生态环保领域社会治理新问题——福建省“青山挂白”的治理实践及反思

冯 楚 羚

(江西财经大学 法学院，南昌 330032)

在福建省经济落后的山区地带，采石采矿业为经济支持性产业。这些产业的发展过程中，因为没有采用齐全的生态环境保护措施,在经济发展的同时带来了严重的环境问题，“青山挂白”现象由此而来。“青山挂白”指的是绿色山地被白色砂砾所覆盖的生态破坏现象，包括因采石、挖矿、取土而在山体留下的剖面裸露情况。[1]针对此种现象，2004年2月福建省下发了《关于开展“青山挂白”专项治理意见》，开始实施“青山挂白”治理计划。但是实际整治效果并不理想，生态环境恶化并未有所改善，反而是有持续扩张的趋势。

一、“青山挂白”现象对社会治理带来的挑战

(一)导致生态环境破坏

致使福建省发生“青山挂白”现象的经济建设项目主要分为两种，采石采矿行业和挖凿隧道建设。对于采石采矿业，福建省已经划分了禁采区、限采区和可采区。但因一些地方未按规划组织实施，导致山体严重破坏，岩石大面积裸露，“青山挂白”现象严重。

据不完全统计，目前福建省内部分国道、高速公路及长乐国际机场专线两侧，废弃矿山约有1 600个，裸露面积约7 000万m2。[2]对于挖凿隧道建设，以向莆铁路建设为例，“青山挂白”现象主要分散于向莆铁路的沿线城镇，根据卫星遥感图数据显示，仅将乐县“青山挂白”点就有73个，面积约1 200亩。

基于生态治理成本的考虑，工程建设项目完工之后，工程队和采矿人员都会搬离原有的“住所”。他们带走的是赚取的经济利益，留下的却是长久的环境损害。据不完全统计，在福建省将乐县，仅光明乡渠许村一处堆渣弃土，就达103.65亩。如此大面积的白色砂砾侵蚀着绿色植被，带给当地居民的危害已然是肉眼可见的。当地居民的生态环境利益与工程队的经济利益之间的矛盾亟待解决。

(二)遭破坏的生态环境修复效果差、整治难度大

对“青山挂白”现象进行治理的费用高昂，治理成本甚至高于所取得的利益，无法达到盈利的效果。推行生物措施整治，必须采取因地制宜的物种，选取提高存活率和覆盖率的种类，这与目前较为落后的农业种植水平不适应。导致即使有可行的生物措施，也仅仅停留在理论层面，极少付诸实践。[3]实施“青山挂白”治理计划七个月后，2004年9月《福州市人民政府关于进一步做好“青山挂白”专项治理工作的通知》里写道：“‘青山挂白’专项治理工作开展以来，我市境内的高速公路沿线、104国道、324国道、316国道、峡漳沿线及面城一重山的100多个矿点已基本关闭……但多数坛口关闭后‘青山挂白’问题依然存在，个别坛口盗采现象时有发生。”可见，想要实现恢复绿水青山的生态目标，寄希望于依靠单一的行政工作是很难达到彻底根治的效果。有学者曾言,中国既有的治理方式存在这样的冲动或倾向,即以一道简单的行政命令去打断“以有风险的手段应对风险问题”的循环,通过限制选择自由的方式来给社会以确定性和可预测性,无疑其结果只会不断地带来新的社会风险和社会纠纷, 并再次增加社会治理的风险和成本。[4]

(三)生态修复治理监管职责虚空

与“青山挂白”整治职能密切相关的两个行政部门是国土资源局和环保局，但“青山挂白”整治问题一直处于“脱管”状态，仅仅依靠补偿金和农户自觉履行复绿的工作，没有强制力约束，也没有实效性。多数农户的做法是收纳了补偿金后任由山地毁坏、田地荒芜，没有重新种植绿植。村委会作为自治组织，亦无力实现对受损生态环境进行管理、监督的职能。其对于潜在危害点没有采取根除的措施，而是处于放任的状态；对于一些集体所有土地上的砂石没有进行清理，也缺乏有力措施督促村民进行复绿。

二、以将乐县域向莆铁路沿线“青山挂白”为例谈谈生态环境难以治理的原因

2018年8月将乐县某乡政府收到当地群众举报：“青口村无证破碎石场污染环境，给110、国土局和乡里反映过，说不属于他们管，请相关部门让他们停工。”为什么“向莆”铁路已通车近7年，而当时的铁路弃渣场依然是“青山挂白”？这封举报件道出事件的真相。像将乐县这样的山区，即使3年未种树，长草也已经复绿了，但实际情况截然相反。笔者通过调查发现原因如下：

一是“三同时”制度落实不到位，“青山挂白”根治难。“三同时”制度要求工程建设项目中环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。铁道工程属于省部属工程，县级没有介入环评监管，导致环评监管不到位、责任不明确、把关不严格，形成“三同时”不到位现象。

二是中铁方是弃渣的“始作俑者”，仅补偿未管理。负责挖凿隧道建设的承包方中铁十八局，仅发放了补偿金未进行实际管理，导致项目后续污染治理环节“脱管”。笔者调阅了12份《向莆铁路三明段临时用地复垦补偿协议》，从这些协议可以看出：2011年10月至2012年3月间，中铁十八局各项目部在向莆铁路建设完成后，对临时用地(用于弃渣场)没有恢复原状或者补植复绿，而是与各村签订《向莆铁路三明段临时用地复垦补偿协议》，将土地复垦费用(水田按照32 000元每亩，旱地26 000元每亩，林地7 200元每亩的标准)支付给各村委会，指出：“各村委会收到补偿款后，不得再向中铁十八局提出任何要求，并履行临时用地复垦责任。”至此，中铁十八局通过发放补偿形式将恢复补植义务转移给村委，造成了责任“脱管”。

三是各村委会及乡镇政府没有能力管理和复绿。从整治难度来看，“青山挂白”处征地面积大，堆渣数量多，耕地林地复垦复绿难度大、费用高。据调查统计：漠源乡10个点，面积37.44公顷；光明乡34个点，面积23.23公顷。如余坊马嘶村和光明渠许村两个点，堆渣甚至高达一二十米高。石头与渣土混杂在一起，风吹雨打，经过近8年的堆积，土石又硬又厚，表面覆盖一层石粉，复绿难度大，成本高。从村级角度来看，补偿已经发放给村民，村里没有资金用于整治。有废渣场的各村委会于2011—2012年间均收到高铁弃渣补偿款，对此有三种分配情形：(1)全部金额按人口分给村民；(2)有小部分村如三明市将乐县光明乡渠许村，村委提留20%，其余部分分给村民；(3)有些村大部分分给耕地承包人，小部分归集体再分配。例如光明乡光明村五组的补偿款70%由耕地承包人所得，30%归五组村民集体分配。有些村民代表会的会议记录明确指出“经表决：农田不复垦，把复垦费按户分红”。对此种收益低、难度大的问题，村民们宁愿分得补偿款，也不愿意恢复农田、林地。

四是县国土局、环保局等相关部门对“青山挂白”弃渣点的管理责任不明确。大部分“青山挂白”点占用地土地性质由农业用地转变为荒草地。所谓荒草地，是指非农用地或者林地、建设用地，基本没有植被覆盖可以进行开发、可闲置的未利用土地。由于土地性质的变更，荒草地的管理存在缺失，“青山挂白”点成为“无人管”的盲区。荒草地的占用无需缴纳占用税，也就无需通过相关部门审批监管，国土部门也无需承担土地复垦的监管执法义务。又如，在没有任何安全生产条件，工人没有上岗证及其他相关证件的情况下，马嘶村发包弃渣场给他人破碎。乡里找到国土局询问是否可以监管，国土局的回答是：该破碎石厂破碎的是弃渣，并没有开采矿石，所以不属于他们管。在此情况下，国土局、环保局等相关部门对“青山挂白”弃渣点的管理责任不明确，污染也就逐渐加重。

五是利用弃土渣非法加工建筑石料，形成利益链，难以治理。隧道弃土弃渣属于国家土地、矿产资源，为国家所有。有关建设单位因工程施工需要，在批准占用范围内动用砂、石、土，或以营利为目的销售其他工程建设项使用，必须依法办理采矿登记手续并缴纳矿产资源补偿费。在铁路、公路等重点项目建设过程中，利用弃土弃渣非法加工建筑石料屡见不鲜，建设方往往采取与村集体、铁路建设指挥部签订三方协议方式，将复垦费用及土地补偿金支付给村委会，由其自行将弃土弃渣发包给个人，从而导致国有资产的重大流失。

三、规制“青山挂白”现象的立法现状

(一)宪法未赋予公民个人享有环境权的正当性

何谓环境权？“环境权是一种自得权,它产生于环境危机时代,是以自负义务的履行为实现手段的保有和维护适宜人类生存繁衍的自然环境的人类权利。”[5]60张文显先生提出将环境权划分为人类权。[6]103这种人类权是指人类作为一个整体所享有的权利和义务。而“青山挂白”等具体的环境问题侵犯的环境权应当是作为社会最小单元的个体的环境权。与前类环境权强调的一体性和社会性不同，此类具体的个体环境权，既是在社会关系网络中形成的权利，是基于人与人之间的社会关系和生产发展活动而产生的权利，又是可分割的独属于个人的权利。

《中华人民共和国宪法》仅在第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”并未在公民的基本权利义务一章规定公民享有属于个人的环境权利。这一方面会导致权利边界模糊，极易产生权利冲突和纠纷，另一方面会使得被侵犯的权利无法得到及时的救济。“历史证据表明，无权利是最有可能播下个人性的和社会性的不负责任的种子的。”[7]140笔者认为环境权作为基本人权的组成部分，将其写入宪法，是对其权利正当性的确认，有助于出现“青山挂白”等现象时精准地对个人所受侵害进行权利救济。

(二)国土空间开发保护法律制度欠缺

“以《生态文明体制改革总体方案》为基础, 国土空间开发保护制度体系包括国土空间规划制度、国土空间用途管控制度和国土空间修复制度。”[8]48“青山挂白”的生态环境破坏及修复问题均与之息息相关。如何界定法学领域的国土空间开发的范围，是否能借用生态学的观点，抑或要重新划定，法律没有给予明确的答复。在国土空间规划利用的阶段，如何做到与经济发展相适应、相协调，是法律作为顶层建筑应该考虑的制度设计问题。而在国土空间受到损害时，如何利用现有的资金或者跨区域的资金流动，及时补救和复原，也是尚需完善的法律制度建构。

(三)生态环境损害公益诉讼机制不完善

针对生态环境损害案件，检察机关提起公益诉讼前要对行政机关的行为和造成的损害结果进行检察建议，在30日的期限内，依据行政机关改正的结果评估是否需要提起诉讼。[9]这种前置程序设计，时间限制本身存在很大的争议，解决不同的具体问题时间长度也有所不一。30日的期限内行政机关有无解决的可能，有无产生实效的可能性，一律采取结果定论的方式有失偏颇。虽然理论上检察机关在诉前程序中对于行政行为的审查兼采行为标准与结果标准，现实中却往往以结果未能制止环境公益受到侵害 (即环境污染或生态破坏仍然存在)而提起环境行政公益诉讼。[10]

(四)生态补偿机制立法不完善

当前法律对于生态环境破坏提供的生态补偿金未予以确切规定，对于其性质、来源、使用、监督模糊不清，如何确定和计算生态补偿的标准、能否实行跨区域的生态补偿、在环境收益为负数的情况下是否还需进行生态补偿等问题争议不休。由于生态服务供给主体明确，消费主体不明确，生态服务很难用数量计算，毫无疑问会造成“搭便车”的行为。[11]

四、整治我国“青山挂白” 现象的法治对策

(一)完善法律体制

1.完善关于环境权的相关规定

让环境权入宪，确立个人环境权益的基础，并在相关经济、政治、文化、卫生、社会发展领域的具体法律中做出系列修改，全面保障人民的生活环境和生活幸福。通过立法规定环境权的权利义务主体的同时也要规定相应的救济措施和诉讼主体，甚至可以出台统一规范的公益诉讼法典，为各类与环境权相类似的人类生存发展所必需的权利提供救济的基本途径。完善环境资源法的相关规定，建立责任追究及惩罚制度，建立健全生态体制机制，构建生态化可持续发展体系。

2.建立健全自然资源产权制度和跨区域生态补偿机制

“应当首先将自然资源资产从普通的自然之物与自然资源之中剥离出来, 然后通过不动产统一登记体系对自然资源资产所有权以及相关权利进行确权登记。”[12]145法律领域对自然资源进行评定划分，然后确立相应的产权制度，允许一些自然资源进入法律财产领域，以国家作为整体的享有者，部门为对应的管理者，建立与此相关的权利体系和管理体系，对各资源进行登记注册，并分配好各政府部门内部的职责，是完善自然资源产权制度的方向。

建立跨区域生态补偿基金制度，制定一整套运作的法律法规，将生态补偿的来源去向固定。对于评估生态补偿的标准，要依据生态效益、社会效益和经济效益等多方面的考量因素统筹评价。对于不同地区的生态补偿办法要结合当地的地理和人文特征，因地制宜，将法律的稳定性和地方的自主性结合起来，提高生态修复的概率，切实落实生态补偿的初衷。

3.完善地方性法规，促使检察监督有章可循

长期以来，我国环境保护实践中存在的主要问题是行政机关有案不立、有案难移、以罚代刑。为加强检察机关对环境保护行政执法的监督，2017年1月我国出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《办法》)，力图通过协调环境保护部门、公安机关与检察机关之间的工作，构建有效的联动机制。《办法》虽然肯定了检察机关的监督地位和监督职能，但并未对行使监督职权作刚性规定，只是概括性地赋予其行使立案监督职权、提出检察意见的权力。为从立法上促使检察机关开展环境资源保护监督有章可循和刚性运行，地方人大或者政府可以出台地方性文件来支持检察机关对环境污染的执法监督，赋予检察机关适时提前介入、规范执法中的调查取证权、调卷权、询问权等权力，督促行政机关在两法衔接平台及时填入信息、主动移送案件，避免以罚代刑现象的发生。

(二)建立和完善负责、监督制度

1.建立生态问责制度，将环境影响评价纳入政绩考核

我国《环境保护法》要求地方政府真正落实本辖区范围的环境质量责任。在干部任免考核制度中，将环境影响评价作为政府主要领导和有关部门的负责人等本辖区内环境保护的第一责任人的考核内容。建立生态问责制度，根据生态文明建设的具体要求，依据地域进行生态责任划分，按照谁管理谁负责的原则，将细化的环境污染、生态治理、生态环境修复等考核指标，纳入乡镇各领导履行生态责任情况考核体系，将环境保护的成绩与政府官员的任免密切结合起来，追究相关人员的行政、法律责任，督促各级政府部门对当地生态环境质量负起责任，避免重蹈以牺牲环境为代价换取地方经济增长的老路。

2.强化检察监督，促进检察监督和公益诉讼与生态行政无缝衔接

检察权监督行政权是中国宪政模式下权力分工制约机制的具体建构。我国宪法在立法、行政、审判权之外设置独立的检察权，是具有中国特色的宪政模式，目的是让检察权监督其他国家权力的行使。检察权是程序性权力，具有监督性但不能做出实体处分，其运行必然要受制于其他国家权力，其实现必依赖其他国家权力的支持。如果检察权被滥用或错用，行政执法等相应国家机关必然不会采纳检察机关的错误监督主张。因此，检察机关不仅行使诉讼法上的职权，还承担着宪法上的职责，对行政权的规范行使实施监督。

环境公益诉讼是指由于行政机关、其他公共权力机构、企业、其他组织或者个人的违法行为或者不作为，使环境公共利益遭受侵害或有受侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度。其提起者包括社会成员——如公民、企业事业单位及社会团体。

2017年6月，全国人大常委会修改了民事诉讼法、行政诉讼法，赋予检察机关提起公益诉讼的权力。检察机关作为公诉机关可以提起公益诉讼，这是解决“青山挂白”现象在司法上的最后一道屏障。对于实际解决困难，导致环境问题相互推诿、久拖不决的案件，在公益诉讼前，检察机关可以召集各部门，例如国土、环保、林业、建设、铁办、交通和乡镇政府等，讨论环境责任分配、修复植被方案，形成具体的会议纪要，通过公益诉讼由法官裁量。同时，在审查阶段应兼顾行为和结果评价，不能一味追求效率。可以利用提出检察意见等方式，节约司法资源、分流纠纷案件。

3.完善激励机制，促进公众参与监督

加强生态环境保护，要充分调动公众参与生态环境保护的积极性。一是多形式宣传教育，树立公众的监督意识。利用多种媒体形式开展生态环境保护的宣传教育，将生态文明的理念渗透到生产、生活各个层面，引导公众树立生态文明观、道德观、价值观，增强公众的生态忧患意识和环境保护的监督意识。二是畅通监督渠道，方便群众监督。生态环境部门不仅要设置全覆盖的信访信箱、来访接待窗口、“12369”监督热线，还要充分利用现代信息技术开设监督网站、电子邮箱、手机APP、微信公众号、微博平台等，拓宽群众监督渠道。三是鼓励公众参与，给予举报奖励。为激励公众参与环境保护，由生态环境部门出台环境违法行为的举报奖励制度，将根据举报的内容、性质、协查程度和环境违法行为的危害情况，给予不同等级的物质奖励，充分调动公众参与监督环境保护工作的积极性。

(三)统一执法联动机制，形成生态保护合力

开展“青山挂白”环境整治专项行动，环保部门、纪检监察、公检法等多部门联合组成专项小组，对环境违法行为严格惩戒，弥补以行政内部监督为主的制度不足。

一是加大查禁力度，斩断利益链条。保护国有资产，斩断非法经营弃土渣利益链条，是解决问题关键所在。强化依法行政理念，抓住线索一查到底，对违法行为真正形成威慑力是治本之策。

二是落实生态修复责任。将生态修复费专项资金挪作他用计入征地拆迁费，生态修复就无资金保障，导致了项目业主和村集体等互相推诿甚至无主修复的现象，生态修复责任势必无法落实到位。要制定生态修复费使用细则，明确修复主体，确定修复责任，禁止将生态修复费专项资金计入征地拆迁费。

三是健全监督体系，形成治理合力。坚持污染防治与生态保护并重方针，不仅要建立建设项目施工后环境影响评价体系，也要建立施工前审批制度和施工过程中的环境影响监督机制。实行建设项目全方位环境督查，在建设项目的生态评估、环保审批、环境治理、生态修复等环节上开展巡查。对存在挪用专项款、未开展生态修复等违纪违法行为，依法追究相关人员的责任。在执行时将“青山挂白”作为法院优先执行的生态修复点。发挥地方人大的监督作用，对于环保工作的履行进行报告，要求地方政府的相关负责人接受询问和质询，就造成重大环境损害后果的项目审批由领导人进行审议与决定。

五、解决“青山挂白”现象的创新思路

(一)发挥智慧社会中的“网格化”治理作用

“网格化”治理是指运用信息技术和数字化平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为若干单元的网格，并建立起各个网格的部件与事件巡查、监督和处置的资源共享、集成联动的基层智慧治理模式。[13]在现有的管理体制基础上，构建基于网络环境与大数据信息，经由各个部门信息共享和统一协调工作，实现对社会事件管理、监督、处置、统计和分析的治理应用平台，实现管理体制的平台化、智慧化与数据化。

在处理“青山挂白”现象当中，“网格化”治理能精确定位污染区域、快速发现污染问题、寻找责任主体以及高效解决问题以保护生态。当“青山挂白”现象发生时，“网格化”治理平台能够根据之前的区域责任划分信息及责任登记信息精确快速找到应该被问责的主体，不仅起到惩罚作用，也起到了教育、威慑的作用。在恢复环境过程中，可以利用“网格化”治理平台高效分析统计其土地所适用的植被极其存活率，搜寻其他地区的成功经验以及寻找愿意承担恢复责任的主体。实行智慧社会中的“网格化”治理，有利于提升政府的工作质量和效率。其运用技术化手段在不改变现存行政体制的前提下实现社会治理，符合大数据时代借助科学技术提升社会治理效率的趋势。

在治理“青山挂白”问题上，由于不同地区地理、文化、经济状况不一，治理过程中地域化色彩较浓，不同地区治理方式不同，也就导致了治理效率不高，开发共享程度不够。而智慧社会的“网格治理”一个重大变革就是不再有泾渭分明的地域边界。在交通便利人员流动极其频繁、社会活动日益多样化的今天，智慧社会的治理尤其重要。

(二)建立多元解决纠纷机制

建立不同渠道的纠纷解决模式，既可以通过环境公益诉讼的方式督促“青山挂白”的复绿活动，也可以通过村委会居中调停、相关部门致力管理等措施进行纷争的分流，借鉴“速裁程序”的效率思路迅速分解，矛盾就地高效解决。使用司法资源集中解决复绿难度大、周期长、法律关系复杂的案件，把复绿可能性大、简单易操作的案件交由基层群众组织内化。

在解决纠纷的道路上，还应将社会组织纳入其中。社会组织以其灵活性和适应性特点，在矛盾纠纷的解决中往往显现出不俗的实力。其中人民调解就在基层社会治理的工作中占领一席之地。

(三)利用“枫桥经验”解决“青山挂白”问题

“枫桥经验”是基层治理案例中涌现出来的先进模式，在解决“青山挂白”的问题上可以走“枫桥经验”的道路。

其一，坚持矛盾就地解决原则。在“青山挂白”整治过程中，确定土地性质和管辖归属后，由当地的主管部门和所有权归属组织，根据本地区的具体情况，组织实施复绿计划。根据本地区土质和土壤的情况、水域、气候等自然条件，选择有利于存活、保持水土和利于维持生态系统稳定平衡的物种进行种植，既可以降低社会运行成本，减少不必要的审批手续和办理时间；又可以因地制宜，制定出符合当地特色的治理计划，在降低复绿成本的同时提高解决问题的效率。

其二，帮扶刑满释放人员，与“青山挂白”治理计划进行无缝对接。政府部门关于生态环境治理工作，会定期划拨一定的复绿基金予以支持。而刑满释放人员在刑满释放初入社会阶段并不能为社会所全盘接受，其融入社会是一个渐进的、需要政府积极助力推动的过程。与其将复绿基金拨予缺乏复绿积极性的农户、集体或者受损害的主体，让其消极履行复绿义务，不如将复绿基金作为报酬，向愿意努力完成工作或者羁押前掌握相关的技术的刑满释放人员支付，让他们来完成此项任务，激发他们融入社会的积极性，渐进地增强他们与社会接触、交流的能力。可以重新塑造刑满释放人员的诚信工作的形象，让无人愿意承担的复绿工作从此演化成为推动刑满释放人员回归社会、融入社会的一股新生力量。

六、结语

“青山挂白”现象主要分布于丘陵山地资源富饶的区域，而且这些地区都有着拓展交通道路、发展经济的急切需求。对于如何从法律层面治理“青山挂白”问题，可从立法层面、司法层面和其他层面进行处理。立法层面主要是明确个人享有环境权，确定代表国家行使追究环境污染权力的归属，并且建立相应的追责问责和行为规范体系。司法层面主要从落实检察监督权入手，完善事后的司法救济措施。另外，要以加强群众环境意识和法律意识为依托。多管齐下，真正做到“青山挂白”问题的有效治理。“青山绿水就是金山银山”让法律与生态有效融合，实现青山绿水，保障长治久安，我们在路上。