简析供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型

杨蒙

（作者单位：武汉市土地利用和城市空间规划研究中心）

一、供给侧结构性改革背景下城乡规划存在的问题

在供给侧结构性改革背景下，城乡规划和供给侧结构性改革之间的关系一直是较为关键的问题，另外，目前城乡规划和城镇化新形势之间依旧存在相互不适应的问题，就使得对应管理模式和管控布局无法发挥其实际价值。

1.供给侧结构性改革过程和城乡规划体系的关联

若是追溯供给侧改革体系的思想来源，就要从凯恩斯主义的需求侧思想开始，主要强调的投资行为、出口行为以及消费行为等都是带动全民经济的重要事件，而这其中要素投入是较为关键的推动力。而在城乡规划中，最关键的就是要对土地资源、公共服务以及基础设施等进行统筹管理，从根本上对各类空间资源进行增量供给管理，确保能贴合城镇化以及经济发展的基本需求。

而在供给侧结构改革项目中，生产要素的充分供给是整个项目运行管理的前提，在此基础上维护持续性增量管理，并且有效推动经济增长，最关键的就是有效提高供给和生产能力，为强化政府减少财税干预以及促进市场竞争力优化有着较为关键的作用。也就是说，对于城乡规划工作进程而言，城镇化发展体系内若是一味应用大规模粗放型空间资源管理模式，会出现资源受限以及资源浪费的问题，也就会造成结构性问题相继出现，甚至出现诸多不适应的发展结构，见图1：

图1 供给侧结构性改革过程和城乡规划体系关系

2.供给侧结构性改革过程和城乡规划体系的匹配

在城乡规划体系内，供给侧结构性改革依旧存在匹配度不足的问题，究其原因，大规模的空间供给和资源环境之间的约束力存在匹配度不足的问题，使得新城新区建设和当地经济运行结构出现了严重的偏差，也就是说，过量的城镇空间资源供给机制使得土地利用率明显落后，对应的结构不合理问题以及资源环境约束问题都非常明显。

另外，标准化空间供给和差异化多元需求之间也存在着适应性不足的问题，尽管标准化规划技术要求和管理机制已经提供了较为通用的规划建设准则，但是，依旧存在规划建设底线要求不能得到全面保障的问题，规划供给项目和城市差异性需求结构体系，必然会严重制约空间供给的准确性和实效性，使得城乡规划建设程序、机制等无法适应弹性要求，造成土地使用编制实施项目和城市功能实际需求之间存在利用率大幅度降低的问题。

除此之外，效率性导向机制也出现了供给过程和品质导向过程需求升级不适应的问题，使得以人为本的理念不能得到落实和践行，必然会出现服务于资本的空间生产作为增长主义形成供给方式的差异性规划，使得经济和社会文化等目标发展存在失衡的问题，积累外部负面效应。

二、供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型路径

为了进一步顺应管理趋势，相关部门要积极整合管理路径和管控要素，建构完整的规划转型方案，并且强化经济增长和供给侧结构性改革项目之间的关系，有效建构以人为核心，实现区域发展的均衡化管理模式，保证能为城乡规划规范化进步创设良好的平台。并且结合供给侧改革的实际要求，逐步落实“三去一降一补”的管理要点，提升任务要求的管控效率，见图2：

图2 “三去一降一补”城乡规划任务要求

1.优化空间要素管理

为了维护供给侧改革体系内城乡规划转型的时效性价值，相关部门要积极整合管理建设开发结构，确保相应内容都能落实到位，从而有效实现管理工作的全面进步和优化。其中，框定总量、限定总量、盘活总量以及质量管理等都是较为关键的要素，相关部门要积极整合品质监督机制，为结构性改革管理工作的顺利开展提供保障。

第一，要真正意义上落实效率为导向的生产体系，并且逐渐推进其转型为宜居导向的“生活+”体系，一定程度上促进城市空间生活化和精细化进步，为推动传统效率导向机制向新时期生活空间转型机制提供保证。例如，在2015年，美国启动了纽约皇后大道改建项目，主要是在原有道路上增设自行车道，有效满足城市慢行交通需求，并且能保证非机动交通舒适性和安全性。

第二，进一步整合特色供给项目，建立地域特色生态体系和文化体系的融合机制。在实际管理模式中，更加关注历史文化空间传承以及文化遗产的保护，并且真正实现城市居民文化归属的管理，以保证社会组织机制能提升社会建设可持续性管理效果，也能从根本上提高居民的城市归属感。例如，广州新黄浦发展战略规划体系战略发展纲要就指出，要合理性维护存量空间，并且适度调整社区空间成本，建立创新空间体系。

2.优化管理制度

在城乡规划体系内，要想有效提升城市空间发展的水平，就要建构有效的去产能、去库存以及去杠杆的管理模式，从规划项目、土地项目以及改革探索项目出发，保证空间要素得以优化配置，并且真正激活存量空间，从而鼓励相关部门建立自下而上的制度创新体系，为共享机制和用地兼容管理工作的全面落实与开展奠定基础。其中，供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型工作要结合实际情况进行管理项目的优化，从根本上推进各个地区供给侧结构性改革进程，按照管理制度约束机制和空间治理的路径创新要求，完善相应工作。另外，要确保供给侧结构性改革背景下乡镇总体规划编制各个组成要素都能呈现出最佳配置优化方案，从而真正实现管理工作的全面进步。

一方面，要创新城市空间资源共享体系，将空间使用效率和活力作为根本，并且有效整合闲置资源，为要素使用权短时转移提供良好的发展空间，确保城市低效空间整合功能能得以优化。资源共享是管理项目的根本追求，也是建立健全完整管控模式和管理方案的根本，在管理制度优化升级的过程中，保证共享和兼容项目的综合价值，就是推动供给侧结构发展改革进程，实现乡镇整体规划可持续性改良的关键。

另一方面，要积极践行优化用地兼容管理的方案，确保能促进城市实现多元复合空间组织发展，从规划实施管理层面凸显各个层次规划条件的拟定效果，并且从功能和比例层面上进行弹性空间的管理和预留，从而维护城市使用兼容性以及灵活性的综合监督价值，实现平面混合+立体复合的空间发展目标。例如，要落实生态修复城市修补整体规划，除此之外，要合理性规划城镇发展空间，确保能提出空间管理集约化规划模式，从根本上将土地利用规划、生态保护规划、市政专项规划以及产业结构规划等进行项目衔接，从而维护多规合一的管理局面，确保能突出整体规划的综合价值，为完善配套管理以及提升价值创设良好的平台，推动地区可持续发展和进步。

三、结语

总而言之，供给侧结构性改革视角下的城乡规划转型工作要将持续性发展和进步作为关键，有效将数据集成项目、技术支持过程以及管理协同发展等作为关键的信息平台，优化规划价值和规划管理工作时效性，为规划体系的全面可持续发展创设良好的平台。