内部控制视角下高校图书馆战略管理研究

陈爱英 叶陈毅 管 晓 杨 蕾

(1.广东金融学院，广东 广州 510521；2.河北地质大学，河北 石家庄 050031）

一、引言

以企业为核心的相关内部控制实践及理论研究已经比较完善，其中代表性的为20世纪90年代由美国COSO委员会提出IC-IF（Internal Control Integrated Framework），首次完整地提出了内部控制五要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督，其后根据环境变迁与企业实践的发展，COSO委员会先后于2004年、2017年对COSO进行调整完善，在2017年发布的ERM（2017）《企业风险管理：战略与绩效的结合》中，将内部控制要素重新定义、归纳为“为公司治理与企业文化，战略与目标设定，风险管理执行，审查和修订，信息、沟通和报告”五个方面，进一步强调了战略在风险控制的重要性，“风险管理不应当是组织的一个额外的或是单独的活动，而是融入组织的战略和运营当中的有机部分”。[1][2]

而为了进一步提高国内各行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部曾于2012年11月，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定并颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），自2014年1月1日起施行。《规范》要求“单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。”2017年，为全面推进行政事业单位加强内部控制建设，财政部再次发文，自2017年3月起，推行《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，旨在通过行政事业单位内部控制信息公开、提高内部控制报告质量的举措，进一步强化行政事业单位内部控制建设。

各公办高校作为事业单位，必然要遵循《规定》的相关要求，进行必要的内部控制建设，实现《规范》确定的“提高公共服务的效率和效果”等目标。当今国际教育界普遍认为，教师、实验室、图书馆是一所高等学校的三大支柱。1970年，前哈佛大学校长艾略特(Charles W.Eliot)更将图书馆比喻为“大学的心脏”。教育部在2002年颁布的《普通高等学校图书馆规程(修订)》中，也明确了高校图书馆的性质和地位，提出高校图书馆作为高校的重要组成部门，“是为教学和科学研究服务的学术性机构，是学校信息化和社会信息化的重要基地。”其馆藏资源的厚度和前瞻性，以及信息的收集、传播职能发挥，在高校建设中起着重要的基础支撑作用，多年来高等教育的发展实践，也早已证明图书馆建设是其中重要因素之一，对于高校自身的整体发展可谓举足轻重。

“战略管理”（Strategic Management）[3]较早由美国学者安索夫于20世纪70年代提出，而随着社会对战略的认知深入与接纳，战略思考也从初期侧重企业等盈利性组织，逐渐扩展到教育、文教、医疗等非营利组织，而通过吸收和借鉴战略管理思想及相关理论研究成果，在提升图书馆认知与发展高度、规避相应风险方面也成效显著。图书馆战略确定了其面向未来的战略目标及实施计划，是图书馆改革与发展的重要纲领，对于引导图书馆应对变化、把握未来、规范服务行为、激发服务动力，对图书馆事业的长远发展具有重要意义。随着我国高等教育事业的蓬勃发展，以及内外部环境的改变，国内各高校也纷纷根据国家相应的高等教育发展规范，规划相应的发展战略，高校图书馆在此背景下，其有效的战略管理日渐突出。

二、文献综述

历史的看，关于内部控制的认知经历了由实践总结到理性思考、由具体工作安排向理论框架构建的螺旋式发展轨迹，COSO委员会，在其发布的相关公告中提出“内部控制整合框架（IC-IF）”以来，关于内部控制的认知视角，从企业内部延伸到企业外部，内外兼顾，并在其后的“风险管理整合框架（ERM）”中，进一步提出了对于战略目标的重视，认为战略是高层次的，起着对主体目标的协调和支撑，也因此战略定位错误的风险是主体最大的风险[2]。

而关于战略管理的涵义，学者普遍采纳安索夫1976年首次给出的相关界定，即“管理者为保证企业的可持续生存和发展，通过对企业外部环境与内部条件的分析，对企业全部经营活动进行的根本性和长远性的规划与指导。”[3]我国财政部也曾于2010年5月份发布《企业内部控制应用指引第2号——发展战略》，提出战略是内部控制的最高目标，内部控制应当体现对战略重要性的认知，并强调要综合分析评价影响发展战略的内外部因素。同时提出，发展战略制定后，应着手将发展战略逐步细化，根据战略规划制定年度工作计划，将发展目标分解并落实到可操作层面，确保发展战略能够真正有效地发挥指导作用。

基于图书馆视角的战略构成，公认的权威论述是由国际图联(International Federation of Library Associations and Institutions，IFLA)提出，IFLA 非常重视战略规划的制定和执行，2010年起，陆续发布“IFLA 2010～2015年战略规划”、“IFLA 2016～2021年战略规划”和“IFLA 2019～2024年战略规划”等，认为图书馆需要面对网络环境下信息获取方式的挑战与机遇，为社区提供高质量服务，着重于如下几点，一是培养用户的读写、创新、文化遗产保护和信息获取能力；二是提升图书馆自身的专业能力；三是提升基于法律、规范等的话语权等[4][5]。

雷永立（2003）[6]根据企业视角的战略思想，提出图书馆的战略管理应着重于图书馆的总体发展方向，强调对图书馆外部环境的变化及其变化趋势的把握，使自身制订的相关战略与之相协调一致，从而趋利避害。柯平（2016）[7]提出图书馆战略制定将从五个方面产生影响，即指明前进的方向、提供行动纲领、业务活动成败的关键性因素、图书馆长久高效发展的重要基础和可持续发展的基本保障、图书馆提升竞争力的有效保证。

伍碧（2014）[8]从资源、功能定位及服务对象等几个角度，对社区公共图书馆与高校图书馆的区别进行了分析探讨，表明两者虽然存在一定的自然功能交叉，但社会功能的显著差异也必然导致两者在管理及发展目标方面的不同。所以不同于社区公共图书馆，高校图书馆的发展与战略目标设定，需要构架在学校整体发展之下，既依托与学校的发展，又要为学校的发展提供支持。

综上，本文认为高校图书馆合理的战略管理应当体现为，在与高校整体战略目标相协调的同时，谋求自身与内外部环境变迁相适应，通过图书馆的发展，带动部门员工的成长，形成合理的人才梯队，提升高校图书馆的学科服务能力，服务师生用户的同时，面向社会提供增值服务。

三、高校图书馆战略管理现状

作为学校的基础部门之一，高校图书馆是高校的重要组成部分，其首要功能也必然体现在为高校教学和科研服务，其功能发挥以及自身发展的状况，在一定程度上会作用于学校的教学质量和科研水平。教育部于2015年起，在发布的工作重点中都明确提出，要科学编制和制订实施教育“十三五”规划，教育部图工委战略规划组也分别多次举办“高等学校图书馆‘十三五’规划研讨会”，体现了主管部门对高校发展，以及高校图书馆建设的重视，也要求两者之间在战略高度协同管理。

柯平、刘杰等（2016）[9]对包括哈佛、剑桥在内的美国、英国等国21所高校图书馆的战略规划进行了统计分析，发现在这些高校图书馆相对成熟的战略中，着重体现的分别为“教学与科研服务”、“开放获取”、“空间规划”、“资源建设”等内容，涉及较少的则是“用户体验”、“服务转型”、“经费管理”及“数字人文”等，由此可以看出，高校图书馆基于特定的社会功能，其战略管理着重点依然在于通过自身的发展，体现对学习、教学及科研的支持，助力教学、提升学生能力，以及通过周期参与、数据管理等促进科研。

相较与国外同行，国内高校图书馆在战略管理方面具有一定的差距，体现在战略制定参与群体量及战略目标规划等方面。在教育部相关要求的推动下，我国高校图书馆启动战略制定工作多始于“十三五”规划时期，但呈现出的工作效果并不均衡，顶尖大学启动早、且规划已经比较完善，部分院校还未有相关工作考虑，中间一定比例的群体处于观望和等待的被动状态。柯平、刘杰等（2016）[9]对包括北京大学等在内的八所国内高校图书馆战略规划，进行了统计分析，发现与国外同行相比，国内高校图书馆的战略定位中，排位靠前的内容基本相同，包括“教学科研支持”、“空间规划”及“人力资源管理”等，但我国高校图书馆更为重视以特色资源为核心的资源建设，但对资源开放获取方面，逊色于国外。这些战略考量较好地体现了自身发展的重点，形成了战略的针对性，但缺少多方合作等开放性目标，在未来的发展中需要予以关注和加强。

与985等一线院校相比，众多普本高校的图书馆战略规划难言乐观。卢青（2010）[10]对新建本科院校这一特定群体的图书馆发展状况进行的调研显示，虽然这些高校图书馆的办馆环境、馆舍设施、馆藏规模等硬件有所发展，但在纸质馆藏数量及质量、服务层次、网络服务与网站建设等偏软实力的方面滞后严重，这些问题的根源在于办馆理念滞后、经费投入不足、队伍结构等因素。并且受马太效应的影响，普本高校图书馆的发展极可能出现不利的局面，即在校内整体发展安排及校外各类图书馆有效发展的双重挤压下，其自身的发展和功能逐渐边缘化。

四、高校图书馆战略管理分析

（一）国内高等教育的非均衡发展的深层影响

随着我国高等教育发展战略指挥棒的不断调整，各高校也在其中寻求自身的发展，以期在人力资源、财务资源方面抢得先机，而在我国高校自然数量大幅增长的背景下，各高校在资源获取方面两极分化严重。已先期进入“985”、“211”、“双一流”等建设序列的高校，在相对充裕的财政资金支持下，除教学、科研工作本身外，图书馆的软硬件建设也能够得到保障，并与学校自身发展形成良性循环。众多普通本科院校则呈现僧多粥少的局面，在有限的资源制约下，较多投向于教学、科研，以及学校基本的行政管理性开支，图书馆建设仅维持于基本运转状态，图书采编、资源获取、服务转型等事项往往陷于停滞，且历史欠账沉重，战略发展更是无从谈起。

此外，基于国家“应用型本科”建设导向，大量普通高校缺少向研究型大学晋升预期，客观上制约了学校师生对科研与理论学习的热情，也间接抑制图书馆在科研支持方面的投入。卢青（2010）[10]相关调研数据表明，普通高校的书籍流通方面，语言文学类始终居高不下，其次才是根据高校自身办学特点在经管、理工等方面的流通借阅，个别时期文学类借阅出现的下滑，背后的主要动因则是相关图书购进放缓。贾光（2002）[11]曾对本科院校图书馆存在问题和原因进行分析后，归结为五大矛盾，即地位提升与人员素质之间的矛盾、升格扩招与藏书数量质量之间的矛盾、时代要求与图书馆自动化建设之间的矛盾、发展需求与制约因素之间的矛盾、读者需求和服务水平之间的矛盾。时至今日，这些矛盾依然存在。

（二）网络时代信息获取与传播方式的外在影响

对于图书馆的发展来说，“这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代”，新的信息技术层出不穷，为图书情报事业的发展提供了强大的助力，但信息无纸化、网络化及自媒体的发展，又削弱了传统意义上图书馆的知识集散职能，这一外在环境的改变，迫使包括高校图书馆在内的各类图书馆做出根本性变革，体现在战略发展目标上，就是如何在未来的战略覆盖时间内，从技术到内容，基本满足乃至超前预判用户的需求。2018年1月颁布的《公共图书馆法》规定了“国家鼓励和支持，发挥科技在公共图书馆建设、管理和服务中的作用，推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共图书馆的服务效能”。国家已在法律层面提出了对应的战略思想指引，但如何落在实处，还需要图书馆自身充分利用先进的互联网思维、技术及平台模式，对图书馆服务体系，特别是基于高校服务特征进行重新认识，推进图书馆各方面的改革。

展望未来图书馆发展趋势，现在主流的共识就是“转型”，向以“知识中心”和“智慧图书馆”为代表的下一代图书馆转型，在空间、资源、服务、管理等主要因素方面创新求变。智慧图书馆是建立在物联网和数字图书馆基础上的新型图书馆，具有物联网和数字图书馆的双重特征。智慧图书馆作为未来图书馆的新模式，将成为图书馆创新发展、转型发展和可持续发展的新理念和新实践。目前很多普本高校图书馆的发展中，对于这一未来预期缺少必要的认知，只是相对增加了电子资源的保有量，客观上仍在强调图书馆的实体属性，已经与时代的发展脱节，因而无法更有效的发挥自身的服务职能，也无法有效满足师生、乃至社会用户的需求。

从内部控制角度而言，这种战略定位不当的风险，属于发展方向的偏差，是主体未来发展中的最大风险，将导致后期在资源配置、发展举措方面的浪费和无效，严重的甚至会危及主体的生存，需要给予足够的关注和思考。

（三）图书馆员人才短缺与学科能力不足的内部局限

高水平图书馆的建设，与之相对应的必不可少的因素是一流人才建设，尤其在知识经济时代，更需要注重馆员技能的培养，以及相应复合型知识能力的发展，通过持续稳定的人才战略机制，保障和实现图书馆机构整体的可持续发展。而作为高校的“非核心部门”，图书馆在高校编制架构中，缺少对核心人才的必要吸引力，相关调研显示，在整体素质方面，我国当前存量馆员呈现逐次递减的现象，即社会馆员弱于高校馆员，高校馆员弱于教学科研人员。

馆员的个人能力不足，客观上制约高校图书馆服务功能的发挥。沈洋、李小平（2016）[12]、郭安琪、曾伟忠（2019）[13]等，对包括清华大学等在内的国内相关985高校进行调查分析，发现高校图书馆在人力资源方面，存在科研服务咨询能力不足的问题，体现为专业能力单一，缺少学科馆员的发展预期，多数不具备科研服务咨询的条件，服务项目较少，校方支持力度弱等。以985高校为代表的国内一线高校尚且如此，其他二、三线高校更难言乐观。

人作为控制系统中的核心因素，既是控制机制有效的执行者，也往往是风险产生的源头，需要被刻意的控制。同时，系统内人员的能力直接决定了控制系统的运转效果，而人才的培养并非一朝一夕可以解决，需要在机构发展规划、战略部署中，对人才的培养、引进等加入一定的提前量。

五、加强高校图书馆战略管理的若干对策建议

（一）高屋建瓴，设计合理的战略制定与管理流程

依据介入时机不同，风险管理可以分为事前、事中及事后管理，战略管理的最佳时机无疑在于事前的战略制定阶段。如若高校图书馆在风险管理伊始，即有一个合理恰当的战略目标，可以在后续的战略实施阶段，有效降低战略不当带来的效率低下、发展无序的风险。由于内外部环境的改变，战略目标选择与制定是一个常说常新的话题，作为部门的发展指引，高校图书馆在启动相关部门发展战略制定工作时，构思恰当的战略目标、设计合理的规划流程，可以有效保障后续战略管理与实施。

战略管理的相关理论分析中，设定战略制定和实施是一个循序渐进的过程，通常又可细分为历史背景、形势评估、问题议程、备选战略、可行性评估以及战略实施等步骤。有鉴于此，我们认为高校图书馆应当摒弃着重于部门工作规划的短期思维，真正运用战略管理思维谋划部门中长期发展。而合理的战略制定流程，应当包括如下内容：首先对自身的历史状况进行有效分析，为后续的战略修订提供依据；其次应当组建必要的战略团队，群策群力拟定战略框架；再次应当多方求证拟定的战略框架的合理性与可行性；最后完善战略管理与实施的细节，在工作中予以推进与落实。

（二）多方合作，增强高校自身协调发展战略的支撑

受财政资金总量制约，国内公办高校的梯度发展在未来可预期的时间内，不会产生大的改变，广大的普通院校在无法获得有效财政支持的前提下，资金紧张将是一个长期影响高校发展的因素。但学校的战略布局的长期性，需要合理均衡的安排各部门的发展，避免在未来出现因忽略非核心部门而产生拖累。“风物长宜放眼量”，图书馆包括馆藏、人员的有序发展，体现的是幕后对教学科研的坚实支持。

不同于公共图书馆的独立性，高校图书馆的发展最终需要依托于高校本身的发展及战略定位，高校图书馆在构建自身战略规划时，也应时刻将自己纳入学校整体发展战略，成为其有机的组成与影响因素。在内部资源无法有效覆盖自身发展需要的背景下，可以谋求包括捐助、社会力量共建、馆际合作等外部资源支持。同时，有限的资源配给，更需要图书馆自身在资源配置、运用方面的精细设计，进行科学合理的资金预算，并通过服务水平等软实力的提升，增强在校内的话语权。

（三）以变应变，积极应对外部信息环境的变迁

外部环境随技术和时代的改变而改变，作为环境个体构成的高校图书馆，在这个过程中能做的只能是顺势而为，根据变化了的环境，以及随之而变的客户需求来改进自己。在图书馆转型的过程中，除技术、资金等方面的制约以外，图书馆建设发展中的战略认知高度至关重要，而这种对未来发展方向性的把握，又建立在对外部环境的有效掌控之上，包括图书馆发展的世界前沿趋势，相关的信息、媒体、网络技术、用户习惯的变迁等等。图书馆可以通过馆藏资源重整、物理空间重构等方式更有效的提升整体服务；通过主动延伸与深入，将服务内容拓展为嵌入式科研数据管理与用户管理，提供更有针对性的个性化服务；通过挖掘智库建设的引导作用，将图书馆从静态、强调馆藏的信息储存形态，向价值创造的、动态智库方向拓展。

在完善自身的同时，高校图书馆还应着力加强外部合作，共建共享资源。随着信息资源的飞速增长，仅仅提供个体馆资源的服务不能满足社会需求，开放式获取与信息共享成为不可逆转的趋势[14]。网络技术的发展，通过采用集中式门户平台和分布式服务相结合的方式，赋予图书馆诸多新的技术手段，实现资源共享，包括通过高校图书馆之间的互借传递等等，这些都是高校图书馆在当前新的环境变迁、自身资源所限的前提下，实现借力发展的战略性思考。

（四）以人为本，增强图书馆人力资源建设

在时代发展的推动下，图书馆、尤其是高校图书馆的职能，已从以往的传统信息服务，向提供全面且具有针对性的学科知识服务转型，为高校的教学与科研提供助力，并以此来提升图书馆在高校学术科研领域中的影响力，在高校学科建设中体现图书馆应有价值。建设一流的图书馆需要一流的人才与之对应，新知识经济环境下，图书馆更需要注重馆员技能的培养和其自身的发展，在促进馆员成长的同时，实现机构整体的可持续发展。

教育部2002年颁布的《普通高等学校图书馆规程（修订）》，提出了“学科馆员”概念，也给出了高校图书馆的学科馆员的发展路线。而这一职能的实现，则是基于图书馆馆员作为重要的人力资源，将用户视为服务中心，构建起以图书馆为平台、人员服务为纽带的运行机制，从而有效实现高校内部，乃至高校与高校之间的，体现学科支持的全新运行机制，达成图书馆与学科、图书馆与院系之间良性循环。为此，高校图书馆应当通过鼓励员工个人提升、内部培训、外部招聘等方式，在提升现有馆员的图书馆服务的专业能力之外，对馆员能力及岗位的设置，应当面向未来的复合型信息支持的方向，配合学校学科建设发展的需求，着力于信息化、学科化方向的推进。

六、结论与不足

内部控制与战略管理的相关理论均表明，有效的战略是单位发展中的至高点，其合理与否直接影响到单位未来发展的可持续性，乃至生死存亡，内部控制的相关理论研究，也逐渐把对风险的关注视角，从具体而微的事项，转向更为具有长远性与潜在性的战略风险管理，并将战略的合理性与组织的生存与价值创造紧密联系在一起。高校图书馆基于其对高校发展的基础支撑作用，自身的发展也与高校形成了相应的战略呼应。鉴于我国高等教育发展的框架设计与外部现实环境的快速发展，高校图书馆，尤其是众多普通本科高校图书馆，在发展中已呈现战略不到位的弊端，包括外部环境变化的主动应对、馆藏资源与学校学科发展的呼应、馆员知识结构的复合与完善等，需要在战略制定流程、资源整合、创新发展及人才结构等方面着力完善。

由于研究条件所限，本文主要存在以下两点不足：一是本文所用的相关数据，主要取自其他学者的公开资料，在时效与针对性方面不尽到位，影响了本文建议的效果；二是由于缺少数据支持，本文主要采用了定性分析方法，受作者本人研究视角的局限，在问题的研究深度与内在关联性方面存在一定主观性，以及认知上的偏差，如能通过问卷、实地调研等方式获得必要的数据，辅以相应的定量分析，将会使本研究的分析更为客观。