“台北法案”真的“友善”台湾吗

韩冰

日前，美国联邦参议院、众议院外交委员会接连表决通过旨在支持台当局维系、拓展“国际空间”的“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法案”（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act of 2019，簡称“台北法案”）。在台湾“断交潮”雪崩式涌现之际，“台北法案”的出笼让蔡英文与民进党“见猎心喜”，他们别有用心地将其解读为“台美关系升温又一实质性动作”。实际上，该法案作为美国政治精英群体“以台制中”与“以台遏中”政策逻辑的产物，主要意图是通过抬升“台湾牌”的分量，填充遏制中国发展的“印太战略”。在这个意义上，台湾始终只是供美国榨取政治与经济利益的地缘政治棋子而已，很难真正从“台北法案”里讨到甜头。

借“台北法案”制造“挺台”效应

2019年以来，台湾“国际空间”日益萎缩。除无缘世界卫生大会、国际民航组织大会等“国际舞台”外，台湾还在9月陷入接连失去所罗门群岛、基里巴斯两个南太平洋地区“邦交国”的惨境。台当局为挽回“外交颓势”，突破国际社会越扎越牢的一中篱笆，积极利用“台湾人公共事务协会”等政治游说集团“围猎”美国国会议员，期望他们公开“挺台”。“台北法案”正是其游说“业绩”之一。

今年5月，长期“亲台”的美国共和党参议员贾德纳（Cory Gardner）、卢比奥（Marco Rubio）、民主党籍参议员马基（Ed Markey）、梅南德斯 （Bob Menendez） 等人共同提出“台北法案”，目的是帮助台湾拓展“国际空间”、强化对外关系。该法案称，若有国家采取“对台湾不利的行动”，美国国务院可降级与这些国家的外交关系，暂停或改变对其外交援助。该法案还呼吁特朗普政府以“适当方式”支持台湾在所有不以国家为会员资格且“美国已参与”的国际组织中成为会员。今年9月，所罗门群岛、基里巴斯接连与台“断交”后，美国国会中的“友台”人士趁机公开抛出“台湾遭遇中国霸凌”等论调，力促国会加速通过“台北法案”。9月25日，参议院外交委员会无异议通过参议院版“台北法案”后，10月18日，麦考尔（Michael McCaul）、西尔斯（Albio Sires）、巴拉特（Mario Diaz-Balart）、冈萨雷斯（Vicente Gonzalez）等跨党派众议员又提出了众议院版“台北法案”，呼吁美国政府在时机适当且符合国家利益的前提下，针对那些“伤害台湾”的国家，“降低与该国的经济、安全及外交接触”。他们还要求美国行政部门支持台湾参与“国际事务”，持续强化对台“外交承认”以及军售活动，并推动美国与台当局开启“自由贸易协定”谈判。

美国国会审议、表决“台北法案”的过程相当快速，且在参众两院得到了超越党派的支持。10月29日与30日，参议院与众议院外交委员会分别以“一致同意”与口头表决方式放行各自版本的“台北法案”。需要指出的是，近年来，美国国会以口头表决、无异议等方式通过涉台议案或法案几乎成为一种普遍现象，这些“友台”法案或决议在参众两院均以此方式过关，表明其议题与内容很大程度上反映了美国国会议员的“基本共识”，就像麦考尔等人在推动“台北法案”时鼓吹的那样：“它不是一个共和党的议题，也不是一个民主党的议题，它是一个美国的议题。”

与此同时，美国的“亲台派”公然叫嚣“承认台湾为国家”，挑战一中原则底线。10月30日，曾多次鼓吹“台湾中国，一边一国”的美国国会“台湾连线”共同主席夏波特（Steve Chabot）在众议院外交委员会会议上称，“台湾符合主权国家的所有要件”，“美国应直接正式承认台湾是个独立国家”。众议院外交委员会亚太小组主席、共和党首席议员约霍（Ted Yoho）也与夏波特相互唱和，声称“美国是时候承认台湾是个国家了”，明火执仗地为“台独”势力站台，冲撞一个中国原则的红线。

充实特朗普“胁迫工具箱”

在美国立法机构频繁发起、通过“与台湾交往法”“台北法案”等“友台”法案之际，特朗普政府也在政治、军事等领域不断强化台湾“防卫能力”，协助其拓展“国际空间”。美国搅动台海局势，对中国进行极限施压，伺机争夺战略博弈主动权的目的昭然若揭。

一是“台北法案”为美国政府推动“印太战略”提供了便利。目前，美国明确把中国视为“战略竞争对手”，为此积极推动名义上建立“自由开放的印太地区”，实质上维护美国国际霸权、遏制中国发展的“印太战略”。台湾因占据第一岛链关键位置且事关中国核心利益，成为美国“印太战略”重要支点之一。美国国会发起夹带涉台条款的法案或制定涉台专法的举动，则为特朗普政府逐步具化台湾在“印太战略”中的作用提供了有力抓手。因此，尽管最后通过的“台北法案”的内容比起最初版本已大幅缩水（没有了国务院每隔180天需就法案内容向国会定期报告的强制规定，原先授权美行政部门可向“伤害”台“外交关系”的国家挥舞停止援助、降等处罚等“大棒”的规定也不见踪影），但它同“与台湾交往法”等法案一样，都是特朗普政府充实“印太战略”、围堵中国“备而不用”的筹码。换言之，美国国会通过的“友台”法案数量越多，涉及范畴越广，美国政府未来用于“以台制中”“以台遏中”的工具也就越丰富。

二是“台北法案”增强了美国一中政策弹性空间。美国政府构建、阐释一中政策的元素相当广泛，涵盖美国在不同时期确立的政策法令、历任总统发言讲话，如中美三个联合公报、“与台湾关系法”、1982年美国总统里根对台所谓的“六项保证”，等等。在这个内部充满张力的一中政策架构里，台湾“既没有得到正式承认，也没有被完全抛弃”，具备独特法律与政治地位。具体到实际操作层面，美国刻意通过保留一中政策的“模糊性和灵活性”，得以根据其国家利益需求，弹性解释、操作以及执行该政策，同台湾开展各式互动。在此背景下，“台北法案”虽未突破一中政策基本框架，但它使得“台湾的外交关系首度被纳入美国国内法保障体系”，让特朗普政府为一中政策注入新内容，强力推升“美台关系”获得法律支撑。

2019年3月28日，對于近期美台军事往来频密，中国国防部新闻局局长、新闻发言人吴谦表示，台湾前途在于国家统一，台胞福祉系于民族复兴。

三是“台北法案”全面强化台湾地缘战略筹码角色。在中美战略博弈的大背景下，台湾是美国围堵、遏制中国战略布局的关键一环，也是“可以向中国议价的筹码”。特朗普政府上台以来，多次高调与台当局互动，甚至还在国际参与、军事合作等领域向台提供“准主权国家待遇”。2019年6月，美国国防部在其发布的首个《印太战略报告》中，公开声称印太地区的新加坡、新西兰、台湾和蒙古国是“四个值得信赖、有能力且是美国天生伙伴的国家”，承诺会继续向台出售“防御性武器”。该报告公布后两个月，特朗普旋即批准向台出售66架F-16V战机。9月，美国启动首届“美台印太区域民主治理协商机制”，声称要通过该对话机制“促进印太区域秩序的安全”。10月初，在台湾连续失去两个“邦交国”后，“美国在台协会”高调举办第一届“太平洋对话论坛”，表示将支持台湾“在太平洋地区邦交国的发展需求”。10月24日，美国副总统彭斯在华盛顿智库威尔逊中心发表演讲，公开给台当局“打气”，称“特朗普政府将授权更多的对台军售”，“国际社会与台湾的交往只会保卫台湾及整个区域的和平”。特朗普政府通过上述“友台”允诺与举动，鲜明表达了关切台“外交境遇”的立场，其主轴同出台“台北法案”几乎如出一辙。而美国近期之所以如此“挺台”，原因很简单，就是要激活且强化台湾“棋子”身份，让台湾在“印太战略”中扮演更加重要的角色。

蔡当局“挟洋自重”捞取选举红利

按照美国立法程序，“台北法案”在参众两院外交委员会通过后，还须两院全院通过且协调出一致版本，才能交由特朗普签署并生效。鉴于当下美国政坛“反中”情绪持续酝酿、发酵的现状，“台北法案”最终成为法律的可能性较高。民进党当局对此心知肚明，迫不及待地将其视为台当局“外交突破”，密集炫耀“台美关系紧密”，寄望通过标榜“美国支持”让岛内民众对“绿色执政”的反感降到最低，实现稳固民进党在2020选举中选票的政治意图。

具体来看，美国众议院外交委员会通过“台北法案”后，蔡英文亲自上阵，称美国此举“强化了我们的信心”，“目前是台湾有史以来国际支持最强的时刻”，多番宣扬“美台情势大好”，竭力要将美国释放出的“友好”信号转化为选票。随后，台湾地区领导人办公室发表声明称，“台湾已不再只是台湾海峡上的台湾，而是太平洋上的台湾”，“未来台湾会继续扮演维持区域和平、稳定现状的角色”。台外事主管部门也扬言将与美国合作争取更广阔的“国际空间”。民进党“立委”王定宇甚至宣称，美日有《美日安保条约》，而这个“台北法案”堪称“台湾美国外交版的安保条例”。

“台北法案”不是“免费午餐”

值得注意的是，美国参议院、众议院外交委员会火速通过“台北法案”的背后，不乏美国大型跨国企业、国防承包商等强大资本力量的推波助澜。法案通过前夕，贾德纳等人在接受台媒访问时即公开表示，将在法案中加入“要求美台双方展开贸易协商的文字”。无独有偶，“台北法案”众议院正式版本追加的“国会意见”也要求美国与台湾进行贸易谈判，最终签订“自由贸易协定”。表面上，这是美国国会在释放经贸合作利好，企图借此帮助台湾转移、重构产业链，对冲两岸经贸合作对台影响力。但是，仔细研读“台北法案”条文可以发现，美国与台湾进行贸易谈判的指标性前提是要“保护美国劳工，以及有利于美国出口商 ”。

台湾在政治、经济、军事等领域向来“唯美是从”，在经贸合作方面更是表现出“人为刀俎，我为鱼肉”状态，绝大多数情况下只能任由美国宰割。美国长期借“贸易暨投资架构协议”谈判对台湾予取予求、进行“经济勒索”就是一个鲜活的例子。该谈判本是台美经贸高层重要协商平台，旨在促进双方经济合作、降低贸易阻碍，但是这一平台如今却逐渐蜕化变质成美国要求台湾“让步”的工具，成为美国牛肉、猪肉入台“敲门砖”。在台当局没有开放“美牛”进口前，美国数次以“美牛贸易障碍”为由连续多年停办“贸易暨投资架构协议”谈判。其间，美国贸易代表、“美国在台协会”代表、美国国会议员等借各种场合向台当局施压，称只有尽快解决“美牛”问题才可能恢复谈判。2012年，马英九当局顶着极大民意压力开放“美牛”进口后，谈判才得以恢复。2016年，蔡英文上台后曾信誓旦旦地表示，要通过“贸易暨投资架构协议”谈判，以“堆积木策略”逐步推动台美签订“自由贸易协定”。不过，2016年底，美国故伎重施，又以“美猪贸易障碍”为由，中止了恢复没多久的“贸易暨投资架构协议”谈判，至今已逾三年。

在台湾2020选举前的敏感时刻，美国在名义上助台“巩固邦交”、确立“国际地位”的“台北法案”中主动抛出“自由贸易协定”的诱饵，显然包藏为“美猪”输台扫清道路的私心。因为洽签“自由贸易协定”的前提是重启“贸易暨投资架构协定”谈判，而美国早已把“美猪”议题与重新举行谈判挂钩。在不久的将来，美国极有可能会借此向台当局施压，要挟蔡英文拆除“美猪”入台路障。

特朗普政府一切政策的出台皆以美国利益为优先，美国对台政策调整也是完全基于其寻求利益最大化的考虑，因此，“美国友台并不出于必然，只是利益使然”。在当前中美战略博弈的时空语境里，美国升级“美台关系”，是想通过打“台湾牌”制造“劫材”，并不是真正要为“台独”势力火中取栗。不过，无力且无意处理好两岸关系的民进党当局，囿于狭隘“亲美”路线，甘当其战略“棋子”，显然是误判了基本形势。总而言之，蔡当局沉醉于“挟洋自重”的迷思，拒不承认“九二共识”，执意走分裂祖国的邪路，最终损害的是台海地区的和平，损害的是两岸同胞特别是台湾同胞的利益。