“吹哨人”：黑暗中的正义使者

◎ 文 《法人》全媒体记者 王茜

12月6日，电影《吹哨人》在全国公映，同名小说随即上市，这部影片因聚焦“吹哨人”这一特殊领域而备受关注。演员雷佳音所扮演的角色马珂就是这样一位典型的"吹哨人"——为了公共利益，揭露所供职公司在跨国交易中的层层黑幕。他为正义挺身而出、直面黑暗，为此遭遇威胁和报复。影片在澳大利亚墨尔本达克兰拍摄，故事蓝本源于几起真实的海外商业贿赂案件，其中包括2009年牵出铁矿石贿赂链的澳大利亚力拓公司案、波音公司“氧气瓶”事件等。

电影是虚构的艺术，但所指向的社会问题却是真实存在的。“吹哨人”在政府和社会监督中，起到了什么样的作用，以及如何影响了历史进程。

刺破黑暗的正义力量

“吹哨人”，是指企业或机构内部揭露舞弊行为的人，也称“内部举报人”。一般来说，“吹哨人”曝光的是那些在公共或私人机构内部的违法、违规或违背职业道德、危害社会公共利益的不当行为，例如欺诈、贪污腐败、财务造假等。“吹哨人制度”指的是针对激励和保护“吹哨人”所发布的一系列法案。

“吹哨人制度”始创于美国，很多重大商业破产和政治丑闻都有“吹哨人”的身影。

登上2002年度美国《时代》周刊封面的风云人物，不是本·拉登，也不是小布什，而是三位女性“吹哨人”——举报美国安然公司财务造假的该公司副总裁莎郎·沃特金斯；举报美国世通公司账目舞弊的内部审计师师辛西娅·库帕；另外一位则是美国联邦调查局职员科琳·罗利，她举报联邦调查局对911第20名劫机犯穆萨维失察，从而错失了避免灾难发生的机会。

美国《时代》周刊说，“她们本可置身事外，却勇敢地站出来”。

其实，近50年美国还有4位“吹哨人”，都因“吹了美国政府的哨”而举世闻名——1971年，曝光五角大楼越战文件的军事分析员艾尔斯伯格，因披露美国介入越战真相，引发全美反战浪潮。尼克松政府以12项重罪罪名起诉艾尔斯伯格，但他最终被宣判无罪；1972年水门事件中，导致尼克松总统辞职的“深喉”——曾任美国联邦调查局副局长的马克·费尔特；2013年，驻伊拉克美军情报分析员曼宁，因泄露伊拉克战争机密资料，以间谍罪被判处35年有期徒刑；还有2013年震惊世界的“斯诺登案”，斯诺登向媒体曝光美国国家安全局“棱镜”秘密文件，其曾供职于美国中央情报局以及国防技术承包公司，是近年少有的世界级“吹哨人”。

但是，刺破黑暗之后，代价如影随行：科琳·罗利曝光FBI两年后便被退休；莎郎·沃特金斯在相当长的时间内要逃避记者；辛西娅·库帕说，她举报之后被所有人“孤立和排斥”；“深喉”马克·费尔特度过了担惊受怕的33年。“吹哨人”并不是天生的英雄，原本只是普通人，也有担忧和畏惧，但是在私利和公德面前，仍旧挺身而出。正如辛西娅所说，生活只有10%是事情，剩下90%是对待事情的态度，人生总要有所坚持。

保护“吹哨人” 立法是关键

美国政府通过立法保护举报人的历史，可以追溯到美国独立战争期间——10名下属军官举报上司伊塞克·霍普金斯海军准将虐待英国战俘。战争期间，举报最高级别军官容易引来杀身之祸，但10名下属军官意外地获得了大陆会议的支持。内部举报人首次获得政府保护。1778年7月30日，也就是美国《独立宣言》签署的两年后，大陆会议无异议地通过了一部法律来保护举报者。《吹哨者：从华盛顿到特朗普的美国诚实》一书的作者艾莉森·斯坦格认为，“这应是世界上第一部举报者的保护法。”

美国陷入“南北战争”后，国内军火商勾结政府官员大发不义之财，联邦政府难以彻底清查这些徇私舞弊行为。1863年3月，林肯总统签署了《反虚假申报法》，授权公众充当举报人，允许任何个人代表政府起诉公司或个人，以打击欺诈政府并试图骗取财务的行为。该法案是美国第一部关于保障公民检举权利的立法，可以看作是“吹哨人制度”的开端。百年之后，它直接影响了美国在金融证券领域推出“吹哨人”项目的构思，成为欧美国家利用内部知情人监督和打击犯罪的利器。

《反虚假申报法》对政府如何处理举报，有详细的规定：比如美国司法部接到举报后，必须对举报案作出处理。美国司法部在收到投诉、告发后60天内，要进行调查并决定是否作为原告参与起诉；如果起诉，举报人可以分到赔偿额的15～25%；如果美国司法部不参与，举报人可以自行调查并起诉。这种有赔偿金的奖励方式，是对“吹哨人”的极大激励。

仅2018财年，美国证券交易委员会就对13名“吹哨人”奖励了共1.68亿美元（合人民币11.4亿美元）。“吹哨”美国制药业巨头辉瑞公司的医生威廉·拉科特，在20年里一共发起12次举报，总共获得将近1亿美元的举报奖励，是依据《反虚假申报法》获得奖金最多的人之一。

一方面是对“吹哨人”予以天文数字般的重奖，另一方面是不断完善“证人保护法”。美国很多立法中都包含保护检举人的内容，如1978年的《公务员制度改革法》；1986年被修订的《反虚假申报法》；1989年出台的《吹哨人保护法》，是1863年《反虚假申报法》和1978年《公务员制度改革法》的进一步发展和完善。

金融证券领域的吹哨人保护项目，更是“上市公司的紧箍咒”。2002年7月30日生效的美国《萨班斯—奥克斯利法案》颁布之后，美国上市公司的“会计错报重述”数量大幅下降，这得益于该法案中的“吹哨人保护机制”。

还有一项重要立法是2007 年美国金融危机之后，国会于2010年7月通过的《多德—弗兰克法案》。该法案修订了《美国1934年证券交易法》的诸多内容，加入了“证券吹哨人激励和保护”项目。其中包括成立吹哨人办公室，专门处理吹哨人的相关举报。 随后，2012年的《举报人保护增强法案》将“吹哨人”的保护范围，扩展到情报界的联邦雇员和其他获得安全许可的人员。

《多德—弗兰克法案》明确规定，雇主不得因雇员帮助证券交易委员会进行调查而对其解雇、降职、恐吓、骚扰或歧视。如果雇员认为遭到雇主的报复，可以起诉雇主并要求赔偿；法案同时规定，“吹哨人”可以匿名举报，任何可能泄漏“吹哨人”身份的信息在该法 案中都得到了最大程度的保护。

可以说，推行“吹哨有奖”的美国，已经在激励、保护“吹哨人”方面，形成了一整套的措施。“吹哨人制度”并不简单等同于普通的违法举报制度，其包含了一系列的标准和机制，涵盖了“吹哨人”认定、授奖、反报复等整个流程。比如，美国证券交易委员会给“吹哨人”的奖金，是按“吹哨”带来的罚金规模计算的。如果吹哨人的举报信息帮助证券交易委员会或者商品期货交易委员会，追回超过100万美元的损失，吹哨人将得到这笔钱的10%到30%作为奖励。也就是说，将“吹哨人”为社会挽回的巨额损失再以奖金方式回馈给“吹哨人”。

为了纪念“吹哨人”为美国所做出的巨大贡献，美国国会在2013年特意将每年的7月31日定为“全国吹哨人日”。

中国企业监管走来“吹哨人”

由于“吹哨人”来自企业或机构内部，能够及早发现违法问题，因此国内很多领域都在呼唤“吹哨人”。尤其是在食品和药品安全行业，呼吁借鉴“吹哨人制度”攻破食品药品安全问题堡垒的愿望最为强烈。事实上，中国从来就不缺少“吹哨人”。

西北人蒋卫锁，原是陕西奶农。2006年，他向媒体揭露奶站将脂肪粉、抗生素等掺入鲜奶作假的黑幕，并自费组织奶农、专家、记者到西部调查。一年后，江苏徐州儿科医生冯东川发现小儿肾结石患者异常增多。他咨询专家，送检样本，最终锁定病因是三鹿奶粉，并在国家质检总局网站上举报。此后，冯东川获选2010年十大法治人物，而蒋卫锁被视为“中国乳品行业第一‘吹哨人’”。

江苏仪征市环保局局长侯宜中因当地环保问题，连年举报。他在自家阳台系起布条，风起便监测工业废气，坚持了7年，最终促使当地化工园区整改；2014年，上海福喜公司员工向媒体曝光所在公司偷用过期肉，做成鸡块、牛排、汉堡卖给肯德基、必胜客和麦当劳。他曾向公司主管反映，但无人理睬。举报人说他打电话给电视台时，手都在抖，可不得不打。电视台卧底暗访后，福喜公司被查封，“吹哨人”隐姓埋名，不知所踪；另一起长春长生疫苗造假事件，也是由于内部生产车间老员工的举报线索得以水落石出的。

国家市场监督管理总局局长张茅曾在第一届进口博览会上表示，应该借鉴国外“吹哨人”法案，建立内部举报人制度；今年 5月，证监会主席易会满在谈到提高上市公司质量的话题时也表示，将研究优化“有奖举报”等制度机制。今年9月，国务院推出最高级别的行政法规《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，首次明确提出要建立“吹哨人”制度，这些信号都表明，中国举报机制优化、打造市场化法治化国际化营商环境的步伐正在加快。但是，“‘吹哨人制度’的基础在于法律的完善”，这是业内人士的共识。

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在立法层面，2008年的食品安全法草案和2014年的食品安全法修订草案，虽然坚持了“重典治乱”，大幅提高企业违法成本，政府失职将被问责等，但最终都删除了“有奖举报制度”这一规定。而2014年出台的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》，虽然对证券业内举报奖励制度进行了较为明确的规定。然而，由于缺乏对举报人的资格和程序进行明确的解释，奖励额度也仅仅是罚没金额的1%，使得国内很多人对于业内的违法欺诈行为“视而不见”。

尽管大多的保护制度停留在行政层面，但各地的行业监管都在积极探索符合中国国情的“吹哨人”制度。比如，在药品零售企业监管方面，2014年安徽省食药监局发布了《安徽省食品药品监督管理局告全省药品零售企业员工书》，动员药品零售企业内部“知情人”，随时举报企业违法违规行为；在食品安全领域，2016年的《上海市食品安全举报奖励办法》建立了隐名举报奖励制度，把最高奖励金额从20万元提高至30万元，鼓励市民踊跃投诉举报食品安全问题；同年8月，《深圳市食品安全举报奖励办法》同样鼓励行业内人士自曝家丑，最高可获奖励60万；在原国家食药监总局对一家海南药品批发企业违法经营进行通报后，2016年海南食药监决定在企业内部建立“企业内部监督举报制度”，并明确了“十项违法行为”，企业员工对以上行为进行监督、举报，举报属实，海南食药监将给予最高50万元奖励，并严格保密，保证举报人合法权益；2017年原国家食品药品监督管理总局会同财政部印发新修订的《食品药品违法行为举报奖励办法》(以下简称《办法》)，首次设立内部人员举报奖励机制，鼓励生产经营单位内部人员举报，规定研制、生产、经营、使用环节内部人员举报的，可在奖励标准上追加奖励金额。同时，明确各级食品药品监管部门要依法保护举报人的合法权益，严禁泄露举报人的相关信息。

这些举措，都给推进中国内部举报人制度提供了经验。我们相信，随着国务院倡导建立“吹哨人制度”的到来，中国保护举报人的立法工作指日可待。