我国水利工程的发展一直以中央政府的节水意识为主导。1949年以后，毛泽东主席指出，水利是农业生产的命脉，因此在20世纪50年代到70年代间，中小型水坝大规模建设，灌溉土地快速扩张。从20世纪80年代初到20世纪末，水利工程被认为是一个重要的基础和维护支持国民经济的快速增长点，这一时期的特点是大型水坝的快速增长，从而提高了水库蓄水和水力发电的能力，以及引水工程的建设，灌区的进一步扩大。在此期间，水利工程投资增长了5.6倍，尽管在总基建投资中所占的比例下降到3%左右。21世纪第一个10年的特点是大型水坝、水库容量、水力发电和引水不断增加，由于在城市部门争夺水资源和灌溉方面采取节水措施，灌溉用水有所减少，而灌溉面积的增度较慢，2005—2009年，水利工程占基本建设总投资的不到2%[11- 13]。

在管理方面，1990年以前，我国的水利政策以“强硬”为主，根据水利工程的主要侧重点，这一时期可分为三个子时期。1949—1956年，经过长期战争，国家的主要任务是恢复经济生产和保障社会生活，而水利的主要任务是抢修河堤、疏通河道、减轻洪涝灾害；1957—1979年的特点是注重灾害保护和水资源综合利用的平衡，由于20世纪50年代和60年代的严重洪涝灾害，防洪问题引起了人们的广泛关注；1980—1989年，经济改革和开放政策带来了社会经济的快速发展，水利建设的重心由防洪灌溉转向支持国民经济全面发展，各部门之间的用水分配、水资源保护和水污染控制开始受到重视。

1990—2010年，我国水利政策经历了从“强硬”向“温和”的转变。“温和”方式强调管理水资源和提高用水效率的经济和体制措施。这一转变的主要驱动力是我国日益严重的水资源短缺和水污染。此外，1998年的特大洪水给水利管理者上了很好的一课，使他们认识到自然生态系统的生态作用的重要性。在此期间，执行了一些经济手段，特别是提高水价，以此来抑制用水需求。与此同时，协调人类与自然关系、水市场和水权也得到了广泛的讨论。这一时期颁布了许多与水有关的法律法规，包括《中华人民共和国水土保持法》、《水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水法》，建设节水型社会最早写在《中华人民共和国水法》中[14- 15]。尽管在推广“温和”方面作出了努力，但由于各种障碍，执行工作大大滞后，我国的水利建设越来越难以满足经济持续发展的需要。

3 主要问题

水是生命之源，是意志和生态的生产基地。加快水利发展，增强水利支撑能力，实现水资源可持续利用水利建设是现代农业和经济社会发展中不可替代的基础。现代农业广泛采用现代科学技术、生产和科学管理方法。广泛应用生态农业、有机农业、绿色农业等生产技术和生产方式，可以实现水、土地等农业资源的可持续利用，实现区域生态良性循环。农业可以成为一个良好的可循环利用的生态系统。特别是华北平原地区，水资源短缺制约着工农业生产的发展。

3.1 严重干旱

根据报道，1990年的干旱率为0.122，灾害率为0.053，粮食生产率为0.028，受影响人口率为0.063。从1990年到2006年，我国每年的干旱灾害面积占自然灾害面积的53%。农田的平均粮食损失将近275亿kg，相当于近一年的国家粮食定量。据报道，自2010年9月23日以来，山东省大部分地区无有效降水140多天。有3476万亩冬小麦受旱，55万人、19万家畜暂时面临饮水困难。菏泽市和济宁市已经发生200年来最严重的干旱。因此，食品价格上涨，一些面粉厂被迫停产，地面开裂坍塌，一些地方的村民住房甚至面临倒塌危险。

3.2 严重水灾

我国的洪水主要是由强降雨造成的，具有范围大、频发、危险性大、突发性强、灾害损失严重等特点。如1931年的长江、淮河大洪水，涉及许多人口大省，成千上万公顷的农田被淹没，5127万人口受到影响，40万人死亡。从1997年到2006年，共有19480人死亡，186667万间房屋因洪水而倒塌，直接经济损失达1159.274亿元。全国各地已发生的洪涝灾害，如东部地区，主要集中在3—8月，最严重的是6—8月。洪水浸泡时间一般在1～3个月之间，造成农作物绝收。而洪涝险情和灾害主要集中在中小河流、中小水库和山洪灾害上。

3.3 水利建设的重要性

近年来，加强基础残旧水库建设，农村饮水安全工程建设，节水改造和大型灌溉设施建设的步伐不断加快。国家水利工程的供水能力不断加强，但是仍然存在许多问题。据水利部统计，有效灌溉面积占耕地面积的48%，缺少灌溉条件或设施的耕地为7400万公顷。而且，我国水资源供需矛盾日益突出，农田水利工程对农业的支撑能力明显不足。因此，农田水利面临着严重缺水、基础设施条件差、农业效益低、负担重等问题。

4 水利建设发展主要对策及模式转换

4.1 主要对策

严重的水旱灾害再次给人们敲响了警钟，水利是农业的命脉，水利基础设施还远远不能满足现代农业的发展，提高农民生活水平，建设小康社会，加快农田水利建设已成为当务之急。

(1)加强领导，明确责任。将农田水利建设上升为政府行为明确的农田水利设施效益，确保各级政府主体在农田水利建设中占据主导地位，把水利工作摆在突出位置，加快水利建设。

(2)加大投入，建立健全农田水利建设投入机制。中央和地方政府必须继续提高农田水利建设资金的比重，确保水利事业快速健康发展。

(3)创新机制，加强管理。因地制宜，实行多种形式的产权改革，完善组织机构。

(4)水利建设与节水工程建设相结合。加强水资源保护保护，加快逆向农业的“依托”局面。

(5)加强人才队伍建设。只有掌握新技术、新知识、新技术，适应当地水利建设特点，才能促进经济发展和现代农业发展。

(6)特别注意中小河流管理和中小灌区配套建设。有必要着眼于中小型灌溉工程，建设着重恢复和改善生态环境并用以保护水资源的高标准防洪排涝安全保障体系。

4.2 水利发展的模式转换

严格的水资源管理将为管理和规划用水以支持经济持续发展的大规模试验提供独特的机会。我国未来水利发展面临诸多挑战。为了确保目标的实现，必须进行模式转换。

(1)传统的水利工程旨在使经济价值(如GDP)最大化。未来水利建设需要强调经济价值与水生态系统服务价值之和的最大化。应建立一个综合经济资本和自然资本(即自然和生态系统服务的价值)的框架，以评估水生生态系统服务、淡水的竞争性用途以及支持淡水长期保护的过程。

(2)需要政府的强烈意愿，优先投资于保护完整的生态系统和恢复退化的生态系统。我国过去的水利建设在基础设施方面投入了大量资金，主要目标是控制河涌。投资自然保护的好处通常被忽视。例如，2010年水利投资中，只有约3.3%的资金用于水土保持和生态恢复项目。

(3)未来水利建设需要明确考虑气候变化格局的转变。我国现有的水利工程基本上是在不考虑气候变化的情况下设计和运行的。过去几十年的气候变化已经导致了我国水资源的重大变化。随着生态响应和气候趋势的明朗化，分阶段建设基础设施是减少气候变化影响和最大化项目运营寿命的一种适应性方法。这就要求在未来气候条件不确定的情况下，项目从追求短期成果转向保证长期有效的功能。

(4)投资振兴老化和受损水利设施的有效功能。修复和升级现有设施和技术可以大大提高灌溉用水效率。同样，鉴于已经实施了大量的预防工作，而且其中很大一部分处于老化和不健康状态，修复现有设施可能比新建设施便宜得多。然而，开发新的大型项目往往在地方政府政绩中具有更高的知名度。此外，水利工程的建设往往使地方政府受益，因为它们可以从中央政府获得大量资金，这是当地对建设新项目兴趣浓厚的一个关键原因。

5 结语

通过对农业水利工程建设与发展中的问题进行研究，严重干旱以及严重洪涝等灾害对水利工程建设提出了更高的要求。特别是严重的水旱灾害再次给人们敲响了警钟，水利是农业的命脉，当前的水利基础设施还远远不能满足现代农业的发展。提高农民生活水平，建设小康社会，加快农田水利建设已成为当务之急。我国水利事业的发展正处在一个十字路口。随着国家走上经济增长的快车道，并逐渐认识到环境和水资源保护对支持其长期经济发展目标的重要性，水资源保护项目的模式转变对人类和自然的需求至关重要，采取必要模式转变将是未来水利建设发展必经之路。