农村承包地“三权分置”的现实困境与路径策略

■ 王春磊

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

0 引言

土地是乡村振兴的基础资源，也是农民的基本保障与生命线，农村承包地产权制度改革涉及亿万农民的切身利益。十八大以来，中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，切分土地承包经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行制度（以下简称“三权分置”）。“所有权”归农民集体，“承包权”归签订承包合同的农民，“经营权”归农村承包地流转后的土地经营人。“三权分置”的亮点是放活土地经营权，有利于盘活土地资源要素市场，培育农村新型经营主体，为乡村振兴提供保障。

现阶段，各地政府在农村土地确权、土地承包经营权流转、土地流转有形市场构建和新型经营主体培育方面都进行了一些探索,但在“三权分置”改革实际运行中也存在着现实困境，仍然有许多问题需要认真研究与解决。本文通过回顾农村承包地“三权分置”改革的背景和现实条件，详述“三权分置”实践中遇到的问题,从建立健全“三权分置”改革相关法律法规、完善承包地确权登记以及加强承包土地流转的监管工作等方面探索政策的优化策略，寻求问题的解决方法和保障措施，以期为推进农村土地制度改革提供参考。

1 农村承包地“三权分置”改革的背景

以往的农村土地家庭联产承包责任制实际上是“两权分离”，即所有权归集体，承包经营权为一体赋予农户家庭。在当时，顺应了农民意愿，促进了农业生产，为农村社会稳定和经济发展提供了基础支撑。随着我国市场经济的逐步完善、产业结构的调整和城镇化不断稳步推进，农村剩余劳动力转移到城市务工和谋生，其所对应的土地闲置或协议流转给他人经营，承包主体与经营主体分离。理论上，农村土地承包权只适用于村集体经济组织成员，该权利具有社区封闭性和不可交易性；而经营权则是法人财产权，具有开放性和互易性。如果不发生人口流动和土地流转，两种权利完全可以合为一体。但随着经济社会发展,无论是微观基础还是宏观格局，家庭联产承包责任制制度设计的初始条件都发生了深刻变化。在这种情况下，如果继续维持承包权和经营权一体化，将带来法理混乱和政策盲从。

因此，国家适时将承包权与经营权再分离，形成“三权分置”的新格局,既坚持了土地集体所有制，又保留了农户承包权、释放了土地经营权活力，为土地资源优化配置、生产要素市场化流动、农业供给侧结构性改革和新型生产经营奠定了制度基础。农村土地“三权分置”有利于发挥市场配置资源作用，促进农户增收，也丰富了中国特色社会主义“三农”理论。

目前，中央政府按照“产权明确、权利完备、流动顺畅、保护严格”的产权制度要求，对农村土地集体所有权和农民承包经营权进行核实登记，稳定农村土地承包关系，巩固制度基础。各级政府大力组织实施农村土地权利认证，进一步推进土地流转，搞活土地经营，培育新农业经营主体，发展现代农业，农村承包地“三权分置”改革稳步推进。

2 农村承包地“三权分置”改革主要难点

2.1 “三权分置”缺乏充足的法律保障和制度设计

农村承包地“三权分置”的构思源于发展经济学理论[1]，该设计明确了三类主体(集体、承包农户、经营主体)间的经济学产权结构。政策层面上虽然已经在《农村土地承包法》(2018年修正版)中予以确定，但与之相适应的法律法规尚未完善，甚至系统设计和一些法律规范存在冲突，阻碍了“三权分置”的改革进程。在现行的涉及土地权利相关法律中，如《土地管理法》和《农业法》等，既没有清晰界定农村土地“三权”的内容，也没有明确其权利界限[2]。由于缺乏法律依据和保障，很难形成与经营权转让和抵押相关的各种制度，在一定程度上制约了农村土地“三权分置”改革的推进和发展。

在政策体系方面，虽然已明确“三权分置”是现阶段农村土地产权制度改革的新方向，但已有的政策体系仍然没有完全契合“三权分置”的制度设计[3]。如中央政府为激发农民种粮积极性实行的“三农”粮食直补、农资综合补贴等政策，由于在“三权分置”制度设计中并没有明确接受补贴的是承包权主体还是经营权主体，可能会出现补贴错配现象，其激励作用将大打折扣[4]。通过培育新的经营主体，实现规模化经营是现代农业的历史趋势，“三权分置”下强农惠农政策的趋势应该是新增的农业补贴向家庭农场、合作社等新型主体适度倾斜，比如建立担保体系或提供购买农业机械等补贴，都需要在政策体系中明确界定。

另外，农村土地承包期结束后，土地承包经营的权属也是需要面临的问题。1998年，国家出台了进一步稳定和完善农村土地承包关系的政策，要求在第一轮承包的基础上再延长合同期30年，即从1998年开始到2027年止。目前国家逐步取消农业户，如果到2027年原先承包土地的人已不再是农民，也就不再属于原先的那个“集体”，此时的土地所有权和经营权权属也是需要考虑的问题。

2.2 农村土地承包经营权确权登记难度大

承包经营权确权登记是农村土地“三权分置”的前提，确权可以降低土地调整的制度风险而促进土地流转[5]。但现阶段农村土地权属关系混乱，确权难度大，各地进展并不均衡，甚至有些地区困难重重。主要原因有：

经费投入不足。确权登记工作对象无论是耕地面积还是农户数量都非常大，工作时间跨度长、难度高，需要加大成本投入，而这部分经费投入是中央给予部分补贴（2018年底之后进行确权的国家不再予以资金补助），缺口由地方政府逐级承担。这给一些财政困难的地区带来了较大压力，直接影响了土地确权登记工作的进度。

宣传、沟通不够。由于宣传不到位，加之村民的文化水平普遍不高，对于确权登记工作重要性认识不足，参与积极性不高，甚至存有抵触情绪。基层政府如果仅采取简单的政策宣传，缺乏与农民深入沟通，就不能充分体会土地在农民心中的位置，加上部分工作人员业务素质不高，导致在具体工作执行中得不到村民支持，确权工作被动缓慢。

承包经营权历史遗留问题复杂。集体土地确权登记试点被部分人解读为农村土地要大幅增值的前兆，使得农民对于土地的期望愈增，原来一些隐性矛盾和利益纠纷也因为确权而凸显出来，增大了确权工作的难度。如以租代征问题，承包地调整问题，二轮承包的承包权证发放问题，还有少数地方年久失管、土地档案缺失、资料不齐以及界址不清等[6]。同时，部分地区土地经历多轮流转、公益设施建设占用农田、土地整治、农转非以及婚丧嫁娶等产生的土地纠纷问题非常突出，土地承包经营权难以清晰界定。特别是一些农田建构设施没有任何合法证书，或仅处于民间承认状态，如果确权登记引起现有的利益受损，协调起来有一定难度。

2.3 土地经营权市场化运行的流转机制尚未建立

土地承包经营权流转行为不规范。大多数土地承包经营权流转只有租用双方参与，缺席所有权代表的村委会。虽然各地建有土地流转程序和标准，但实际运作中仍存在许多不合规之处。比如，流转协议没有书面合同，或者合同条款不具体，权利、责任、义务等事项设定不够全面，容易留下隐患[7]；土地流转期限普遍偏短，五年以下居多，甚至一年一议，短期流转行为增加了经营风险，导致经营主体对修建灌溉设施、培肥地力等事关农业长期发展的项目不愿也不敢投入，影响了土地产出效率和农业可持续发展；流转土地连片程度不高，个别农户对“三权分置”的认识有限，甚至担心会因此失去土地，宁肯抛荒也不愿流转，还有的把对村干部或村民的恩怨转嫁到土地流转中，反对或拒绝流转，致使流转土地无法连片；由于法制观念淡薄，个别农民缺乏契约精神，看到利益后随意毁约，或对项目施工进行阻挠，或肆意提高流转价格，经营主体权益难保障[8]，致使土地流转关系不稳定。

土地流转市场不完善。畅通的土地流转渠道离不开市场运作体系和相关服务平台。目前尚缺乏统一的土地流转交易市场，流转形式多样，难以有针对性地监管，流转主体双方为企业与农户、合作组织与农户、农户与农户等多种形式，在用地性质、流转价格、期限以及用途等方面差异性较大，承包利益双方难以明确和维护[9]。特别是流转价格标准确定难度较大，过低会促使农民不愿接续流转，过高又会挤压经营主体盈利空间。特别是出现农业规模种植低效或自然灾害等情况，会导致部分经营主体亏损而挫伤经营积极性，甚至“撂荒”或“转租”。

土地流转监管机制不健全。土地经营权流转需要配套的监管机制，目前由于人员配备和经费等方面的原因，缺乏必要的激励措施和责任追究制度，土地监管力度不足，无法有效激励基层相关部门对土地流转细致监管。甚至有一些县乡为保障作物种植和规模化经营，以行政手段促土地流转，盲目进行农业生产；更有部分耕地在流转后用于其他经营，严重影响耕地质量和农业产业结构。

2.4 土地承包经营权抵押融资困难重重

产业兴旺是乡村振兴战略的基础，土地是乡村最优的资源禀赋，产业兴旺在很大程度上依赖开发土地资源发展农业生产。充足的资金是发展现代农业的必要条件，现阶段土地承包经营权的权能空间亟需拓展，但目前抵押融资还存在困难。主要原因大致为：

抵押登记手续难以办理。虽然《农村土地承包经营法》明文规定承包方应向政府申请办理“土地承包经营权证”，但由于各种历史客观原因，在实践中许多经营主体并未办证，仅有与发包方签订的承包合同，限制了土地承包经营权的抵押申请。

土地承包经营权价值难以合理评估。价值评估是金融机构授信贷款额度的基础。当前，我国尚无针对土地承包经营权的估价机制及评估标准，也没有相关资质被市场各方都认可的专业机构和从业人员，无形中阻碍了土地承包经营权作为抵押物向金融机构融资。此外土地承包经营权价值受合同年限、自然条件、生产经营项目等多重因素影响，评估的可操作性差、评估难度大。

金融机构对土地承包经营权的抵押存有疑虑。农业生产经营周期长，受自然风险和市场风险等因素影响大，一旦出现贷款逾期或无法偿还，土地承包经营权该如何处置也是个问题[10]。目前，土地承包经营权抵押市场化程度低，银行在接受土地承包经营权作为抵押物上存在一些顾虑。

2.5 新型经营主体培育工作进展缓慢

“确权、活权、培育新型经营主体”构成农村土地“三权分置”改革的工作框架。党和国家的重要会议和文件均提出要从财政、信贷保险、用地、项目扶持等方面培育新型农业经营主体。随着土地流转和规模经营加速，各地也都在创新农业生产经营体制和培育新型经营主体方面做了探索。尽管取得了一些成绩，但离现代农业发展要求仍有较大差距，一些突出问题亟需解决。

设施农业用地政策落实不够到位。农业生产经营规模的扩大不可避免地需要建设一定的农业配套设施。为了促进现代高效农业的发展，自2009年以来，中央政府制定了一系列配套的农村承包地政策。由于权责交叉和涉及到基本农田保护，许多地方不敢批准一二三产融合项目，特别是农业旅游和休闲旅游设施用地项目，给农业与二、三产业融合发展带来极大的不利影响。

财政支持和政策性保险工作滞后。金融支农口号提的响，但落实抓手少，无论是资金总量还是主体覆盖面都无法满足实际需求；政策性农业保险是发展现代农业、改变农业靠天吃饭境况的必然要求，但当前农业政策性保险以“共保体”形式运作，使得保险机构落实积极性不高，部分非“共保体”运作的保险公司财政扶持资金又无法直接支付，影响农业保险的推进。

经营主体质量参差不齐。当前一些经营大户、家庭农场以及部分农民专业合作社等经营主体在技术水平、市场意识和管理能力方面相对落后，职业化经营程度低[11]。当政策利好和市场行情看涨时，在生产技术不成熟、管理能力跟不上的情况下仍盲目扩张经营土地面积，对农业风险、劳动力成本上升等估计不足，一旦出现市场信息失灵、农产品销量不佳时，常导致严重亏损。部分农民合作社“有组织无合作”，仅仅是为了套取国家补贴，“徒有形式，合而不作”。一些企业为了利用合作社经营中的免税政策避税，也纷纷参与合作社。

3 进一步推进农村承包地“三权分置”改革工作的建议

农村承包地“三权分置”制度对于推动土地资源规范利用和优化配置、保护经营主体的合法权益，增强经营主体从事农业生产经营的积极性具有重大意义。推进和完善承包地“三权分置”制度，有必要对在实践中遇到的一些紧迫问题做出回答和应对。根据目前存在的矛盾和问题，提出如下建议：

健全“三权分置”改革的配套法律和政策解释。相关部门和机构要加强理论研究，对“三权分置”改革形成统一认识，厘清“三权”的交错关系和权利边界；继续加强“三权分置”改革的顶层设计，及时做好政策解读，提高其刚性和权威性；以“不变所有权，稳定承包权，市场化经营权”为原则，标准化土地流转程序，保障和强化三方的合法权益；尽快建立健全促进经营主体发展的政策体系，进行农业补贴改革，使国家针对农业的投入、补贴、保险等更趋合理、更具针对性和有效性。通过“存量调整，增量倾斜”补贴政策，优化已有的政策并向新型经营主体倾斜。同时，超前谋划农村土地承包期结束后土地的权属问题。

加快推进农村土地承包经营权确权登记。农村承包地确权问题，既是“三权分置”的前提，也是农民财产的制度保障。因此，必须核清并准确登记每个地块的位置、面积、质量、权属、边界等，在土地确权调查、核实、审核等环节中,可以应用新技术手段提高工作效率并降低确权成本；政府部门应加大支持力度，强化经费保障和资金管理，确保专款专用；开展广泛宣传，让农民充分认识到土地确权涉及到的自身权益，以便获得农民对确权工作的支持；建立土地权属纠纷仲裁机构，最好由确权相关责任部门人员联合组成，便于对存有权属争议的土地进行仲裁。针对近期难以解决纠纷的，查明位置、面积和形成原因，暂维持现状并划定争议区，待争议化解后再进行公示和登记。

构建并完善土地经营权流转市场。相关部门要以“三权分置”改革为契机，完善与土地经营权流转市场相关的政策、机制，强化服务和监管，标准化土地流转平台，规范土地流转程序。加强政策宣传和解释工作，增强农民产权意识，消除其思想上的顾虑，提高农民参与流转的积极性；改进流转方法，在坚持农民自愿的基础上，更多采用集体委托流转、整片流转，以减少纠纷和提高流转效率；创新流转形式，以股份合作型流转、入股保底分红型流转等形式，构建经营主体和承包主体利益共同体，稳定流转关系；完善土地流转服务部门和土地仲裁部门的职能，充分发挥其流转信息发布、转让价值评估、合同档案管理和纠纷调解仲裁等作用。加强对土地流转经营主体的监管，探索建立土地流转受让方农业经营资质制度，加强土地用途管制，制止和查处耕地“非农化”和耕地破坏行为，加强土地流转的全程监管和事后追踪。构建科学系统的“三权分置”改革评价体系，总结和推广试点地区的成功经验，及时发现并解决改革中出现的问题。

稳妥开展土地承包经营权的抵押融资。除完善土地承包经营权抵押融资的法律和政策以外，根据抵押市场的发展程度，探索抵押物处置方式，构建土地经营权价值评估标准并形成制度体系。扶持农村信用担保实体，引导金融机构加大对农业的信贷支持，为新型农业经营主体融资提供渠道。构建农村集体资产交易监管服务平台，加强对农村承包地流转、抵押等信息的发布，规范农村承包地流转、抵押权交易等行为，提高监管平台的公信力。

大力培育新型农业经营主体。实施“三权分置”、放活经营权、发展现代农业都需要新型农业经营主体的参与。促进家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体共同发展，以土地、资金、人才等政策体系扶持示范性家庭农场创建工作，提升农民专业合作社质量，培育农业龙头企业。引导新型经营主体与承包农户建立紧密的利益联结机制，让农户也能分享到现代化农业经营的红利；从财政、信贷保险、税收等方面支持新型农业经营主体相互融合发展；加强农业政策性保险，理顺“共保体”工作体制，进一步扩大农业政策性保险的覆盖面，不断提高保险水平。