美国批准《区块链促进法案》带来的启示

刘曦子

2019年7月，美国国会批准了《区块链促进法案》（Blockchain Promotion Act of 2019）。该法案要求在联邦政府层面成立区块链工作组，推动区块链技术定义及标准的统一，以及区块链在非金融领域更大范围的应用，从而促进区块链技术创新和保持美国高新技术在全球的领先地位。美国的监管立法分为州立法与联邦政府立法，联邦层面的法律监管具有全局性和根本性，尤其值得重视。分析美国国会推进该法案的背景和内容，对我国区块链监管、技术与产业发展具有重要的借鉴意义。

美国国会批准《区块链促进法案》背景

区块链成为全球技术发展前沿，美国各政府部门强化前瞻性研究。一是加强对区块链的关注，试图保持美国高新技术在全球的领先地位。在Data Transparency 2017峰会上，白宫高级官员强调，在“信息互联网”向“价值互联网”转变的趋势下，不排除特朗普政府会推出与区块链相关的重大发展战略。二是政府出台了诸多研究报告，阐述监管和发展思路。例如，美国国会、商务部国家标准与技术研究院（NIST）等部门相继发布《2018 年联合经济报告》《区块链：背景和政策问题》《区块链技术以及区块链在政府应用中的适用性》和《区块链技术概述》等，大力探讨了区块链技术概念内涵、创新应用和法律监管等内容。

区块链颠覆式创新对监管形成挑战，行业非理性发展亟待引导。鉴于区块链技术的创新性和颠覆性，美国政府大胆假设，小心求证。一方面肯定了区块链技术创新的正面价值和应用潜力，另一方面也展开区块链对传统经济活动、商业模式、金融制度安排产生冲击影响的探讨，在鼓励技术创新的同时，加强对加密数字货币的监管和政策引导。其主要做法包括：一是多次举行听证会，加强监管讨论与对策研究，防范风险。2018年2—7月间，美国参众两院至少召开了四场重要听证会，探讨主题涉及“加密数字货币到底是不是证券”、加密数字货币作为新型资产监管与挑战等内容。2019年7月，美国国会参议院召开对Facebook的稳定币 Libra 项目听证会，深入探讨 Libra 的运作是否会带来更多的洗钱、毒品交易活动，以及是否会导致数据隐私泄露和逃避金融监管等问题。上述听证会表明，美国政府具有较强的危机意识，希望通过有效的法律监管，区别和灵活对待创新和风险，在新兴领域持续保持全球领先优势。二是提供指导意见，引导企业理性应用区块链技术。对于企业因是否要应用区块链而产生的焦虑，2018 年发布的多份报告中均指出，区块链并非一种杀手型技术，目前尚未能完全替代现有系统。国家标准和技术研究院（NIST）在《区块链技术概述》中，指出了个人或组织机构计划使用区块链技术时信息系统或业务活动所应该具备的特征。

各州竞相立法推进区块链合法化，立法碎片化趋势不利于区块链的商业化进程。截至2019年6月，美国超过70%的州颁布了有关加密货币或区块链技术的法规。美国50个联邦州执行着各自的规则，对区块链监管和立法有着不同态度与立场。一是加强加密数字货币监管。例如，纽约州、加利福尼亚州、北卡罗莱纳州、科罗拉多州等针对加密数字货币商业行为的监管相继制定专门法规，走在了联邦政府前面。二是承认基于区块链的电子记录、电子签名所具有的法律效力。例如，俄亥俄州、华盛顿州、亚利桑那州等。其中，《华盛顿州电子认证法》的目的在于促进在国家商业中使用“可靠的电子信息”，并确保“电子签名受法律承认”。新的区块链提案将“鼓励分布式分类账技术发展”增加至该法律条文，并承认其在商业和数字签名中的作用。三是承认区块链的应用潜力，并推动区块链在其经济中发挥更广泛的作用。包括怀俄明州、特拉华州、伊利诺斯州，亚利桑那州。怀俄明州推出“金融技术沙箱”法案，旨在为新金融产品和服务的开发商营造一个友好的商业环境，从而吸引金融科技人才。美国各州立法碎片化的趋势也引发了业界担忧，其对区块链定义的不一致，有可能阻碍区块链的商业化进程。美国统一法律（ULC）甚至希望暂停各州立法计划，并就统一法律形式和起草事项向州立法机构提供建议。

《区块链促进法案》内容及评析

成立全国联邦层面的区块链工作组，推动区块链技术在定义及标准方面形成广泛共识。该法案建议，在法案颁布之日起90天内，商务部要设立区块链工作组，并由商务部长任命工作组人员。通常而言，工作组成员主要由不同的联邦机构代表和非政府利益相关方构成。非政府利益相关方包括信息和通信技术制造商、供应商、软件提供商、服务提供商和供应商等企业，以及与区块链技术研究有关的个人和机构、区块链技术非营利组织、消费者权益组织等。综合来看，《区块链促进法案》把广泛的区块链利益相关者团结在一起，共同制定美国联邦层面的区块链定义和相关标准，防止区块链技术在认知、管辖、立法等方面在州级层面碎片化，并为未来的区块链技术监管设置框架，从而更好地推进该技术的创新，保持美国区块链技术与产业发展在全球的领导地位。

提议加强研究并推动区块链技术在非金融领域的应用，特别是在联邦政府工作管理层面的应用。尽管区块链技术来源于比特币，但诸如智能合约、共识算法等区块链新技术的演进，又进一步促进了加密数字货币的发展，特别是其在美国市场的繁荣。此外，美国科技巨头和主流金融公司也一直在大力探索区块链技术在跨境支付与结算、票据管理、证券发行与交易等领域的应用。该法案建议研究并推动区块链在非金融领域的应用，特别是在政务领域的应用，它在一定程度上展现了美国推动区块链发展的新思路。一方面，利用区块链技术提高政务管理工作效率、降低管理成本，其中政务管理工作包括数据共享、数据可信，数据保护，工作流程简化等。另一方面，利用联邦政府信用背书，开展区块链政务应用试点，有助于社会各界理性认识区块链，并重视其在非金融领域的应用落地。

提议加强区块链技术对电磁频谱政策的影响研究。电磁频谱是稀缺的自然资源，也是支撐无线通信数据传输的重要基石，属于国家重要的战略资源。然而，可用的无线频谱资源目前面临日益短缺问题。例如，当前移动通信广泛应用的低频段（sub 6GHz）频谱资源几乎分配殆尽。随着5G和物联网的发展，大规模复杂的用频设备对有限频率的共享和动态调配的需求日益迫切。区块链支持可信、安全的管理分布式数据库的内容，有助于频谱划分和频率分配信息数据的透明写入、读取和共享，从而提高使用效率，降低监管成本。例如，IEEE 频谱接入组、法国国家频谱管理机构（ANFR）已经开展了区块链技术在频谱管理中的研究工作。该法案提议加强区块链对电磁频谱政策的影响研究，旨在解决两方面的问题。一方面，美国监管机构试图通过区块链实现一种更加动态、实时、灵活和精细化的无线频谱管理方案与机制，以解决无线频谱资源稀缺和无线频谱利用率低下的问题。另一方面，利用区块链技术优势展开 6G 技术的前瞻性研究。在2018美国洛杉矶世界移动通信大会（MWCA）上，美国联邦通讯委员会（FCC）委员认为，6G将迈向太赫兹（THz）时代，基于区块链的动态频谱共享技术将成为趋势。当然，区块链在电磁频谱管理方面的应用目前还处于概念验证阶段，有待进一步深入研究。

《区块链促进法案》对我国的启示

加强顶层设计。一是研究提出区块链发展的总体方案、路线图、时间表，从而加速技术、资本、人才等要素汇集，优化资源配置。二是引导市场理性看待区块链技术。既要肯定区块链的价值，也不夸大区块链技术的使用范围，避免借区块链概念过度炒作。在区块链如何用、怎么用、该不该用等问题上，加强研讨和知识普及。三是兼顾监管与创新。在充分研究、广泛讨论的基础上，谨慎处理区块链技术给现行监管、法律、金融制度和商业运作模式带来的挑战，给市场一定的创新空间，减少事先预判和干预。

完善行业发展监管政策及法律配套。一是加强区块链行业监管政策研究。区块链技术尚处于发展阶段，其定义、内涵、特征、技术创新、应用模式、商业路径和风险等仍在不断演变，对当前社会治理模式、经济金融活动、政策监管等方面冲击的不确定性也在增强，因此，必须提早对技术创新路径、技术落地适用性、政策监管和立法等方面展开研究，以避免监管失位和监管过度。二是推进和完善与区块链相关的法律法规配套。例如，智能合约在电子合同应用中是否具备法律效力，区块链在数据产权保护和数据治理中的应用，以及区块链不可篡改对内容管理的冲击等。应加快对区块链技术在上述领域应用可能涉及的法律法规研究，避免现有法律制度对新技术的制约。同时，还要营造可预见、创新友好的法律环境，加速区块链技术与产业发展。

加速区块链标准和规范化建设。一是推进区块链技术基础标准制定。在全行业展开广泛探讨，进一步推动区块链底层平台国家标准研制工作，针对区块链关键术语、用户视图、功能视图、数据通信格式和互操作等作出规范和约定。二是探索区块链业务与应用标准。推动区块链在金融服务、供应链管理、健康医疗、数字内容版权，以及工业互联网、社会公益和教育就业等行业领域的标准研制，加快制订区块链在各行业应用的规范，推动区块链与行业融合发展。三是推进区块链信息安全标准研究。研究区块链平台及其在网络层、数据层、合约层、激励层和应用层的信息安全标准，形成区块链信息安全服务要求与规范。四是积极参与全球区块链标准制定工作，提升我国对区块链技术发展的话语权。