旧工业用地再利用中土壤污染私法救济研究

蔡 娬

（青岛农业大学 马克思主义学院，山东 青岛 266100）

我国在推进工业化的进程中遗留下大量旧工业用地①国外将此类土地称之为“棕地”。美国在1992年《环境反应、赔偿与责任综合法》(CERCLA)修正案中将棕地定义为：“废弃及未充分利用的工业用地，或是已知或疑似受到污染的用地。”本文研究的旧工业用地仅指其中已受污染的用地。，其中受污染的土壤面积巨大，形势严峻②国家环保总局“典型区域土壤环境质量状况探查研究”重点课题组曾对广东、江苏、浙江、河北和辽宁5个省的农产品生产基地、城市建设用地、废弃的污染场地等进行了调查，结果不容乐观。在江苏省调查的8种重金属元素中，有6种重金属元素均出现了明显的增高趋势，重金属污染已成为建设用地污染的一个重要来源。参见冯敬俊，胡雨鸥《棕地开发及对国家受污染建设用地整治的启示》，载于《改革与开放》，2010年10月。。在城市经济“退二进三”趋势的引导下，土地置换频繁，旧工业用地再开发掀起热潮，引发各方关注，不乏学界研究。就法学范畴而言，学者们主要研究了再开发中利益相关者决策、环境风险规制、土壤污染防治法律制度及国外实践经验与立法的引介与启示等多个方面，成果颇丰。但就旧工业用地再利用中污染土壤损害如何进行私法救济，研究尚处于起步阶段。为此，应明确旧工业用地再利用中土壤污染损害的类型、责任主体范围及私法救济的方式，以保障弱势群体权益，避免造成难以弥补的后果，促进城市更新升级，保障区域经济可持续发展。

一、旧工业用地再利用中土壤污染损害的类型——以“可赔性”为中心

在对旧工业用地再利用过程中，污染土壤可能造成的损害，既包括国家、集体和个体的利益损害，也包括整体生态环境利益的损害。这类损害包括事实和法律的双重特征，是否都能获得赔偿，需要具体区分。第一，在绝大多数国家的法律中，并非所有由侵权行为引起的损失都能获得赔偿，而是确立了一个“可赔性”规则加以限定，即仅对法律中受保护利益的损害进行赔偿。第二，污染行为所造成的损害较为宽泛，若不加以适当限制，要求污染者承担过分严苛的责任，既不利于对行为自由的保护，也不利于赔偿体系有效、公正地运行[1]33,35。从各国立法对“可赔性”利益的规范来看，通过制定法律对可赔性损害进行统一定义既不可行，也不合理①关于可赔偿的损害，各国采取了不同的做法，如奥地利的“一切不利”模式、德国的“列举和排除”模式和英国的“个案分析”方法等。但多数国家对可赔偿的损害未进行统一定义和一般性列举或排除。参见王军《侵权损害赔偿制度比较研究》，法律出版社，2011年版。，通过吸收法律技术和法律政策因素，涵摄法律价值判断，对特定领域发生的损害类型进行界定来实现“可赔性”损害边界标准的确立，不失为一种过渡性的策略。

以旧工业用地再利用中污染土壤损害的对象为标准，此类损害可分为个体损害和生态损害。个体损害：即污染物造成的特定个体的人身财产权益损害，主要涵盖了人身损害（如生命权、健康权、精神损害等）和财产损害。从旧工业用地再开发用途来看，以上个体损害又可予以细化。若为商业用地，则损害包括：商铺价值、预期经营利益减损、店铺雇主及雇员人身健康受损或受损威胁以及相应的精神损害；若为居住用地，则损害包括：房产价值、房产预期价值减损、居民人身健康受损或受损威胁以及相应的精神损害。生态损害，指污染物仅造成了环境损害，而没有造成特定个体民事权益的损害。

各类土壤损害的“可赔性”，具体分析如下：

第一，人身伤亡损害。考虑到保护行为人自由与受害人权益之间的平衡性，在对旧工业用地再利用中损害进行救济时，应以保护受害人利益为主，同时兼顾鼓励再开发。若发生群体性个体损害，对造成人身伤亡损害的，可依据当地经济发展水平限定赔偿。而对存在潜在损害的，由于“不仅可能损害受害人的人身健康，还可能通过遗传因素危及后代的健康”[2]107，也应当予以赔偿。

第二，精神损害。由于立法尚未将环境侵权精神损害纳入赔偿范围内，目前只能依据《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》来加以甄别。若为疾病对受害人带来的精神痛苦以及受害人死亡对其近亲属带来的精神痛苦，由此引起的特定财产利益的减损，如支付医疗费、护理费、丧葬费等，可以用金钱具体计算的，应属于可赔性损害②有学者认为污染对人身的伤害最终以医疗费等金钱数额计算，属于物质损害，而精神损害是指无法用金钱数额计算的精神上、心理上的损害。依此，该损害也应属于财产损害。参见奚晓明、王利明主编《侵权责任法热点与疑难问题解答》，人民法院出版社，2010年版。。而对土壤污染可能致病的威胁给居民带来的精神痛苦，如恐惧、担忧、焦虑等，是否可赔，如何赔偿，存在不同观点。有学者提出，应依《中华人民共和国物权法》第90条“不可量物侵害”的规定，运用相邻关系规则来处理。若依物权方法不能给予受害人救济的，也可以适用环境污染责任[3]464。但以上物权保护方法不能完全代替人格权的救济，仅限于金钱补救，不足以恢复原状和提供精神损害赔偿[4]110。有学者认为，此种因不可量物侵入，对他人的生活安宁造成损害的，可通过独立人格权，即安宁生活权的模式加以保护，应当由侵权人承担相应的侵权责任[5]54。但因个体心理承受力不同，痛苦程度不等，此类损害无法用金钱加以计算，难以被概化统计，应如何赔偿，需进一步衡量。

第三，纯经济损失。鉴于土壤中污染物的客观存在，后期再清理需耗费大量金钱和时间成本，且即便再清理仍可能难以完全修复土壤，修复成本的畸高与对污染的担忧降低了人们对该用地的价值预期，由此造成的房地产价值的减损或经营利益的损失①根据房地产经济学，无论是事实上或可能受到污染的土地，都会产生负面的外在效应，即污染物的危害，对周边地区的人口聚集造成影响，导致邻近的土地贬值，增加投资的风险，进而影响当地的经济发展，导致税收减少、经济萎缩。参见冯敬俊、胡雨鸥《棕地开发及对国家受污染建设用地整治的启示》，载于《改革与开放》，2010年第10期。，应为纯经济损失，即当事人所直接遭受的经济上的不利益，而非因其财产或人身遭受侵害而间接引起的损失。由于纯经济损失难以计算，涉及范围不确定，一般不可获得赔偿[6]422-425。从国外立法来看，多数规定故意侵权所致的损害，即便是纯经济损失，由于其行为的主观恶性，也应予以赔偿。这种损失已经超出了民事主体社会生活中需忍受的经济不利益范畴，出于维护个人价值或社会秩序的必要，应获得赔偿的正当性。国外已经积累了丰富的棕地价值评估方法，可较为准确地计算出污染对于土地造成的价值损失，相应地，其房地产价值的减损也可通过科学的评估技术方法加以确定，可予以赔偿。但对于经营者预期经营利益和房产预期价值的损失，除污染因素外，还存在其他复合因素影响，且难以定量估算，不应纳入获赔的范围。因此，对造成纯经济损失的，只赔偿其中与污染存在直接因果关系，可预见且可准确评估的部分。

第四，生态损害。由于我国刚刚步入城市更新换代的时期，旧工业用地开发建设时日不长，因而涉及的损害一般是施工过程中工人中毒等个体损害，尚未出现如西方国家类同的群体性个体损害事件，多数属于生态损害②如2010年《新京报》报道的“武汉黄埔人家·长江明珠经济适用房小区”的棕地污染事件，其污染表现为非显现的生态损害。因此，直至媒体报道后，多数居民仍对土地严重污染事实不知情。但专家估计此地污染物毒性释放可达几十年到上百年，所造成的污染损害将难以预估。参见“武汉污染土地上建起经适房，土地中毒将贻害百年”[EB/OL].[2018-12-12]http：//finance.people.com.cn/GB/13352304.html.。目前我国法律对生态损害没有明确的界定，但在《中华人民共和国侵权责任法》第65条规定中，未明确要求污染造成他人损害，为生态损害获得救济留下了一定的解释空间③但学者多数认为此处的损害很难说涵盖了生态损害。参见张梓太、王岚《我国自然资源生态损害私法救济的不足及对策》，载于《法学杂志》，2012年第2期。。由于我国房产价值较高，对多数居民而言，即便房产周边生态损害严重，也只能选择忍受。此时民事主体人身财产权的行使依赖了特定环境，该环境本身构成了特定民事主体享有的民事权益的一部分，应对此种环境享有民事权益。受害人为了恢复原有特定的环境需支付一定费用，这种纯经济损失与土壤污染行为有着直接的因果关系，在污染者可预见范围内，侵权人应当承担赔偿责任[6]428-434。且随着时间的推移，污染物的毒性渐进释放或形成二次污染，此种生态损害转化为直接的民事权益损害可能性愈大。

目前学界提倡采用环境公益诉讼作为救济生态损害的主要途径。环境民事公益诉讼的责任承担方式中，无论是排除危害、恢复原状还是赔偿损失，均需要考虑生态损害的预知性和成本性问题，对可预知的生态损害应进行适当救济，纳入财产损害的范围，在合理限度内对受害人进行生态补偿。学者建议可纳入救济范围的损害（或费用）包括了预防损害扩散费用、修复环境费用、环境资源损害、环境容量损失以及后期采取预防、修复措施的研究费用等[7]119。

从国外相关立法及国际公约关于生态损害赔偿范围的规定看，其范围大致可包括：可评估的生态环境损失；清理和修复受损环境的成本；防控损害扩大的成本；生态损害实时监控、检测和评估的费用等[8]60。

二、旧工业用地再利用中土壤污染责任主体的范围——以“损害分散”为中心

我国立法一直秉承环境责任“污染者负担”原则，将污染者等同于责任者。由于旧工业用地再利用中的土壤污染具有非显现性、滞后性的特点，其损害后果一旦凸显，不仅救济成本巨大，“污染者”难以独立承担，且随着时间的推移，准确认定“污染者”的难度较大。这种将“污染者”作为承担污染损害等环境责任的唯一主体，导致了或由政府最终承担责任，不堪重负，或责任主体相互推诿，争执不休，或无责任主体，由受害人个人或民众买单的后果。对“污染者”准确认定是解决这些矛盾的关键步骤。

美国在其《超级基金法》（the Comprehensive EnviroronmentalResponse，Compensation，and Liability Act，1980）中将棕地的责任者认定为：污染发生时设施的所有者和运营者、现有土地所有者和经营者，以及为已污染地块负责安排有害物质处理设施和运输有害物质至该设施的主体[9]。但由于其责任主体范围过于广泛，引发了诸多争议。为了鼓励自主清理计划的展开，也为了缓和《超级基金法》过于严苛的责任主体认定，美国于2001年通过了《中小企业责任减轻和棕地复兴法》（theSmallBusiness Liability Relief and Bro wnfieldsRevitalization Act，2001），通过豁免所有者对超级基金责任的承担，鼓励开发者占有污染地块[10]。同时，该法案还向各州棕地计划提供了亟需的基金和补助金，授予给再开发机构和地方政府[11]。对于污染损害的高昂救济费用，任何一方主体都难以独立承担。任何以“损害移转”为主的划定责任主体范围方式，均不合时宜。美国各州政府在棕地治理实践中，显然意识到了这一问题。为此，美国各州政府根据其实际情况，依“损害分散”的理念，纷纷出台了相关立法或制定自主清理计划，一方面对《超级基金法》的责任主体进行了限缩，另一方面为棕地清理提供政府财政和税收支持。

如美国纽约州，其棕地约10 000块，占地约7 600英亩，大约是全美棕地总数（450000块）的四分之一[12]。该州是最早的自主清理计划的实施者，但鉴于计划的效果不佳[13]，政府又于2003年颁布了《棕地清理计划法案》（the Brownfield Cleanup Program Act，BCPA）并授权环境保护部门管理该计划。新棕地清理计划通过提供财政刺激和参与者责任限制鼓励自主清理[14]。在该法案中，政府提供的税收抵免与再开发成本紧密相连。由此，开发者可能获得达到建设成本的22%以及棕地治理成本的22%的税收抵免[15]。

为了减轻责任主体的负担，州政府对其支持的力度不可谓不大。从实践效果来说，这确实在一定程度上提高了开发者对棕地清理和再利用的积极性。但以上税收抵免分散损害的模式还是遭到了滥用。纽约州在其推进棕地自主清理计划中，开发者对经济发达地区的棕地仅进行了最低程度的开发，以使税收抵免抵消其开发成本，获得意外之财，或将多数成本花费于建设海滨公寓或宾馆赚取高额利润，违背了立法清理棕地的目的[16]。与经济发达地区如火如荼的棕地开发相比，由于开发者对开发利润收益预期极低，经济落后地区的棕地呈现出无人问津的萧条状态。尤其是这些地区往往基础设施不健全，且多连成片，需要昂贵的设施重建成本和刺激区域发展的成片开发成本，导致开发者对其避之唯恐不及。纽约州的棕地清理计划在以上两种地域的实践，教训惨重。尽管该州立法和计划未采取“损害转移”方式，但矫枉过正，税收抵免程度过高，且无对不同再开发目的的针对性措施和特殊地域的倾向性计划，才导致可被开发者利用的漏洞出现。随后该州于2008年通过了税收刺激修正法案，将税收抵免的比例提升至50%，且限定于清理环境目的。此外，根据再开发目的不同，区分了制造业与非制造业，分别对其有形财产税收抵免进行了最高金额限制①非制造业有形财产税收抵免部分不能超过3500万美元，或者场地准备和场地地下水修复成本的3倍，以较少者为准。制造活动的场地，分别为有形财产部分不超过4500万美元，和场地准备和场地地下水修复成本的6倍，以较少者为准。See N.Y.TAX LAW§21(a)(3-a)(A)（McKinney 2007&Supp.2009）.。这一改进值得肯定，但其实际实施效果仍待时间的检验。

从纽约州基于“损害分散”理念设计的责任限制和税收抵免来看，合理有效的“损害分散”计划需在坚持清理和赔偿损害的目的下展开，否则将偏离初衷，误入歧途。学者明确提出的“损害分散”模式，是指损害可先加以内部化，由创造危险活动的企业者予以负担，再经由商品或服务的价格机能或保险加以分散的多人承担解决方案。这种模式既可以为受害人提供最佳的救济保障，也适当减少了加害人因过重损害赔偿而陷于困境或破产的危险[17]8，同时可达到更为快捷、有效、合理地分散污染所造成的损失，可谓一举三得。

据此理念，借鉴以上国外实践的经验，从我国目前的立法和现实出发，构建合理的土壤污染责任主体体系应注重如下几个因素：

第一，应对立法中“污染者”进行扩张解释。我国立法中规定的“污染者”的范围，应就不同环境侵权类型进行界定，除了直接污染者外，还应包括对污染的发生或扩大起到特定作用的其他主体。就旧工业用地再开发而言，其“污染者”主要包括两类：一是初始污染者。具体而言可以明确为初始污染地块的污染行为人、污染地块土地使用权人、管理人或所有权人以及其他污染地块土地关系人等，即原污染生产经营者及其变更后承继其法律主体资格的单位、污染土地使用权人及其受让人，还包括未尽到污染监管责任的相关政府部门，如环境保护部门等①《中华人民共和国环境保护法》规定“地方人民政府对环境质量负责原则”。原环境保护部于2008年发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》，规定由有关人民政府依法负责修复和治理无法确定污染者的污染损害。由此，政府部门应纳入“污染者”的主体范围，使之对未尽到的法定职责承担责任。；二是再次污染者。主要包括未尽到污染土壤彻底清理或修复责任的再开发者、再开发中清理或修复方案不当造成新污染的再开发者、管理不善造成污染扩散的污染设施所有者或营运人以及未对再开发中污染土地清理或修复进行监管或监管不到位的政府部门。

第二，应建立多重责任承担主体。除“污染者”作为侵权法意义上的责任主体外，依“损害分散”理念，最终分散负担损害的主体，还可以包括保险法意义上的责任主体，如责任保险人，及环境损害赔偿法意义上的责任主体，如土壤污染损害赔偿基金（包括政府设立的及行业协会设立的）等。

第三，应明确各种责任形态适用的情形。环境污染中适用无过错责任原则，仅考虑行为的结果不法，不考虑行为本身是否不法，具有可预测性和统一性，对受害人提供了更强的救济功能。在无过错责任原则基础上，需分别考察在旧工业用地再利用中先后存在的数个土地使用权人或责任人，如污染物的生产者、污染土地再开发者和污染物处置者等，分别适用何种责任形态。以上数个法律主体间一般不存在意思联络，其各自的污染行为分别单独在土壤损害发生或扩大中起到特定的作用，各自的污染行为既可能部分造成损害结果，也可能全部造成损害结果，属于“多因一果”或“多因多果”的情形，应构成无意思联络共同侵权。由于无意思联络共同侵权中各方当事人的过错程度难以确定，且在环境污染中适用无过错责任原则无法进行过错比较，因此，依各行为人的行为对损害发生或扩大的作用力，即原因力标准来确定是否成立连带责任较为适宜。若各责任主体的行为是损害发生不可分割的原因时，彼此承担连带责任；若各责任主体的行为对损害分别起着不同作用的，按各自原因力大小承担按份责任[3]197,515。原因力的大小，依《中华人民共和国侵权责任法》第12条、第67条的规定，应根据污染物的种类、排放量等因素确定。若无法确定污染物的种类、排放量的，则按照“市场份额规则”，由各个责任主体平均分摊责任[18]27-28。

综合来看，借鉴纽约州“损害分散”计划的经验，我国旧工业用地再利用中的土壤污染责任主体范围应当充分考虑扩张承担土壤污染侵权责任的法律主体范围，拓宽损害分配渠道，适当弱化过错归责基础，明确各责任主体责任形态。依此，最终在土壤污染侵权赔偿体系中构建以原因力标准为轴心的两重多层次责任承担主体，如图1所示。

图1 旧工业用地土壤污染责任主体范围示意图

三、旧工业用地再利用中土壤污染损害私法救济方式——以“排除危害”为中心

旧工业用地再利用过程中所产生的“可赔性”损害后果严重。大规模个体侵权将产生巨额赔偿，加之对纯经济损失、基于安宁生活权的精神损害及生态损害的赔偿，不仅数额巨大，且由于土壤污染后果具有缓释性，还存在不能一次性救济的难题。因此，若一味采纳传统侵权损害救济的方式，即填补损害，通过损害移转来由加害人承担，不仅加害人难以负担，也不能给予受害人有效的赔偿；不仅难以消除污染损害的影响，也不足以遏制污染侵权的行为。我国现有立法中，除明确对遭受污染侵权的受害人人身财产损害予以赔偿外，其他几类损害均未有赔偿的明确规定，而后者在我国现阶段的旧工业用地再利用中出现的概率更高，立法却付之阙如，存在救济缺失。对生态损害等损害的救济而言，采用排除危害比填补损害更具有迫切性与必要性。

我国民事立法中所谓的排除危害，主要包括了停止侵害、消除危险、排除妨碍三种责任方式。立法只对该责任体系作了原则性规定：排除危害的构成要件中，无需过错、违法、损害结果的发生，只要造成某种危险就成立；排除危害的请求权主体，包括直接受到损害的单位和个人，但排除了尚未造成损害但有损害威胁的主体，且对生态损害，只有有关主管部门方才有权提起排除危害请求诉讼。

以上排除危害责任规定，存在着适用主体范围窄小、责任适用的条件、方法缺乏等问题。对此，应将排除危害责任方式具体化，包括完全排除危害、部分排除危害、代替性赔偿在内，使之更具可操作性；应使排除危害责任的构成要件有别于损害赔偿，包括已经发生环境危害与有发生危害威胁在内，采纳必然因果关系，使之更具合理性[19]87；应扩大排除危害请求权的权利主体范围，使之更易得以行使，遏制行政不作为行为。由于环境侵权行为具有适法侵权性，在一定限度内可容许存在危险，各国在排除危害责任适用中普遍采用了利益衡量原则。利益衡量原则可平衡受害人与加害人之间的权利，保障公平的同时不妨碍经济效率。排除危害责任的适用，应由法官根据各种法律原则、社会观念和公共利益，运用各种利益衡量和成本效益分析方法进行价值判断[20]4。

在旧工业用地再利用中，如何从注重事后的救济，转变为重视预防性救济，区分不同情况，合理运用排除危害与填补损害两种私法救济方式，是解决问题的出路，据此，提出如下建议：

第一，应根据旧工业用地再开发不同阶段对土壤污染损害控制程度不同，分别采取不同的责任方式。再开发前，应要求初始污染者先就已污染土地进行彻底的清理和修复，完全排除或弱化污染土壤可能造成的侵害。若初始污染者不明确或无力负担的，应由政府部门或再开发者承担清理或修复责任。若尚未进行妥善清理的，应授予相关利益群体申请禁令的权利，提出禁令诉讼，阻止任意开发污染地，造成不可挽救的后果；再开发时，应要求再开发者采取环保技术手段，如配置改善土壤和控制土壤污染扩散的设施或设备等方式，部分减少土壤污染，阻止危害进一步扩散；再开发后，应要求相关污染设施、设备运营者或所有人对污染控制或改善效果不良的设施、设备进行改良或增设，部分减少污染物的侵害。若技术上不可行、经济上不合算而无法设置防污、控污设施的，可准许污染继续存在，成立代替性赔偿责任对受到污染侵害的受害人进行补偿。此时，若已造成人身财产损害或严重损害威胁的，应依当地经济发展水平进行限额赔偿。

第二，应根据旧工业用地再开发中土壤污染损害的状态，分别采取不同的责任方式。若土壤污染损害仍继续的，如未对污染土壤进行清理或修复，或清理、修复不彻底的，受害人可请求法院责令再开发者停止侵权行为；若土壤污染损害已经妨碍或很有可能妨碍受害人正常行使其合法权利时，受害人得以依法请求排除妨碍，如要求对污染土壤进行清理或修复；若土壤污染损害已经或很有可能给他人的合法权益带来危险的，受害人得以请求消除危险，如要求增设消除污染影响的环保设施或设备等[21]25。若适用排除危害责任难以进行充分救济的，可对已经发生的损害或无法避免的损害进行赔偿。

第三，应根据旧工业用地再利用中土壤污染损害形成的时间，明确“污染者”承担责任的各自节点，建立责任切断机制。初始污染者应就旧工业用地再开发前已经发生的土壤污染损害承担责任；再次污染者应就旧工业用地再开发中以及再开发后新产生的或扩大的土壤污染损害承担责任；承担土壤污染清理责任的主体，应对再开发前已存在土壤污染继续产生的损害与初始污染者构成无意思联络的共同侵权，依各自对损害的贡献程度，按份承担责任；对造成严重生态损害的，应根据各个“污染者”对损害的原因力比例，按份承担责任。

第四，应根据旧工业用地再利用中土壤污染损害的程度，决定是否采纳排除危害责任。当土壤污染对普通民众人身财产安全形成严重威胁、对正常生活与经营活动构成严重干扰，或土壤污染达到生态损害，造成生态环境恶化，影响生活安宁舒适时，只要行为人主观为故意或过错，污染行为与损害结果间存在必然因果关系，即便未发生实际损害结果，也应成立排除危害责任；当土壤污染仅造成财产损害的，应进行成本效益分析，根据利益平衡原则，适用必然因果关系，决定是否成立排除危害责任。

第五，应根据旧工业用地再利用中土壤污染损害的类型，确定享有损害赔偿或排除危害请求权的主体范围。对于生态损害，除相关主管部门外，立法应赋予直接受害主体①如污染土地再开发后商业用地上的商铺经营者、雇员、居住用地上的住户。，以损害赔偿请求权与排除危害请求权，赋予环保团体或其他公民以排除危害请求权。其中，有关主管部门可依职权就生态损害对“污染者”提起排除危害诉讼；环保团体可依其人员与技术优势，由法律授权就生态损害对“污染者”提起排除危害诉讼。其他直接受害主体有权就所受个体损害对“污染者”提起损害赔偿或排除危害诉讼，且在以上主体怠于提起诉讼时，可提起排除危害的公益诉讼。

四、结 语

《中华人民共和国土壤污染防治法》已于2019年1月1日起施行，作为对土壤污染损害进行私法救济的基本法律依据，该法在环境修复司法实践中将面对许多亟待解决的具体问题。该法中对土壤污染损害的救济并未区分不同的损害类型，而是从预防为主、保护优先、分类管理、风险管控原则出发，对农用地实行分类管理，对建设用地土壤污染实行风险管控和修复名录制度。此外，土壤污染责任主体划分为土壤污染责任人和土地使用权人，尚未就责任主体的认定规则、损害分配渠道的扩展以及具体的主体责任形态等问题进行细化。鉴于土壤污染损害的特殊性和复杂性，中国的土壤污染立法中有必要依科学的标准划定土壤污染损害的类型，确立损害赔偿的边界标准，尝试土壤污染损害多元主体多渠道分担的模式。