北极治理的全球化背景与中国参与策略研究

章 成

(武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072)

北极问题是近年来国际社会所普遍关注的一大热点问题，其迅速趋热的效果在理论研究和实践投入层面都有清晰的展现。由此而衍生出的北极治理议题，事实上正是全球化时代变局投射于北极地区的博弈结果。北极治理进程的动态演绎，也是全球治理理念对地区问题重构的典型样板。在北极治理机制不断成形的过程中，体现全球治理原则的一系列观念借由北极治理的实践探索而成为参与北极治理各方所共同维护的地区价值，各种治理机制的日渐丰富也在推动北极地区秩序的悄然变迁。而北极治理动态演进的背后则是由各国主导的利益相关方之间的反复博弈，这也充分反映出当下北极国家与北极国家之间、北极国家与非北极国家之间在北极地区都处于既有合作需求、又有利益分歧的现实状态[1]。北极治理的进展演化既具有高度的前瞻意义和战略价值，而中国对北极治理的参与，也具有明显的现实性与合理合法依据。本文期冀在客观评估北极战略形势的前提下，结合全球化和全球治理在当前发展的新动向，以及2018年1月《中国的北极政策》白皮书发布的全新时代背景，一方面更加清晰地梳理中国在北极地区合法利益的主要层次，另一方面为中国优化参与北极治理的具体策略及有效维护自身的北极利益提供相应的思路框架。

一、北极治理的全球化背景及其价值内涵

全球化是一个逐渐发展的概念，北极治理则反映了北极地区秩序在全球化背景下的动态演绎过程。北极治理本身既是全球化价值在北极地区问题上的体现，同时也是全球治理价值一个重要的试验平台。在全球化的背景视野下，北极治理可以划分为四个维度的价值内涵：其一是作为经全球化重构的地区问题而存在，其二是作为全球化影响下的重要示范样例而存在，其三是作为治理目的和利益层次不一致的结合体而存在，其四是作为主要参与国家在治理规则博弈中的认知塑造而存在。

(一)区域治理：地区问题在全球化视野下的新重构

当今世界正处于百年未有之大变局，全球化已成为这一变局的最重要时代特征之一。全球化本身是一个弹性很强的动态性概念，世界经济一体化进程在过去50年来的不断加速以及全球性问题的显现和增多，正是全球化趋势得以形成和迅速发展的根本动因。全球化的冲击所带来的结果是，一方面，在全球联系的所有层面，国家间的互动增强，相互关系的依存依赖度上升，跨国跨境的企业、人员、技术、信息流动愈发频密，整个世界的发展演进日益具有“地球村”的特征；另一方面，全球化局面的出现及其发展态势的扩散，也急速放大了这一时代浪潮背后所蕴含的内在张力，全球化凸显了区域化，趋同化加剧了逐异化，一体化与碎片化的发展同步，上述特征在事实上已成为全球化进程中极具特色的态射同构。这也清晰地揭示了全球化作为一个整体性的社会历史变迁过程所独有的内在矛盾本质，后者又集中反映于有关各方对地区问题治理规则的博弈之中。

出现这种局面的根本原因在于，全球化的发展给地区问题的走向添加了更多的不确定性和外部性因素，许多原先的域内问题越来越具有全球性色彩。如果有关问题属于传统国家安全问题之外的新兴领域，如环境问题等，其参与主体的全球性特征就更显突出，本文讨论的北极治理问题也是如此。域内国家在地区内的管辖权力和管理措施要受到若干普遍性国际规范的制约，如《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》等，更要与域外国家乃至非国家层次的参与主体共同分享相应的地区治理权利，区域治理已逐渐成为践行全球治理理念的主要试验场域。从区域治理迈向全球治理的积极意义在于：一方面，作为全球化进程所产生的必然结果，全球治理的实质在于以全球联动的视野来看待跨域问题产生、地区固有藩篱被打破的客观事实，并力图调动更广泛的参与力量，在理念和实践层面逐步探索人类价值观念与共同利益的重构进路。另一方面，20世纪下半叶以来，国家权力的流散和“空心化”带来不同国际关系变量在区域范围的重新整合，区域治理日益成为国际关系中稳定区域合作机制、推动区域善治的常态存在[2]。

实现区域治理目标的关键，在于通过有国际约束力的治理规则，构建完整的治理体系，为地区问题的有效解决提供有效的制度环境。所以说，在全球化的视野下，全球联动一体化真正实现的关键路径在于以规则为基础的全球化。然而，与全球化在经济层面的飞速推进相比，规则层面的全球化正在区域治理的现实实践中面临着治理体系改革滞后、包容性不足以及规则碎片化等诸多挑战。现有的地区制度安排往往不能很好地适应全球化时代条件下区域治理内容的新发展。在全球各地的区域治理问题中，北极问题受到关注的时间较晚，这既是北极事务参与各方在超越传统地缘政治的基础上寻求地区合作治理的有利因素，同时又是以“后发先至”的方式为国际关系中的区域治理树立示范样例的宝贵契机。

(二)影响与示范：全球化进程与北极地区治理的互动关系

广泛的全球化变局带动了安全观念向低度政治领域的泛化和地区问题战略定位的重新调整，这使北极治理在全球化时代条件下被赋予更为重要的界定话语，是以“全球性”而非“地区性”的治理概念呈现于世人面前。而北极地区的战略地位，也从冷战时期服务于美苏对峙需要的“隔离行为体”，逐步转化为联通欧亚美三洲三洋的“黄金大动脉”。参与北极事务的玩家及其之间的互动模式，也从冷战时期带着对抗性意图的极少数环北极沿岸国，演化为有众多域外国家和非国家行为体在经济、环境等因素驱动下的“共享式”参与。北极地区的空间大开发，也正为传统国家利益边界的重新界定提供了最佳的实践条件。挪威北极学者冈希尔德·霍根森指出，“新时代各国共同关切的地区问题已可发生在所谓的跨域地区，比如北极。这一地区的权益争端并不具备传统的国家疆界特征和领土属性”[3]。美国北极问题专家奥莱·阳也认为，全球化改变了北极在过去地缘政治中的边陲地带定位，使其一跃成为全球治理版图的中心地区[4]。上述学者的论述表明，北极地区的气候变化以及全球化背景下的时代驱动，共同推动了北极问题影响效果的“外溢”，这使该地区逐步成为全球层次安全态势中的一个重要因素和全球层次大国利益密集交汇的地方[5]。

自2016年来，国际局势在很大程度上出现了所谓的“逆全球化”的特点，全球化趋势在最早引领全球化浪潮的西方世界出现了明显的停滞甚至倒退。过往推动全球化最有力的美国，在外交单边主义、贸易保护主义色彩强烈的特朗普政府上台后，已在第一时间脱离了TPP协议谈判，之后又相继宣布退出《巴黎协定》、联合国教科文组织等国际多边合作平台，欧盟则面临着英国退欧、难民潮和欧盟成员国国内极右翼势力抬头等诸多治理难题。全球化的势头在世界范围内一时受挫。但从长远来看，作为世界一体化发展客观需要的全球化具有深厚的经济驱动能力，所谓的“逆全球化”并不足以阻止全球化进程的深入持续发展。而北极问题的区域治理属性又是全球化时代特征的最典型反映，各国在北极议题上的治理合作总体上并未受到“逆全球化”的冲击，不可逆的全球化价值内核已成为北极区域治理所展现出的鲜明特征之一。因此，在“逆全球化现象”夺人眼球的今天，积极推进北极区域治理的制度化进程，对于世界其他地区的区域治理议题来说，无疑有着极为积极的正面示范作用。

(三)全球化视阈下的北极治理目的与利益层次

北极治理之所以是一个全球性而非纯地区性的问题，一方面来源于北极问题的综合性和广泛影响面，另一方面则需结合北极区域治理的制度安排来探寻其背后的治理目的和治理意图。北极治理的制度实践进程，证明了北极治理全球化是大势所趋，逐步向域外国家开放、向更广泛的多层次参与主体开放，是北极区域治理必然的发展方向。但与前文述及的全球化特征类似，现阶段的北极治理也是在宣示其全球化价值维度的同时，明显地表现出其发展态势的内在矛盾性。这种矛盾性的突出反映，就是体现在北极治理参与各方在治理目的和利益层次上的不统一。各方一致认可的北极治理目的并不能消解彼此之间的利益分歧，这种价值观和利益观的二元拉锯也决定了北极治理规则碎片化的局面仍将持续，在短期内很难进入改革现有北极治理架构、构建统一区域治理规则的“深水区”。

在治理目的上，北极区域治理的目标与全球治理的基本价值理念保持高度一致。全球治理要求各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的全球规则和制度[6]。北极治理的目标和实施路径也是如此。在1996年《关于成立北极理事会的渥太华宣言》中，第1(a)条规定“各方参与北极治理的目的在于保护北极地区的生态环境、关注北极原住民权益、促进北极区域的可持续发展以及推进北极治理的国际合作”(1)See Declaration on the Establishment of the Arctic Council in 1996, Art. 1(a).。由于当今北极事务的参与各方在现实中均已被纳入北极理事会的治理架构之下，因此可以认为，北极治理的上述目的已得到各方的一致认同。北极理事会成立至今的20余年实践证明，在环境保护等低度政治领域，各方的治理目的是趋同的，这也是北极治理能够达成国际合作的价值基础。广泛的合作形式是北极治理共同目标在各方参与行为中的直观反映，这不仅包含不同层次的治理合作主体，同样也涵盖不同形态的治理合作内容。

然而，在北极治理共同目的的背后，依然存在共同利益与非共同利益的层次划分，这是不同国家参与治理的基础性认知所在。如前所述，在环保、科研、经济和原住民等低度政治领域，各方在北极拥有较大的共同利益，但在涉及政治影响力、军事安全以及法律权属界定等高度政治领域，北极国家和非北极国家的利益追求显有不同。北极国家坚决维护其在北极治理结构中的主导地位，并利用《联合国海洋法公约》的制度漏洞极力扩展自身的外大陆架管辖边界，非北极国家则期望北极治理体制能够朝更加平等的方向发展，同时尽量保留更多面积的北极国际公域。在北极国家和非北极国家内部，不同国家之间的利益诉求也有区别，甚至存在尖锐矛盾。如国力较弱的北欧北极五国在北极理事会内部经常与美、俄、加三个北极大国的意见相左，美国与加拿大之间的北极海洋边界纠纷一直存在，加拿大与丹麦之间的北极领土争端长期未决，俄罗斯与美国为首的西方国家则因国家战略和意识形态的对立而在北极议题上龃龉不断。非北极国家之间尽管存在共同的北极利益，但因国家实力和地理位置的限制，能实质参与北极治理的也仅限于英、法、德、日、意等老牌西方国家以及中国、印度、巴西等新兴发展中大国。更多的非北极国家对北极事务既缺乏参与意愿，也缺乏参与能力。而且非北极国家的立场也并非铁板一块，在北极航运、资源开发、共同安全等领域，中国与日本、韩国、印度等非北极国家之间也存有一定的利益竞争。

(四)主要国家的观念认知及其在北极治理全球化进程中的地位作用

由于北极治理在事实上是随着具体国家的参与实践而不断发展，因此北极治理概念、规则的形成过程，必然伴随主要参与国家的利益博弈和认知塑造。在北极地区，大国竞逐的不仅仅是军事层面的硬实力，同样也包括理念确定、平台选择和制度话语层面的软实力。随着北极理事会治理规范的“硬法化”特征升级，主要参与国家均致力于外化其北极政策的国内法效力，以期在北极全球化的进程中占据更多话语权。

俄罗斯作为最大的北极国家，在北极地区国际法的创制和北极治理方面发挥着重要作用。俄罗斯发布的多项北极政策文件思路清晰、内容立体、分工明确，在政策规划上具有极强的战略前瞻导向，在各项制度建设上走在北极国家前列。目前俄罗斯的北极政策可以说是已形成“三位一体”的政策体系，即俄北极政策主要有三大落脚点：环境保护、国家安全和社会经济发展，三者共同为俄罗斯在北极的国家利益服务。从发展趋势上看，俄罗斯的北极政策正明显呈现“向东看”的特点，无论是北极油气开采涉及的资金和市场渠道、防务设施建设的地理方位还是北极航道和北极旅游业务所发展的客户对象，都与中日韩三国特别是中国密不可分。这无疑也有助于中国进一步加强对北极事务的参与，同时巩固并深化中俄在北极事务上的全面合作。

美国历届政府推行的北极政策虽然有相同的战略目标，但在具体实施方法上，有关政策工具的选择、优先议题的排序、实现目标的手段上都会因其战略关注重点的不同而有所调整和改变。秉持“美国优先”思维的特朗普政府在上台后，对前任奥巴马政府的北极政策做了较大幅度的修改。奥巴马政府的北极政策侧重于环境保护和多边合作治理，而现阶段的特朗普政府的北极政策更倾向于资源开发与单边性政策。就国际层面的北极事务和北极外交而言，特朗普政府推行的北极政策已使美国从北极议程的引领者变成“摇摆者”，甚至在一些议题上会成为“拖后腿者”。今年5月美国国务卿蓬佩奥在北极理事会部长级会议上的“搅局”，已经影响到北极理事会机制职能的发挥。因此在未来中国仍应多管齐下，在坚持北极多边外交和国际合作的基础上，与其他各方共同努力推进“一带一路”倡议在北极地区的深化适用，积极推进中国与北极事务各方间的互利合作。

由于历史上的特殊原因，因纽特人原住民组织在加拿大北极事务管理中的地位十分重要。因此加拿大北极政策的鲜明特色在于宽松的原住民内部自治政策与强硬的对外领土权益主张并举，以此来维系加拿大国家认同中的核心要素。积极强化对西北航道水域的国内法管理，为国家海洋保护区的建设提供更好的配套保障也是加拿大北极政策的重要组成部分。这一系列的举动充分说明，海洋立法和环保立法是加拿大北极政策的主要着力领域。加拿大通过这两个领域的立法措施来加强在北极的主权，并将这一政策实践得相当成功，已经为其维护北极国家利益赢得了主动权[7]。中加之间拥有发展北极合作的巨大潜力，加拿大在维护和拓展北极权益方面的有关举措，如针对西北航道的内水化管控、完善的海洋与环保立法体系等，也值得中国参考和借鉴。

根据以上内容，可知北极治理的走向在很大程度上会受到主要区域大国国内政策的影响。主要国家的观念认知及其对北极治理事务的国内法规制，一方面从总体上不利于北极区域制度的全球化构建，另一方面也有可能为北极治理的国际合作提供新的合作空间。在维持北极事务参与各方相互依存与和平合作的前提下，参考有关国家的政策内容来丰富中国维护北极利益的手段，仍有必要进一步深入研究。

二、中国参与北极治理的法理依据与北极权益内容的分类界定

北极情势发展之于中国的重要性不言而喻，但由于自身及外部环境的一些客观限制，中国参与北极治理的全球化进程也面临着一些不利因素(2)这些因素主要表现在中国在地理上是非北极国家，参与北极治理面临“先天不足”的不利条件；中国在国际身份上作为“崛起中的大国”，参与全球治理的时间较短，设置国际议程、参与规则制定的能力较为薄弱，这些都直接或间接对中国提升北极治理话语权形成制约。参见：边海：《2017年边界与海洋研究国际学术研讨会综述》，《边界与海洋研究》2017年第6期，第121页。。因此中国有必要在2018年《中国北极政策白皮书》的基础上，进一步丰富对于中国北极权益的主张论述。而这又需要结合北极治理涉及的不同事务内容，来进行一定的功能归类，依据相关治理事务的分类来分别对应阐述中国北极权益的有关内容，通过多领域、多层面的理据作用来论证中国参与相关北极事务的积极意义，从而更加充分地论证中国参与北极治理所具有的事实和法理基础。

(一)中国参与北极治理的法理依据

中国参与北极治理的法理基础主要表现为五个不同层次的法律框架：第一是依据普遍性国际公约对北极治理的参与。例如中国依据《联合国海洋法公约》的规定，可以自由进出北极的公海区域，同时对北极的国际海底区域享有对应的资源开发权益。中国可以依据《生物多样性公约》的规定，与相关国家或国际组织为保护和持久使用生物多样性而在北极地区开展合作，等等。第二是通过不同级别的区域性制度平台实现对北极治理的参与。例如在整个北极区域的治理层面，中国主要是通过北极理事会的平台来行使作为观察员国的所有参与权利，而对于次区域级别的治理参与，中国可以借助的区域性制度安排包括《斯瓦尔巴德条约》《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》等。第三是依据双边层面的北极合作协定，例如中俄两国合作开发的亚马尔项目已成为“北极圈内的能源明珠”，2017年中美也签署了共同开发阿拉斯加天然气的能源合作项目协定等。第四是依据可适用于北极地区的专业软法参与具体的北极科研、航运事务。如中国可通过政府间海洋学委员会、国际北极科学委员会发布的技术准则来实现对北极科考科研议题的专业参与，同时根据国际海事组织发布的《极地航行规则》参与北极航运的国际治理。第五是依据国内发布的相关政策性文件，这主要是指2018年1月中国发布的北极政策白皮书。目前，南极立法已列入全国人大常委会的立法规划，这也为未来中国北极政策的法律化提供了可预期的路径展望。

(二)北极治理分类视角下的中国北极权益内容界定

概而言之，北极治理覆盖的主要方面以及中国在北极地区的相关权益，可以大致对应性地归纳为“经济型事务-经济型权益”“环境型事务-环境型权益” “安全型事务-安全型权益”“制度型事务-制度型权益”等以下四大方面，而每一方面的事务和权益又可往下细分两个层次的内容，具体如表1所示。必须说明的是，这里对北极治理及其所对应的中国北极权益内容的分类，是依据中国在北极治理中发挥现实作用以及承担全球化角色担当所作的功能性划分，而且这种分类仅仅是相对而非是绝对的，不同的北极治理分类及中国北极权益内容之间彼此存在密切的关联。同时，不同类型的“事务-权益”也存在不同的层次，与之相对应的则是，中国在不同内容的北极治理议题上，投入的参与力度也有所区别。

1.北极的经济型事务和中国在北极地区的经济型权益

(1)北极航运事务与中国在北极地区的航道运输权益。北极航道的开通是北极气候变化所带来的最直接影响之一。随着北极海冰的融化速度的不断加快，北极航道开通的重大价值已广受世界各国瞩目。北极航道主要由三条航道组成，即东北航道、西北航道和穿极航道，目前已正式投入常态化利用的仅有东北航道，可以在每年夏季为各国船舶提供稳定的近三个月通航环境。与西北航道相比，东北航道连通国家更多、通航条件更好、航线沿岸的基础设施相对完善、发展潜力更大，同时对欧洲和远东地区的潜在贸易影响也更为显著，因而受到的关注程度远高于西北航道[8]。利用东北航道从上海远航到鹿特丹，海运航程可以缩短近三分之一[9]。而西北航道需要穿过美国阿拉斯加北部的离岸水域以及海岸地理条件蜿蜒曲折的加拿大北极群岛水域，航运条件较差，配套设施不尽完善，穿行水域的冰情也较为复杂，因而尚未投入常态化利用。但西北航道的里程较东北航道更短，是东亚前往北大西洋两岸欧美港口的最短航线，早在新航路开辟时期就有“圣杯”之称。西北航道的潜在商业价值如能得到充分开发，能够深化东亚与北美的贸易互补程度，也可拉近北美与东亚的市场距离[10]。横穿北冰洋中心区厚实海冰的穿极航道的开发难度极大，其航运价值目前仅停留在纸面讨论阶段。

北极航道开通的价值，不仅在于其能大幅缩短北半球主要贸易港口之间的航运距离，有效降低世界主要经济体之间的贸易成本，相比于均需穿越海盗活动频发水域的传统航线，安全性也是北极航道无可比拟的一大重要优势。对于处于现今发展阶段的中国而言，北极航道的开通不光具有节省海运航程、降低贸易成本等商业利用上的意义，同时也关乎国家发展的大战略和“一带一路”倡议的顺利推进(3)对于致力于推进“一带一路”倡议、扩大对外贸易的规模和质量的中国而言，陆上恐怖主义和海上恐怖主义都是“一带一路”倡议顺利实施的主要安全威胁因素，特别是位于我国当前海运要道的东南亚海域，正是海上恐怖主义的热点区域。参见：李若瀚：《“一带一路”倡议视野下的恐怖主义威胁与安全应对》，《中国海洋大学学报》(社会科学版)2019年第1期，第9页。。目前中国已深度参与到北极航运治理的诸多事务之中，中国的中远海运集团现已具备以10艘以上规模的商船在夏季穿越北极东北航道的航运实力。从2015—2017年，中俄北极航运合作的框架不断走向成熟，这为2017年11月“冰上丝绸之路”概念的正式推出创造了良好条件。2019年6月，中俄两国的双边关系提升为“新时代全面战略协作伙伴关系”，两国元首在联合声明强调继续推动中俄在北极地区的可持续发展合作，中国中远海运集团与俄罗斯诺瓦泰克股份公司、现代商船公共股份公司以及丝路基金有限责任公司共同签署了《关于北极海运有限责任公司的协议》，北极航道作为未来连通欧亚的全球性商业运输走廊的前景更显光明。这显示出在中俄北极关系全面升级的大背景下，中俄共建“冰上丝绸之路”已成为“一带一路”倡议的重要组成部分，北极航道已成为加强中国与俄罗斯和欧洲国家战略合作的重要纽带。因此中国在北极地区的航运权益事实上已是事关中国发展大战略的重要权益，所以中国必然需要重点关注北极航道治理机制的发展，在北极航行法律秩序大变动的背景下抓住新的发展机遇，同时也与其他国家一道，共同致力于推进北极航道航行规则的成熟完善。

表1 北极治理的分类暨中国北极权益的内容及层次

(2)北极资源开发事务与中国在北极地区的资源开发权益。随着北极冰融速度的加快，北极油气资源的可开发前景也在不断上升。有关调查显示，北极地区拥有9%的世界煤炭资源，潜在的可采石油储量约2500亿桶，天然气约50-80万亿立方米，约占世界未开发油气资源的25%。另外北极地区还拥有包括金、银、铜、铅、锡、金刚石在内的储量丰富的各类矿产资源[11]。对北极丰饶资源潜藏价值的关注和争夺构成了当前北极诸多争端的核心内容。

北极潜藏资源的巨大开发前景同样也给中国经济的发展带来了重大的发展机遇。经济全球化和区域一体化一方面促进了中国的经济发展和对外开放，另一方面也加深了中国经济与世界的相互依存程度。对于当今与全球化趋势深度融合的中国经济而言，毫无疑问的是，经济体量的巨大发展极大拉抬了中国对海外资源能源的需求性，中国能源供应渠道的多元化也有利于中国能源安全的长远布局。在此背景下，北极资源能源储量的战略地位对中国而言也就显得愈发重要，这种趋势也会随着北极航道的开通而得到进一步的增强。因此，中国在北极自然也拥有相应的资源开发权益。不过，与中国在北极地区拥有的航运权益相对比，中国实现在北极的资源开发权益面临着一系列的限制性因素。这主要是由北极资源开发的高度敏感性所决定的。而且由于当前北极地区的自然环境并不适合进行大规模的开发活动，因此对于中国而言，现阶段北极在中国能源供应链中的地位并非位居前列。所以中国在北极地区的资源开发权益在层次上属于一般的国家权益，中国主要是通过与北极国家合作开发的方式，积极参与相关的北极资源开发活动。

2.北极的环境型事务和中国在北极地区的环境型权益

(1)北极环境事务与中国在北极地区的环境权益。北极作为全球气候系统的重要组成部分，是全球气候变化最为敏感的地区之一，气候变化致使北极区域冰盖融化，地面反照率降低，极端天气事件频发，生态环境恶化[12]。而且全球气候变暖引起的海冰变化并不仅仅表现于海冰覆盖率的减小，其自身性质也发生了变化：海冰呈现出由大面积多年冰向低龄冰转变趋势，北冰洋的多年冰比例从20世纪80年代的75%降低到2011年的45%，这就导致了北冰洋海冰的加速融化现象不可逆转，最终必然产生北冰洋夏季无冰的现象[13]。北极温度上升的另一严重后果是北极地区的冰冻沼泽区域融化，从而释放出大量的甲烷[14]。这不仅会使全球变暖形成恶性循环的“正反馈圈”，还将给北极地区脆弱的基建设施带来了严峻威胁。在俄罗斯的西伯利亚地区，永冻土的融化一方面已使部分房屋和公共设施发生倒塌，另一方面甲烷气体的大量溢出则令当地发生火灾和爆炸的风险显著增加。

北冰洋和整个北极地区对中国的气候系统具有显著和特殊的影响，中国是最易受气候变化不利影响的国家之一，北极的气候变化对于中国的环境安全而言影响重大。北极地区气候的持续变暖现象不仅会影响到我国的自然生态系统、资源样貌以及农牧业生产等经济活动和社会生活各个层面，由气候变暖所导致的格陵兰冰盖融化趋势还会诱发海平面的上升，对中国的沿海城市、海岸设施及海岸本身构成威胁[15]。是以说，环境权益对于中国而言属于重要的国家权益，但目前中国对北极环境治理的参与能力较低，更多的是一种未改变北极地区现有制度结构的技术性、辅助性参与。如中国依据《北极理事会观察员国手册》的赋权，向北极理事会六大工作组中的三个派遣了相关专业领域的科学家，就北极地区的污染物防治、动植物保育、北极监测与评估等事项向北极理事会提交工作报告，但最终报告的通过则由北极理事会的八个成员国共同作出[16]。而在北极环境型事务特别是环境治理事务的制度性参与层面，中国目前的直接作为不多，在推动北极环境保护国际立法、参与北极公海环境保护国际行动等方面也未拥有实质的发言权和话语权。

(2)北极科考事务与中国在北极地区的科考权益。极地本身就是地球系统的重要组成部分，科考价值极为突出[17]。在北极气候快速变化、北极局势不断发展的形势下，世界各国在北极地区的科考角逐也在日渐增强。同样，中国对北极事务的参与恰恰是以科考为起点，1925年中国加入了《斯瓦尔巴德条约》，该条约为中国在北极地区进行科考科研打开了第一扇窗口；中国对北极治理的关注和投入也正是基于自身的科考需求，这也构成了中国目前在北极的主要活动内容。西方国家的有关学者和政客往往带着怀疑与揣测的“高倍放大镜”来夸大中国参与北极事务的战略与资源利益动机[18]。但恰恰相反，中国在北极地区的活动表现出比北极周边国家更加纯粹的科研专注度，而且本身就起步较晚，直到1999年才首次组织实施国家级的北极科学考察活动[19]。更何况，北极气候与环境的变化给中国带来的影响主要是负面的，其影响面已然波及到中国境内的自然资源样态、天气气象系统和农林牧业生产活动等各个方面。因此中国在北极地区所享有的环境型权益自然也包括科考权益，对北极环境问题的关注正是中国发展北极科考的主要动因之一。

由此可以看出，北极科考事务虽然属于纯低度政治领域，但中国在北极地区的科考权益恰恰是中国得以参与北极治理事务的最主要表现形式，因此这一权益对于中国而言无疑十分重要。与中国在北极环境事务上较为一般的参与表现相比，中国在实际行动中更加重视对北极科考管理事务的深度参与。中国既参加具有政府间性质的北极理事会机制下的工作组科研活动，同时也积极参与非政府性质的国际北极科学委员会(IASC)、国际冰冻圈科学协会(IACS)、极地早期职业科学家协会(APECS)、国际冻土协会(IPA)以及世界气候研究项目(WCRP)等机构的北极科考科技工作交流活动。由于中国北极科考实力的与日俱增，中国科学家群体可以通过加强协调机构建设、增加北极领域的科技研究以及增加资金投入等国内协调的途径参与北极治理，同时也为中国参与全球北极治理提供了各种支撑[20]。

3.北极的安全型事务和中国在北极地区的安全型权益

(1)北极传统安全事务与中国在北极地区的传统安全权益。传统安全向来是国家所有安全关切中的重点领域。北极地区的传统安全事务历来就是现代战争背景下各主要军事强国展开争夺的一大战略高地。由于北极地区的各项秩序演化同时还牵动着各国的诸多利益以及国家安全，作为极为靠近北极的近北极国家，中国对北极地区的传统安全事务存在重大关切，自然也在北极地区享有必不可少的传统安全权益。因为从军事国防安全的角度来看，北极的空域安全和信息安全对于中国来说尤为重要。从弹道导弹攻击的军事角度上说，北极的上空不仅仅是北半球弹道导弹借以穿越的最短路径，遍布浮冰的北极水下也极有利于携带海基导弹的潜艇的消声潜航。因此中国需要更加积极地关注和维护自身在北极传统安全事务中的合法权益。不过受限于北极地区恶劣的自然条件，无论是美国、俄罗斯还是其他国家均无法在北极持续维持远程进攻武器的大规模部署，因此在现实中，北极方向对于中国的安全威胁也是有限的，中国在北极地区的传统安全权益事实上属于一般性的国家权益。

(2)北极非传统安全事务与中国在北极地区的非传统安全权益。北极地区的非传统安全事务很大程度上是与北极的环境型事务紧密交织的。但北极地区的非传统安全事务并不仅限于环境层面的内容，而是同时囊括包含经济、文化、科技、健康等方面的一个综合范畴。在北极地区，中国所享有的非传统安全权益的相关制度理据，除却《北极理事会观察员国手册》《斯瓦尔巴德条约》等相关国际法的规定外，最重要的依据之一是2015年7月1日通过的《国家安全法》。该法对中国国家安全进行了综合涵括模式的内涵界定，体现了在国际体系中维护国家安全并对北极地区非传统安全事务进行综合治理的总体设想。这其中既包括了基于前述的对北极环境、科考、气候变化等事项的关切，也包括了与各北极国家的地方行政区及其原住民进行经济文化交往等意涵。在非传统安全语境下，现实中北极地区发生恐怖主义、大规模杀伤性武器流散和计算机网络安全危机的可能性很小，而对北极地区严重自然灾害和气候变化的防范，以及对北极原住民居住区粮食安全、公共卫生安全问题的关注，则是北极理事会一以贯之的重点工作内容。因此北极地区在现实中发生大规模非传统安全危机的可能性较小，中国在北极地区的非传统安全权益也属于一般性的国家权益。

4.北极的制度型事务和中国在北极地区的制度型权益

目前在北极地区发挥主要作用的治理机制，是以北极理事会的体制为主导，辅以《联合国海洋法公约》的有关规则来对主要面积为海洋形态的北极地区进行调整与规范。《联合国海洋法公约》在实质上是为北极国家固化北极理事会制度设计的不平等性背书。因此现有的北极区域治理机制在整体治理格局层面，实际上凸显的是北极治理参与主体在地位上的不平等性、北极治理关注内容在实践中的多元化和碎片化、北极治理机制在运作模式上的闭锁性。

所谓“北极治理参与主体在地位上的不平等性”，就是指参与北极治理的不同主体在体制上即不具有相互平等的地位。具体而言，就是说北极地区的治理机制是以北极国家及其主权政府为核心，以北极国家的原住民社群、地方政府和非政府组织为辅翼，以非北极国家为外围补充(4)Arctic Council. Observer Manual for Subsidiary Bodies, adopted by the Arctic Council at the 8th Arctic Council Ministerial Meeting, on May 15,2013, Art.7.8, P.10.；所谓“北极治理关注内容在实践中的多元化和碎片化”，就是指当前北极治理机制的工作面不断外扩，所关注的内容近乎无所不包，但现有的北极治理体制对多元化工作内容的治理状态和治理效果实际上大多流于表面，因而事实上是碎片化的。各类相关北极条约在执行或实施时都无法获得有力的保障；所谓“北极治理机制在运作模式上的闭锁性”，就是指北极国家利用北极理事会在北极治理问题上的平台主导功能，逐步强化北极理事会体制在制度设计上的不平等性，力图将北极理事会体制固化为一个封闭的小圈子。即使是2007年俄罗斯导演的“北冰洋底插旗事件”严重激化了北极国家之间的北极外大陆架主张争议，在2008年的北极理事会部长级会议通过的《伊卢利萨特宣言》中，北极国家依然一致强调“坚持维护《联合国海洋法公约》在北极适用的有效性，反对参照《南极条约》的模式在北极推行任何可能的北极条约版本”(5)The Arctic Ocean Conference. The Ilulissat Declaration, in Ilulissat, Greeland, on May 27-29, 2008. Available at https://www.arctic-report.net/product/859/?lang=。这反映出力避北极问题“南极化”甚至“国际化”是北极国家的共同需要，北极区域的“门罗主义”要大于北极国家彼此之间的利益冲突。

由此可见，目前北极地区的法制化发展趋势与国际法治发展的普遍趋势是相逆的，各北极国家是利用其在北极地区所拥有的地缘优势，自行扩大国内法的适用范围，并通过闭锁性的北极区域国际机制将其国内法外化为适用于整个北极区域的国际法，而不是各国根据国际法的普遍规则来调整其国内法的通行做法。因此现有北极区域国际机制在本质上并不完全有利于中国等非北极国家对北极治理的参与，在实践中极有改进的必要。这也是中国在北极区域国际机制中所拥有的必要制度供给权益之要义所在。是以制度型权益内容的探索与实践，实际上是关系到中国北极权益在未来的可能拓展，理应属于中国重要国家权益的组成部分。

三、中国在北极治理中的角色定位与参与策略

中国参与北极治理既有充足的合法性依据，也有必要的合理性来源。中国在北极所拥有的丰富权益内容既是北极治理制度安排的现实结果，同样也对未来中国在北极的角色定位和行动能力提出了更高的期待。因此，在梳理总结北极治理全球化脉络的基础上，进一步提升中国在其中的参与水平可谓是正逢其时。相关的具体路径，需要从宏观层面的角色定位到微观层面的策略选择上双管齐下，最终为中国在北极治理中的地位提升，以及北极治理制度化建设方向的良性发展，打下更为坚实的能力基础。

(一)中国在北极治理中的角色定位

中国在北极治理中的角色定位，需要坚持政治角色和法律角色的有机统一。政治角色上，中国具有负责任大国、近北极国家、北极重要利益攸关方等多重身份；法律角色上，中国的北极权利及其行使路径均体现在现有的国际法和区域治理框架之下，同时又基于《联合国宪章》所赋予的安理会常任理事国身份而对北极地区的和平与安全负有特殊的责任。政治角色和法律角色是中国参与北极治理不可或缺的一体两面，政治角色要求中国在北极地区治理进程中始终高举国际道义的旗帜，始终坚持作为负责任大国对北极治理的责任担当[21]；法律角色要求中国在具体领域的执行层面上深度参与北极治理的制度构建，在北极外交层面加强问题应对的专业性，在掌握国际法发展趋势的前提下，采取有效的应对策略和措施来保障中国在北极治理发展进程中的机制参与利益，以法律手段来有效保护中国在北极地区日益扩展的国家利益，有效提升中国在北极治理中的制度性话语权。

具体而言，中国在北极治理中具有负责任大国和北极重要利益攸关方的双重政治身份。这一角色定位充分说明，无论是基于中国的国际政治地位还是基于中国与北极的地理联系，中国都是北极治理不可或缺的重要参与方。坚持在北极治理中发挥政治角色的作用，就要求中国坚持从宏观的层次把握北极地区的发展大局，在整体上坚决维护国际社会和广大非北极国家在北极地区的共同利益，不因具体的事务性合作而采取与北极国家完全一致的立场。坚持在北极治理中发挥政治角色的另一大作用在于从合理性的角度对外阐释中国参与北极事务的依据，最终目标在于消解北极国家对于中国参与北极事务的疑虑，力求在北极治理参与各方之间实现彼此北极关系的互利合作，进而共同推动国与国、人与自然在北极区域内的和谐共赢。

中国在北极治理中的法律角色定位要求中国作为北极治理进程的建设性参与方，一方面适应北极治理的制度匹配现状，在现有的规则框架之下拓展中国与北极事务之间的制度连接，进而丰富和拓展中国北极权益的具体内容，不断深化与北极事务其他参与方之间的交往与合作。设立北极事务大使，加强对北极200海里以外大陆架外部界限划界申请案的关注和反应力度，都是这一要求的具体体现[22]。另一方面，中国在北极治理中的法律角色定位也要求中国对北极治理的制度参与不能仅仅局限于微观层面。作为北极治理体系的改革者，中国需要在顶层设计层面择机提出更为完善和更加包容的北极治理方案，推进北极治理的制度化建设进程，扩大全球及区域范围不同层次主体对北极共同治理的广泛参与程度，同时维系北极治理体系的多元平衡[23]。

(二)中国在北极治理中的参与策略

结合中国北极政策白皮书第四部分的内容，和平与合作是中国参与北极治理的基本方式。中国北极政策的目标在于坚持“尊重、合作、共赢和可持续”的参与理念，推动北极区域治理机制的开放性、包容性建构[24]。这也是中国北极外交政策选择所必然包含的价值内涵。以中国北极政策的基本立场为基点，上述价值层面的理念追求如与本文第二部分的四大类“事务-权益”相关联，则要求中国在实践层面对应采取如下的参与策略：

首先，在北极的经济型“事务-权益”方面，目前中国对北极的航运与资源开发事务都进行了非常积极的参与，但需要考虑到两者在参与策略上的区别，航运权益对于中国而言更具有战略性和重要性，而资源开发权益的实现需要北极国家的谅解与合作。北极问题在近年来的迅速趋热很大程度上是源自经济层面的驱动，北极航运和资源开发事务的治理进展也与中国的经济发展需求直接相关，因此中国无疑需要从资本、技术和产业布局的角度加大对涉北极航运和资源开发企业的扶持力度，拓展中国企业在北极经济型事务中的参与广度和深度，提升与之相应的参与质量。但具体到对外合作层面，航运事务的敏感性较低，在北极治理中已有较为完善的规则制度加以规范，因此在北极航运方面无论是拓展业务范围还是推进对外合作都较为容易。我国航运企业可以借助距离北极航线较近的优势,增加仓储、流通加工等业务活动,使原来传统的运输向现代物流转化,实现价值链的延伸[25]。政府部门也应充分考虑北方港口靠近北极的区位优势和发展潜力，在沿海港口布局方面早作规划。同时结合北方港口的发展历史和基础条件进行分货类、分层次、分规模的布局，以构建适合北极通航的港口运输网络，增强北方港口在北极航线上的竞争力，吸引更多国内外船运公司的挂靠[26]。而北极资源开发事务的敏感度较高，北极国家之间也存在一定的北极海底资源归属纠纷。因此在北极资源开发议题上，中国宜重点寻求与北极国家之间的合作开发，以互利共赢为纽带筑牢与北极国家的合作基础，避免对方国内的民意反弹。对此，亚马尔项目已为中国与北极国家的资源开发合作提供了良好示范。俄罗斯拥有丰富的油气储备，但其迄今为止的能源开发主要集中在陆地的油气田。俄属北极地区的石油天然气却主要分布在大陆架地区，单凭俄罗斯自身的积累恐难打出高产、稳产的油气田[27]。中国则在海洋油气勘探和开采方面拥有更为先进的技术，这正是中国与俄罗斯等北极国家合作开发北极资源的主要合作空间。此外，参与北极资源开发的国内企业还需熟悉北极国家的国内法规政策，在资源开发区块的选定方面避免介入北极国家间的争议地区。

其次，在北极的环境型“事务-权益”方面，无论是环保事务还是科考议题，都是中国提升北极治理参与能力的最有效抓手。中国目前已参与到北极地区环境保护的国际事务之中，这包括派遣专家参加北极理事会的下设工作组、在联合国的专业事务会议中关注北极议题以及积极与北极国家发展环保方面的双边合作。但从中国对北极环境型事务的参与现状来看，中国在北极环境治理和科考管理事务上的参与能力并不均衡，这一点已如前文所述，与中国对北极科考活动的深度参与现状相比，中国对北极环保活动的参与较少，对北极环境治理议题的参与水平有待进一步提升。根据《中国的北极政策白皮书》第四部分的表述，探索和认知北极、坚持北极科考自由以及开展多种形式北极科考国际合作，也是当前中国参与北极治理的最关注方向和重点领域。但中国也需考虑自身北极环境权益在未来的进一步拓展，对此，提升中国在北极环境治理事务上的参与能力就显得极为必要，实质参与北极地区的环境保护行动与制度改革协商将有利于增强中国在北极环境型事务中的能见度，拓展中国在相关领域的制度性话语权。从今后的发展来看，气候变化对北极的影响领域也是中国最有希望参与、且必将发挥巨大影响力的领域，这一领域同时也是中国扩大目前对北极国际事务(包括法律议程)参与权的重要手段[28]。因此中国有必要继续改进自身在北极环境治理中的参与现状，由于北极理事会的体制限制，中国当前对北极环境治理的参与仅属于观察员国性质的一般参与，中国需要借助联合国等更具普遍意义的国际平台来提升自身在北极环境治理议题中的参与能力，尤其是《生物多样性公约》第十五次缔约方大会将于2020年在昆明召开，中国需要利用好主场外交的优势，为推动北极环境治理在更广泛意义上的国际合作贡献相应的中国方案和中国智慧。

再次，在北极的安全型“事务-权益”方面，北极地区的安全事务已经纳入中国的《国家安全法》，这也是中国诸多北极权益之中拥有最明确国内法保障的一项，不过中国对北极安全事务的现实参与投入较少。事实上，《国家安全法》也是中国第一部明确将北极事务纳入调整范围的国内法律，因此相关规定既是探索性的，也是较为宽泛的。从《国家安全法》第32条的内容表述上看，中国维护北极安全利益的途径是通过和平与合作的方式，增强在北极“安全进出、科学考察、开发利用的能力”(6)《中华人民共和国国家安全法》第32条，2015年7月1日。。这主要是一种对中国在北极的安全权益的宣示性表述，并不代表中国事实上已经拥有独立维护上述权益宣示的能力匹配。中国对北极安全事务的投入是有限的，重点在于维持北极局势的和平，促进北极安全领域的国际合作。从总体来说，北极方向并不构成对中国国家安全的直接威胁，因此中国对北极安全事务的有限投入和一般参与也是合理的。中国出于国防安全的需要，需要对北极上空及水下的海空及太空武器的动向保持高度关注。提升海军进出北极的能力，以及通过与俄罗斯等关系友好的北极国家共同举行联合军演等形式来检验自身军力在北极的远程投送力，或可作为提升中国在北极传统安全治理领域参与能力的主要路径选择。正如前文所述，北极地区目前也不存在严重威胁中国和国际社会共同利益的非传统安全危机，依托现有的北极理事会体制已能较好地管控北极地区可能存在的非传统安全风险。因此中国对于北极地区的安全事务仅需维持一般参与、有限参与的形式，主要通过与俄罗斯和北欧国家在传统安全领域展开合作，在非传统安全议题上则需致力于依靠北极理事会的议事架构，在具体策略上，可以积极开展与作为北极理事会“永久参与方”的原住民非政府组织在经济、资源、环保和人文教育等领域的沟通与交流，积极建立相互间的建设性合作关系。

最后，在北极的制度型“事务-权益”方面，中国利用北极治理的现有机制的参与活动较多，但由于北极理事会业已固化的不平等体制限制，中国借助现有的区域治理制度平台来拓展对北极事务的参与面的上升空间已然不大，而中国主动向北极地区提供新的公共产品的有关活动做得不多，在制度供给方面依然有较大的提升空间。因此中国需要从国内、国际和外交三条线增强自身在北极治理中的制度话语权。在国内层面，参与北极事务的战略规划和立法支撑仍需统一，从战略的高度筹划中国参与北极事务的能力建设，以立法的形式明确国内各种类型主体参与北极治理的内容、路径与权利义务，推动国内北极政策的体系化；在国际层面，鉴于北极治理“条块化”和“碎片化”的状态的持续存在，中国应当在参与北极治理的进程中立足于个案基础上就某一领域甚或某一问题“发现”自己新的国际身份，然后通过实质性存在来强化这种身份[29]；在外交层面，中国应当积极开展双边层面的“北极外交”，尤其要重视与北极地区小国之间的外交活动[30]。例如北极北欧五国一直是中国参与北极事务的主要支持者，在金砖国家机制下进行北极合作也是可以考虑的合作形式[31]。但中国的北极外交理应拒绝“一对多”外交方式，即中国一个国家面对整个北极理事会和所有的北极国家，而是坚定采取“一对一”的外交谈判方式，逐一与每个北极国家打交道[32]。

四、余论

在全球化的条件下，各国经济、政治、安全等领域的利益日趋交叉渗透，各种形式的双边或多边国际合作于是逐步成为各国维护和拓展国家利益的重要途径。近年来，各种类型的机制化、制度化国际经济、政治和安全合作在全球范围内展开，并推进了各地区的区域一体化和合作制度化进程。究其动因，正是相关国家为维护和拓展其自身或共同及交叉利益的需要。而且随着生产力的发展，国家社会全球化趋势的加强，民族国家的围城意识正在走向终结，民族国家利益从国内走向国际，在当代，国家利益的拓展也已成为国家社会的普遍现象。更何况，一国，特别是大国的国家利益边疆远远逾越出其国家领土的固有界限，也正是全球化时代到来的另一面影响。正是在此情势下，北极地区也不例外地卷入了全球化秩序变革的时代背景。在全球化的视阈下，北极治理议题的产生本身即脱胎于全球化对北极地区问题的重构，北极区域治理的进程一方面深受全球化价值理念的影响，一方面又可为全球化在世界各地的实践提供正面诠解和样本示范。尽管北极治理的发展进程必然伴随着不同参与国家的认知塑造和利益博弈，但中国对此进程的参与仍然可以为全球化时代的北极治理贡献更有包容性的中国方案。中国需要在动态变迁的北极治理演进过程中不断丰富自身所享有的北极权益内容，在角色定位和参与策略上完成从宏观战略目标到具体工作层面的实际对接。在维护中国北极权益的基础上同时考虑北极治理在全球化背景下的发展远景，从而以实际行动推进北极地区的人类命运共同体建设。