我国《存款保险条例》的法律完善

段金玉

摘要：基于我国金融市场发育不完善、金融监管手段与方法落伍的现状，国务院于2015年正式公布中国《存款保险条例》，5月1日起正式实施。2019年5月24日，央行正式设立存款保险基金公司。存款保险制度的建立，可以有效防范和化解金融风险，维护金融稳定。我国存款保险制度尚存诸多问题，如存款保险基金管理机构权力模糊、排除高管在本投保机构的存款、基金管理模式的缺失、抗风险的能力不足等。立足现有制度，可以对条例的相关内容进行完善，具体提出对《条例》第四条、第七条及第十一条的完善建议，为进一步防范和化解金融风险、维护金融稳定提供些许建议和参考。

关键词：金融稳定;存款保险;有效存款保险制度

中图分类号：F830    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）12-0082-04

Legal Perfect of Deposit Insurance Regulations of China

Duan Jinyu

（Shanghai University of International Business and Economics，Shanghai 201600）

Abstract：Based on China's financial market development is imperfect financial regulation means and method of the present status of backward， China officially announced in 2015 China's deposit insurance regulations of the state council， the effect on May 1， recently， the central bank officially set up deposit insurance fund， the establishment of deposit insurance system can effectively guard against and defuse financial risks， maintaining financial stability at present many problems exist in China's deposit insurance system， such as deposit insurance fund management institution fuzzy rule out executive power in the deposits of insurance institutions， the lack of fund management mode of anti-risk ability is insufficient， etc Based on the existing system， relevant contents of the regulations can be improved， and specific Suggestions for the improvement of article 7 and article 11 of article 4 of the regulations can be put forward to provide some Suggestions for further prevention and resolution of financial risks and maintenance of financial stability.

Keywords：Financial Stability;Deposit Insurance;Effective Deposit Insurance

一、我国存款保险制度现状

距2008年末爆發的全球性金融危机已有十余年，伴随着金融市场化、国际化进程的加快，金融创新产品逐渐增多，中小型商业银行的纷纷成立，在商业银行内控制度不健全的情况下，银行自身风险在不断增加。要防范风险，稳定金融，建立存款保险制度不失为防范金融风险的可行选择之一。2014年11月30日，我国出台了《存款保险条例（意见征求稿）》，并通过中国政府法制信息网向社会各界公开征求意见。2015年3月31日，经2014年10月29日国务院第67次常务会议通过，我国正式公布了《存款保险条例》（后文简称《条例》），于2015年5月1日起施行，标志我国存款保险制度的正式确立。2019年5月24日，央行正式设立存款保险基金公司，在经济转型阶段，以进一步完善对金融风险的防控，实现金融稳定。我国的存款保险制度是以《存款保险条例》为依据建立，研究存款保险制度，即对《存款保险条例》进行研究。

《条例》全文共23个条文，是突破国家隐性存款保险向显性存款保险的进步，意义重大，作为我国金融安全网的又一重要组成部分，提高了我国防范金融风险、维护金融稳定的能力。具体来说，作为吸收公众存款的银行，其是以信用为依托将具有高风险性和不稳定性质的利息作为收入来源的信用中介，即银行资产中大部分货币资金是以负债的形式吸收的机构和个人存款，自有资金只占全部资本的小部分，在经营管理不善或其他因素作用下导致不能按时清偿债务时，就易引起银行信用危机。一旦银行信用危机，存款人便取出其所存款，当达到一定规模，便形成挤兑现象，由此更加剧金融系统性风险的爆发。《条例》所确立的显性存款保险制度对此能够有效处置金融风险、加强存款人利益保护。总体上，《条例》所确立的存款保险制度，其内容主要有五点：第一，我国存款保险偿付的额度为人民币50万元（第5条）;第二，设立存款保险基金管理机构（第7条）;第三，实行差别费率（第9条）;第四，规定保险基金运作的范围（第11条）。因此，《条例》所确定的存款保险制度基本满足该宗旨，作为构建金融安全网的重要组成部分，存款保险制度的基本功能得到满足。

二、问题的提出

我国存款保险制度吸收了国际先进的存款保险经验，形成中国特色的存款保险制度。但是具体到《条例》中，仍存在诸多不足。按照功能目的来划分存款保险制度的类型，主要有“付款箱”型、风险最小化型和成本最小化型，典型国家分别为英国、美国和日本。理论界就功能定位上对《条例》所确立的存款保险制度偏向风险最小化还是成本最小化的认识并未统一，但是从《条例》本身出发，无论是偏向风险最小化还是偏向成本最小化，由于存款保险制度最初的功能以及最重要的功能是对挤兑现象的遏制，是显性的银行破产“刚性兑付”，因此，对存款人的利益保护是《条例》的核心定位，对金融风险的防控是《条例》的终极目标。那么，就《条例》所确定的存款保险制度，实际上存在诸多问题，可以归纳为以下三点。

（一）存款保险基金管理机构权力模糊

根据《条例》第七条中存款保险基金管理机构职责的规定，该机构具备必要的信息收集与核查、早期纠正及风险处置等基本职责。但是第七条第六项看似规定了存款保险基金管理机构有权采取早期纠正措施和风险处置措施，其仅简单描述为“早期纠正措施和风险处置措施”，依据《条例》第七条的规定，关于具体措施如何实施和实施程序标准都未规定，即存款保险基金管理机构具体采取何种早期纠正措施和风险处置措施，该权力是依授权还是依赋权？是直接采取措施还是间接采取措施？从法条上都无从得知。

同时，有学者认为，存款保险基金管理机构对投保机构的监督检查和事后处置职责应当在保险机构与投保商业银行之间的保险合同详细约定，不是存款保险机构具有的行政权。[1]也有人认为，存款保险机构可能是一个独立的主体， 也可能和金融监管当局合二为一。[2]但依据《条例》规定，存款保险费用由人民银行收取与管理，存款保险基金管理机构暂设于人民银行内部，存款保险职能纳入金融稳定职能中，由此看来存款保险基金管理机构可以具备风险处置的功能。但在实际操作中，《条例》的级别要低于其他金融监管法律，若按照理想化授予存款保险基金管理机构监管职权，其与银保监会的监管职能可能发生冲突，同时也存在受其他部门干预的可能性。同时，也可能存在存款保险基金管理机构信息获取的不充分，影响存款保险制度充分发挥其作用，《条例》相关规定几乎空白，对此必须重新审视。

（二）排除高管在本投保机构的存款

存款保险制度建立的核心目标是妥善保障中小存款账户的存款安全，从而防止各种风险诱发银行挤兑行为，一方面，这固然要求银行业金融机构加强自身的风险管理，避免其过度风险业务的扩张，而确认资本充足率达到监管的要求;但另一方面，高管对本机构存在天然的信义义务，直接适用该条例的规定，是否不利于银行业金融机构的内部风险控制。《元照英美法词典》对道德风险的定义是：“道德风险是保险业务用语，指由于被保险人为获得保险赔偿而损坏其财产，或放任其被毁坏，使保险人承受可能的风险。”[3]经济学上所指的道德风险与逆向选择在此表现为：由于投保机构的高管人员对于本机构的风险的敏感性极高，在出现风险苗头时即会迅速抽离全部资金，这必不利于对系统性风险的防控。

其次，法律上认为银行业金融机构的高管天然背负信义义务，这要求其对本机构和其股东无条件地履行忠实义务与勤勉义务，然基于信息披露的滞后性和信息不对称的固有问题，高管总能提前了解到本机构的风险时机，则基于信息不对称与逆向选择的博弈，高管不会尽其天然职责去控制经营风险和化解银行的杠杆危机，进而加速该银行系统性风险爆发。

（三）基金管理模式的缺失

依据中国人民银行2019年3月公布的《2018年存款保险基金收入情况》，全国4017家吸收存款的银行业金融机构已全部办理了投保手续，2018年存款保险基金专户共归集保费329.9亿元，较2017年涨幅近100亿，2018年专户利息收入11亿元，对比2017年利息收入8.48亿元，利息涨幅甚微;截至2018年12月31日，存款保险基金专户总余额821.2亿元，目前尚未发生支出和使用情况。依据《条例》第十一条，存款保险基金可以存放在中国人民银行，目前，该基金全部存放于中国人民银行的专有账户中，其包含保费、滞纳金、利息收入和暂收款项（见表1）。

显然，当前存款保险基金的保值、增值完全依赖其利息收入，但利息收入仅占本金总额的1.34%，并未将本金用于投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券或其他高等級债券，而该保险基金的专有账户定然不可被央行用作它途，以此来看，基金的安全性与流动性得到保障，其增值能力极差;另一方面，依据《条例》，即使存款保险基金用于投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券或其他高等级债券，此类债券虽然利息中等、安全性强，但其收益周期也较长，基金的增值能力实质上并不高，且一旦发生大规模的金融风险，该债券无法像证券一样可短时抛售，由此，该基金账户的现金流亦打折扣，无法短期同时救助大规模的银行，存款保险制度的核心职能即受限。因此，存款保险基金管理模式的缺失，极大削弱存款保险制度应对大规模金融风险的能力。

三、完善《条例》的必要性

基于以上三个方面的问题，考虑我国银行业的特征，以及保护存款人及纳税人利益的目标，而银保监会对银行业的监管更偏重合规性监管和风险的事后化解，这种方式较为被动，纠错成本也很高。因此，存款保险制度在此起到重要作用，这项制度也必须予以科学的完善。同时，我国以“先设立，再完善”的方式制定了存款保险制度，距离《条例》颁布至今已有五年之久，随着经济社会的发展和各种金融业务的创新，存款保险制度也需要不断弥补漏洞、与时俱进。

一方面来说，这体现在当前的存款保险制度下异常强大的逆向选择与道德风险上，这是设立存款保险制度的固有矛盾。逆向选择表现在经营更冒险的银行自然愿意提供更高预期年化利率，能够吸收更多的存款，而稳健经营的银行反而会被市场淘汰。道德风险表现在存款保险制度的存在使得银行几乎不会受到储户的监督，因而将大量信贷资产配置于高风险投资之中，以获取高额的回报。在显性存款保险体制下，由于储户存款保险受到保护，储户不必根据银行资质来选择存款银行，存款保险制度保证了其存款的安全性，存款预期年化利率高低就成为储户选择银行的唯一标准。除了涉及投保一方和承保一方的利益外，也包括了存款人的利益，在这中间，也关联到金融监管机构，多方的利益涉入，使得存款保险产生了道德风险的问题;此外，在存款保险中，缺少明确的逆选择机制，这使得投保金融机构没有自我约束力，于是，导致了道德风险问题，对于银行高管来说，亦是如此。因此，《条例》必须对这种道德风险进行弱化，若不加以完善，很容易带来巨大的道德风险。

另一方面，由于银行倒闭带来的社会福利损失太大，所以国家干预是必要的，银行的特殊性在于以信用为依托将具有高风险性和不稳定性质的利息作为收入来源的信用中介，其為最需要流动性的贷款人提供流动性，所以当银行倒闭时，贷款人缺乏流动性，从而影响社会总需求。存款保险制度在金融运行正常时的作用是消极的，在金融波动时的作用却是积极的。但是，以美国存款保险制度，存款保险制度可能恶化银行贷款业务的经营风险问题，使得银行内部监管与风险控制体系更加脆弱。即在制度不健全的发展中国家，银行可能倾向去利用“保险的存款”提高风险水平，使得金融体系更加容易出现危机。因此，有必要完善对银行的风险监管，高质量的监管可以监督、控制金融运行正常时的银行经营风险，并在金融危机时发挥存款保险制度的积极作用。

综上，为了维护金融稳定，防范和化解金融风险，存款保险制度的诸多问题亟需解决，完善的存款保险制度方能发挥其最大作用。而完善存款保险制度，即是完善《条例》的相关内容。

四、完善《条例》的法律建议

通过以上论述，对《条例》的完善应当从多方面入手，针对存款保险基金管理机构权力模糊的问题、排除高管在本投保机构的存款的问题和基金管理模式的缺失、抗风险能力的不足的问题，具体可以对《条例》第四条、第五条、第七条及第十一条进行适当修改。

（一）对《条例》第七条的规定进行细化

为确保存款保险基金管理机构行使处置权力时有法可依，即其对银行业金融机构采取的处置措施至少应当是合法的、合理的、科学的，一方面，至少从法律形式上确保不会产生过大的裁量权与判定权，同时亦要有具体的实施办法;另一方面，只有在法律明文规定的基础上，具备操作可能性，实质上的处置措施才应是合理的、科学的。那么，出于最小化存款保险基金成本的考虑，存款保险基金管理机构应当实施有效监管的激励机制。因此，《条例》第七条需要进一步明确和强化存款保险制度的事前风险发现和防范的功能，从而促进金融监管预警机制的完善，具体包含两个方面的内容。第一，完善存款保险基金管理机构和人民银行对银行可能发生重大风险的识别和预警机制。宏观审慎监管改革的重要目标是实现针对系统性风险等重大风险的有效监管。存款保险基金管理机构既要监测整个经济系统的风险，也要关注银行业内部风险，同时还需监测公司层面的个体风险。第二，授权存款保险基金管理机构或者金融稳定局对问题银行采取紧急措施的权力。存款保险基金管理机构对于问题银行的处置权是体现监管权限的关键所在，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》和《商业银行法》的相关规定，目前银行业金融机构的接管、促成机构重组、撤销、清算等事宜都由银保监会具体执行，在此，银保监会可以把对问题银行的部分处置权交由存款保险基金管理机构。

（二）对《条例》第四条的规定进行修订

《条例》第四条规定排除了高管在本投保机构的存款，对此，应当将投保机构高管在机构的存款纳入存款保险的范围。讨论金融机构经营风险的大小，这符合两个层面的要求。第一层面，应信义义务要求，高管须毫无保留地代表全体股东为公司最大利益努力工作，自导利益与公司整体利益发生冲突时，后者优先;第二层面，应制度的保障，高管个人存款受到存款保险制度的保障，然50万元的限额加之其出于破产偿还顺序的不利情境，结合来看，高管对金融机构的风险控制所作出的决策会更加谨慎、科学。从减弱道德风险的层面来看，当银行高管预知到本银行可能发生经营风险之时，其个人存款受到存款保险制度的保障，然50万元的限额加之其破产偿还顺序的不利情境，有理由相信，银行高管会在博弈之后，高机率地选择去尽职天然职责做出相应决策去减少或者避免风险，而非放任风险的发生，这亦有助于对系统性风险的防控。

（三）对《条例》第十一条的规定进行补充

2018年存款保险基金专户余额为821多亿元，是近2017年的2倍，2016年的4倍，以此速度增长，基金基数不可小觑，但是其收益仅占本金数额的2%左右（2018年基金收益约11亿元，2017年6亿元，2016年2亿元）。随着我国经济发展以及吸收存款的银行业金融机构规模和数量增加，基金积累的速度不断加快，基金规模将继续扩大。当前多数国家存款保险法规定了存款保险基金可以投资的宽泛范围，[4]而《条例》第十一条规定存款保险基金的运用限于两种形式：一是存放在中国人民银行;二是投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券以及其他高等级债券。显然，此条限制了存款保险制度应对大规模的金融风险的能力，一旦爆发大规模金融风险，百亿元的账户基金是否足够？因此，以国际经验和主要国家做法为借鉴，尽快建立健全基金管理的组织架构和制度框架，以安全性为首要原则，探索最有效运用基金方式，实现其保值增值。具体可以参照以下四点建议。

1.建立和完善基金管理的组织结构。以投资决策、风险管理、内部控制、会计与财务、信息披露等方面为制度框架。在风险控制方面，逐步建立有效的综合风险管理体系，覆盖信贷风险、流动性风险、市场风险、利率风险等重大风险，并定期对各种风险进行计量和报告。

2.以安全性为基金投资的首要原则。要求在制度建立初期，仅限于购买国债和存入中国人民银行获取利息。当存款保险基金积累到一定规模时，基金使用的其他方法可以考虑根据实际情况，如用于投资于政府债券、央行票据、金融债券等较高的信用评级的债券，即明确投资品种、期限及操作权限等。基金投资过程严格实行限额管理和期限管理，确保基金的安全性和流动性，以应对突发危机。

3.可以由中国人民银行设立专门的投资机构。负责存款保险基金的投资使用和风险管理。在存款保险基金投资运营的过程中，要注意避免存款保险基金管理机构进行的大规模投资交易被市场误解，因此，基于存款保险基金管理机构已经实体化，存款保险基金管理机构和中国人民银行可建立相关的制度安排委托投资交易，委托人民银行执行投资交易。

4.加强对存款保险基金管理的内外监督。在外部监督方面，按照《条例》的规定，存款保险基金收支遵循国家统一的财务会计制度，依法接受审计机关的审计监督;在内部监督方面，定期对存款保险基金面临的财务风险、操作风险以及声誉风险等进行审计和评估，防范基金遭受重大损失，保障基金安全。

五、结论

《条例》确立了中国的存款保险制度，为一大进步，然一项科学的制度必须应当立足当前国情和社会经济运行情况，其服务对象根本上是广大人民群众。当下存款保险制度存在诸多不足亟需完善，其中存款保险基金管理机构权力模糊、排除高管在本投保机构的存款、基金管理模式的缺失、抗风险能力不足的问题尤为突出，为防范和化解金融风险、维护金融稳定，这些问题应当得到有效解决。具体到《条例》中，可以从完善《条例》的相关规定出发，对我国存款保险制度的进行完善，具体包括对条例第四条、第七条及第十一条的内容进行补充或修订。当然，为构建中国特色的存款保险制度，首先还是应当将该制度立法化，也期望学界能够对《条例》的不足加以研究，以更好地构建中国特色存款保险制度，对金融系统性风险的防控更进一步。

参考文献：

[1] 骆 钰，黎建新.我国存款保险条例中银行风险处置机制的立法建议[J].金融法苑，2013（12）：70-72.

[8] 谢 平，王 素，珍闫伟.存款保险的理论研究与国际比较[J].金融研究，2001（5）：1-12.

[3] 李 玫，杨东勤.中国《存款保险条例》中道德风险法律问题析评和完善[J].河北法学，2016（5）：9-21.

[4] 潘力工，陶 峰.存款保险基金管理的国际经验与启示[J].金融纵横——金融实务，2018（1）：95-100.

[责任编辑：方 晓]