官义合作——1929年浙江台州水灾救济述论

石文安

（山东师范大学 历史文化学院，山东 济南 250014）

国家政权与义赈①民国时期关于“赈”“振”的使用并不统一，本文凡涉及赈务机关名称、引文时，均用当时文献中的“振”字，其他部分统一使用“赈”。组织的互动关系历来是学界关注的热点。现有研究表明，民国时期国家政权对慈善团体施行的法令管控、人事干预等举措导致了双方关系的紧张、冲突；同时，通过资质认证、政策优惠、经费补助等手段，国家与慈善团体也能开展合作。②相关研究参见：蔡勤禹《民间组织与灾荒救治——民国华洋义赈会研究》，商务印书馆2005年版；张建俅《近代中国政府与社团关系的探讨——以中国红十字会为例（1912—1949）》，台北《中央研究院近代史研究所集刊》2005年第47期，第101-164页。有学者将这种救灾模式概括为赈灾主导权的国家化，救灾主体和形式的社会化。③相关研究参见：孔祥成、刘芳《民国时期救灾组织关系整合研究——以1931年江淮大水为例》，《中国农史》2009年第3期；王林《官义合作，委托救灾——1917年京直水灾救济方式探析》，《山东师范大学学报（人文社会科学版）》2013年第3期。本文以1929年台州水灾救济④相关研究参见：贾彦敏《民国浙江灾荒救济研究（1912-1937年）》，浙江大学2008年硕士学位论文；龙国存《国民政府时期浙江政府的灾荒救济——以1929年浙江灾荒救济为个案的考察》，《浙江学刊》2012年第4期等。为研究对象，除论述此次水灾的赈济过程外，还从官义合作的救灾形式出发，重点考察浙江省政府与上海台灾急振会、中国济生会协作办赈的运作实态。同时，1929年是南京国民政府慈善立法的初始阶段，浙江省又是国民政府的首善之区，通过此次救灾活动也能管窥各项慈善法规的施行状况。

一、地方政府的临时性急赈

1929年8月中旬，浙东台温地区受台风影响持续强降雨，引发巨大的洪涝灾害，“灾区之广、灾象之深、灾患之稠，叠皆为历年所未有”［1］。台属临海、宁海等六县⑤明清时期临海、宁海、黄岩、太平（民国时期更名温岭）、天台、仙居六县在行政上隶属台州府（道），1912年撤销府级建制，但台州（六县）一直被时人沿用。另外，宁海县在建国前在行政区划上隶属于台州，建国后又先后隶属于台州专区和宁波专区，后又反复调整，直到1983年7月宁海改属于宁波市。受灾尤为奇重，临海县“乡间无米进城，城区与海门均发生民食恐慌”［2］；宁海县“倾盆大雨持续五昼夜，毁田10余万亩，倒屋10余万间，人畜伤亡无数。民食草根树皮，自尽、逃荒者不计其数。”［3］除造成人畜、作物损失外，大水还引发了新的社会问题。临海县的粮食价格“每元涨至十五斤六两，一般贫民莫不叫苦连天。”［4］灾民闹荒事件也时常发生。10月26日，临海县东乡笕桥村灾民千余人，赴本乡笕西村杨姓家索食，县长侯昌龄闻讯即率军警多名前往弹压［5］。温岭县“贫民闹荒，要求平粜，县城罢市”［6］。另外，灾区流行瘟疫、天花等，死亡甚众。

水灾发生后，浙江省民政厅①浙江振务委员会成立于1929年1月18日，8月20日中途撤销，浙省赈务由浙省民政厅主办。后1929年11月16日再度设立。一面派员奔赴灾区分区查勘，一面制定善后办法。首先，制止闹荒，除施赈免赋外，“责成各村里长副，筹商办理，并负全责”［7］。其次，运米济食。9月21日，浙江省民政厅发布训令严禁各市、县出口米谷［8］。同时，由财政厅息借商款30万委托杭州总商会购米办平粜［9］75。此外，浙省政府除直接向国民政府振灾委员会报灾请赈，还积极扩充赈款。具体办法包括：减俸助赈，规定“编遣期内本省各机关文官减俸全数扩充赈款”［10］；捐俸助赈，规定“省政府所属省内外各机关职员均应依照比额按薪捐助”［11］；浙省政府援案电请国民政府以关税附赈［12］；百货附赈，规定除丝茧绸外，“本省货物税项下带征一成赈捐一年”［13］；奖励捐赈，“凡捐资者，无论以个人名义或私人团体名义，一律按照其捐资多寡，分别题给奖匾。”［14］

上述办法扩充了赈款，但毕竟数额有限，各方又消极抵制，很难短期内集齐。为补足预算，浙省政府拟定发行赈灾公债100万元，迟迟未获中央政府的允准［9］75。浙省连年受灾，赈款奇绌，额外征税也是迫不得已。在这种情势下，借助社会力量救灾势在必行。被灾之初，临海县县长侯昌龄就利用《申报》向社会各界乞赈，同时吁请华洋义振会、上海中国济生会（以下简称“中国济生会”）派员查放救灾［15］。

二、官义合办的救济

水灾发生后，旅沪全浙救灾会、台属旅沪筹振会等地方义赈组织纷纷成立，而成立较晚的上海台灾急振会（以下简称“台灾急振会”）成为此次水灾救济的最主要的义赈组织。台灾急振会由屈文六、孙慕韩等人发起，得到旅沪浙籍大慈善家王一亭、虞洽卿的赞助支持，于1929年11月4日成立。即日通过简章，推举孙慕韩、虞洽卿、王一亭为主席，分设总务、执行、监察三组。②上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，上海图书馆藏，1930，第1页。另外，在南京、上海、台州分设事务所并派驻干事。台灾急振会成立后即致函国民政府振灾委员会、国民政府内政部、浙江省政府、上海特别市社会局报告成立事宜，并将简章、职员名单等造册登记，随后便着手救灾筹备和查放工作。因此次水灾以临海、宁海两县灾情最重，救灾活动也集中在两县，所以本文以临海、宁海为中心展开论述。

（一）筹集赈款。筹集赈款是整个赈灾工作的关键和难点，赈款的多寡直接影响到救济的效果。台灾急振会的赈款大致可分为经费、拨助和捐助三类，政府拨助是其主要来源，社会捐助次之。乞赈途径有：（1）联络《申报》、《新报》负责人，请求列名共同发起募捐；借助报刊报导灾情、刊登劝捐广告、登报鸣谢。（2）向会员、各慈善团体、各大慈善家附送捐册，请协助捐募。（3）向侨胞劝募等。救灾行动开始后，台灾急振会将台属前后灾状汇编成册附在捐册内。同时利用摄影机将被灾及救赈情形摄成照片，登报劝募。赈款由银行负责代收，每周登报鸣谢，接受公众监督。

通过以上乞赈活动，“旬日之间集款乃至三万，捐款之踊跃，实出意望以外。”③上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，序。有善人卖书助赈，润资减半［16］。杭州浙江国术游艺大会主任李景林邀请沪上绅商前往参观，在西湖共舞台合义务戏3天［17］。劝募过程中还出现了捐助巨款不留姓名者［18］。至办赈结束，据会计事务所核算，台灾急振会共计获得“国内捐款银一十一万九千二百七十四元四角九分六厘；国外捐款银四千五百八十五元三角四分；全浙救灾会拨助银三万零七百元”。④上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第203页。除捐助现金外，还有以物品捐助者。冬赈期间，联义善会募到某大善上慨助白米40吨，交由中国济生会散放［19］。

（二）米粮采运办法。浙省粮食平时本不足以自给，经连年荒歉，加之外省米粮禁运导致民食供给不足，米价暴涨。本省粮食不敷供给，只能依赖进口，主要购自香港、南洋等地，委托永大、永德、大成、公昇等米行代理，经上海转运。整个救灾过程中，台州水灾急振会总计购米“十七万七千二百四十包，共计洋二百六十二万五千七百九十八元一角二分六厘”。⑤上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第301页。

1、运粮办法。鉴于国民政府振灾委员会颁布的稽核、运输办法手续繁琐，遂由台灾急振会统一负责办理。12月4日第五次常务会议公决通过“各县购米办法”，规定“凡须来申购办乙月米粮若干，先于甲月每石汇款二元，届时领米再汇十元，本会即将应付之米运至海门交付（宁海县运至石浦）。”①上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第164页。并且在台州设立事务所，聘何霭生、黄子霖、王槐卿、周载贽4人为干事，负责办理收发。

2、运费分配。各地赈粮由台灾急振会总会负责购办，并由沪运至海门，再经各县分别转运至灾区散放。其中的运费分配办法是“所有由沪到椒运费由台灾急振会料理，由椒转运灾区一切费用即以袋皮作抵，有余收入各县赈款，不足亦由各县设法弥补。”②上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第53页。

3、运输载具。救灾期间灾区的赈粮主要由申台线上的舟山、大华山、穿山、达兴、台州5艘轮船负责运输。

（三）制定查赈、放赈办法。在赈款有限的条件下，查赈真切才能做到救人救彻，无滥无遗。11月27日，台灾急振会第四次常会讨论通过查赈、放赈手续。此前，浙振会已拟定了“浙江被灾各县调查规约”和“浙江灾重各县查赈须知”，台灾急振会以浙振会制定的查放办法“详密周妥”，决定依此法办理。

（四）具体施赈活动。台州水灾救济实际是浙江振务委员会（以下简称“浙振会”）会同台灾急振会、中国济生会通过分工协作开展的，大致按照冬赈、春赈、工赈依次进行，还兼办平粜。

1、冬赈。冬赈大致在1929年12月初至1930年2月举行，由上海台灾急振会和中国济生会共同施赈。11月28日中国济生会召开十三周年大会，公决“先由台属临海入手查放急振，以次再为妥筹酌办”［20］。台灾急振会致函济生会请济生会代放台属六县冬赈，济生会以人力、财力未能统筹兼顾，选择受灾最重的临海代为查放。经数次磋商始允再放宁海一县，派定顾企先为临海查放主任，刘树伦为宁海查放主任。其余黄、温、天、仙四县冬赈，遂由台灾急振会遴员自放。查放情形如下表：

2、春赈。冬赈赖于社会各界的捐助，浙振会的拨助以及济生会的协助勉强办理。冬赈临近尾声，浙振会与台灾急振会决定商请中国济生会继续办理春赈，“求于济生会者不在协款之多寡，而在放振之得人。”④上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第89页。经与济生会往复磋商，济生会最终答应代办。1930年4月19日，济生会查放总主任冯仰山偕同黄岩主任孙荫庭及赈友10人到台，济生会查赈总处设于海门。顾企先担任临海主任，孙荫庭担任宁海主任，李玉书担任黄岩主任，其余各县待以上各处办毕再定。⑤上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第208页。至此，济生会代放台属春赈正式开始。

由于冬赈剔除甚多，灾民数量膨胀，超出了预期。灾重款微，施放为难，春赈似有骑虎难下之势。但春赈不同于冬赈，需要救济者多属轻处，且“麦熟渔汛今年均为特别丰收，即偶有饥馁者尚属有法可想”。⑥上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第117页。6月，据查赈人员报告，温岭、黄岩二县新谷登场，民食足可维持。在第三十四次常会上，屈文六提议于7月15日结束办理赈米。此外个别县份谎报灾情，灾民数量存在夸大成分。仙居县个别地区“知台属有大批振款可得，即以灾情报告或可分取若干，不能不临时造一表册，被重灾二千几百户，并无灾图”。⑦上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第117页。对于这等情形，济生会决定天台、仙居两县任其自行查放，但天台、仙居两县沿溪一带受灾确实较重。谎报灾情“徒费有用万难之金钱”，也将误导办赈不能救急救彻。同时，这种现象的存在也从侧面反映出部分办赈人员消极怠赈，查放不严不实。

此次春赈，共“收洋三十三万九千七百五十元，其中收浙振会及饬县照拨洋二十四万五千五百元，收台灾急振会洋九万四千二百五十元”。⑧上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第132页。总共“应支洋二十五万零四百三十七元，台属振粉共付三万六千九百七十一包，尚存洋八万九千三百一十三元”。⑨上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第133页。

表2 台属各县春赈支出情形① 本表数据参见上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第133-135页。

3、工赈。查赈过程中各县纷纷电请补助工赈。鉴于麦秋丰收，中国济生会也建议“将普通振款成数酌减，节一时之点缀为久远之工振”。②上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第118页。至7月，各地春赈次第告竣，工赈陆续开工。主要集中于临海、宁海两县，工程以筑路、修桥、浚河为主。工赈具体由中国济生会负责督办，浙振会与台灾急振会负责拨款。临海工赈项目有“大汾乡回浦河建筑五洞新闸及浚河；湧章镇溪口新塘岡修筑溪路及浚河；二南乡下周村小溪村修筑溪路及浚河；芙桃镇小殿溪筑路及浚河；北塘建筑长春桥及浚河等。”③上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第149页。据宁海县工赈主任孙荫庭函报“该主任撩节计划，再三核减，堵口施工，筑塘蓄水非三万数千元不办”［21］。另据12月21日函报“该处上渡、中渡、下渡各场工程，正在依照计划积极赶办”［22］。

4、购米平粜。台灾急振会除了在灾区散放赈米，还购米平粜，维持民食供给。1930年1月22日第十三次常务会议决定购米平粜，但根据《请领免税赈粮护照办法》，平粜米不能免税，只能援例将平粜米作为赈米请领免税执照装运出口。平粜事宜具体由常务委员顾馨一负责，持续半年之久，平粜机关共有67所。④上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第203页。至7月15日左右，办理赈米、平米工作告竣。至结束时尚余平粜米8100袋，照市价售出，计共收入“洋一万两千八百七十七元八角一分”。⑤上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第302页。

三、助力与阻力：官赈协助义赈的实效

此次水灾救济无疑是“官义合作，委托放赈”的典型案例，并且是在多领域展开合作。首先，台灾急振会按照相关规定注册登记，国民政府振灾委员会发给办赈护照，既实现了对义赈组织的监督管理，也赋予了台灾急振会办赈的合法性。其次，浙振会与台灾急振会在施赈前均派员勘察灾况，通过共享灾区信息，因地制宜地制定施赈办法。再者，在办赈过程中，浙江省民政厅饬令驻台保安队及各县县长协助调查，负责赈品的查收接运，对办赈人员妥为保护等。最后，浙省政府通过发行公债、捐俸助赈、关税及百货附捐、息借商款等财政手段筹集赈款，直接向台灾急振会和济生会拨助赈款或赈品，委托散放。浙江振务会共计拨发冬赈款37000元［23］。春赈款项计银265000元，其中“拨台灾急振会三万五千元，拨济生会二十三万元，又政府公债四万元”。此外，国民政府主席蒋介石拨助银5000元，国民政府振务委员会驻沪办事处拨助银3500元。⑥上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第203页。整个办赈过程中，政府拨款始终是赈款的主要来源。

除直接拨助款项，政府还给予台灾急振会电报免费、赈粮免税的优惠政策。

（一）电报免费。只有保证消息灵通，办赈团体之间才能联络策应，电报往复迅捷，所以在救灾中备受重视，国民政府交通部于1927年7月公布《赈务电报免费章程》。台灾急振会成立后，经国民政府振灾委员会致函交通部，声明“已改称上海台灾急振会，业经本会备案，仍请发给上海、杭州、台州发电免费执照三张”。⑦上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第10页。1929年12月10日，交通部下发电报免费护照，经国民政府振务委员会转交台灾急振会。此次下发的三张执照有效期至1930年6月9日。在前项执照限期临近之时，台灾急振会以赈务办至9月方可结束为由，致函国民政府振务委员会转请交通部填发3张电报免费执照。⑧上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第19页。振务委员会随即批准交通部续发上海、杭州、台州电报免费执照，并要求将期满旧照缴会转销。

（二）赈粮免税。国民政府成立后即制定办法，在赈品运输方面给予官方或民间救灾团体以优惠，但有着严格的申请和运作程序。1929年3月22日国民政府财政部公布《赈灾物品免税章程》。1929年4月，铁道部又会同振灾委员会拟定了《稽核请运赈品办法》。10月，浙省各处同乡会、筹振会纷纷至省民政厅领取赈米护照，因当时还未出台请领赈粮免税护照的办法，民政厅只能批饬查照赈灾物品免税章程规定办理。为限制“运振粮希图影射渔利之事”，国民政府振灾委员会拟定了浙省被灾各县《请令免税赈粮护照办法》，内容如下：

1.振务机关请免税振粮护照时，须依照振灾物品免税章程之规定办理。

2.凡为平粜购运之粮，概不能免税。

3.每次请免税振粮数量，以五千石为限。

4.振粮确经购妥待运，方可请发免税护照。

5.凡请免税振粮护照者，须呈由振灾委员会转财政部核发，并分呈本省政府振务委员会备案。［24］

国民政府振灾委员会拟定《请领免税赈粮护照办法》后，即分函财政部暨台温各属照办。财政部以为“防止影射渔利之弊办法极为周妥”，函请振灾委员会“转咨各省政府及办理振务机关一体依照办理，以昭划一”。①上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第22页。这样，原先专为浙省制定的领取赈粮免税护照的办法上升为全国通行的条例。11月，浙江省民政厅分别致函台属旅沪筹振会、临海旅杭同乡会等“被灾各县采运振粮，应由办振机关填具品名、数量、记迄地点表五份，呈请省政府核，转请（财政部）给免费护照”［25］。台灾急振会成立后，国民政府振灾委员会驻沪办事处将此办法送达。

《赈灾物品免税章程》、《稽核请运赈品办法》、《请领免税赈粮护照办法》等法令的制定不仅减轻了办赈机构的经济负担，同时实现了对办赈团体的监管。但相关执行机构重重，运行程序繁琐且不容变通，对救灾行动提供助力的同时也成为办赈阻力。以《请领免税赈粮护照办法》为例，按照该办法凡办赈团体领取免税护照均须由地方办赈机构申请，经浙省民政厅（后改为“浙江振务委员会”）核查，财政部批准，再由国民政府振灾委员会（后改为“国民政府振务委员会”）下发，由财政部下令海关放行。救灾如同救火，如果相关部门不能高效运转，直接会延缓救灾。中国济生会接手临海、宁海两县冬赈后，来沪筹办米粮，“因待护照迄未起运，迭承呈备乃不见颁”，故函请振灾委员会转催财政部迅予赐发，同时转呈财政部“关于施政物品免税护照办法，量予变通，准予仍照向章办理”［26］。又春赈期间，灾区待赈万急，但免税护照迟迟未能颁发，台灾急赈会致函国民政府振务委员会驻沪办事处请财政部速行颁发护照［27］。另外，该办法将每次领取赈粮数量限制在5000石，但实际运作中，各县请领米数“或五万石或十万石，甚至有二十万石者”，显然不能满足各县的需求。对此，浙省民政厅只能严令“任何各机关不得任意请领以昭划一”［28］。

其实，赈粮免税优惠政策在实施过程中陷入两难境地。国民政府将护照作为运米的凭证，向办赈机构开具免税护照正可将办赈团体与运米出境者及漏税者区别开来。就防止本地米粮外流，保证国家税收而言，无疑做到了有法可依。但办赈机构与财政部彼此牵制导致运作效率低下，护照往往不能按时颁发，让原本简单的事情复杂化。请领赈粮时间和数量的限制，使得办赈机构不得不迭次请领，护照又不能及时发放，循环往复必然迁延赈务。

另外，冬赈期间的宁海查赈风波也显现出政府与义赈团体协作办赈不和谐的一面。台灾急振会与中国济生会存在人员上的合作关系，因而台灾急振会的办赈活动赖于济生会的协助。这样，浙振会委托台灾急振会施赈，实际是委托于济生会。换言之，所谓官义合作实质上是浙振会与中国济生会的合作。根据事先约定，浙振会加拨临、宁两县赈款各10000元，托济生会代放冬赈，但宁海振务会提前擅自查放赈票，并且未根据义赈原则查放，导致了地方振务会与济生会之间关于放赈主导权的争执。因为是查放官赈，为避免宁海振务会藉词干涉，中国济生会决定宁海赈款自行筹备。对此，台灾急振会居间调停，建议浙振会取消宁海县查放的赈票，并制止宁海县振务会干涉济生会放赈。②上海台灾急振会编：《台灾急振会征信录》，第69、71页。最终，浙振会将赈款转汇台灾急振会，经台灾急振会转至济生会宁海县办事处负责散放。

这场风波因官赈、义赈权责不明，宁海地方干涉济生会办赈而起，宁海地方虽作出妥协，但加深了浙振会与中国济生会之间的隔阂，导致此后浙振会与济生会之间的接洽、拨款都要通过台灾急振会作为第三方来实现。也许正是出于这样的顾虑，浙振会与台灾急振会恳请济生会冯仰山统筹全台春赈事务，不分县界由其分别查放。

四、余 论

自1929年8月台属被灾至1930年8月中旬台灾急振会结束办赈，台州水灾救济历时一年。以台灾急振会的成立为界，前后大致可分为两个阶段，即由浙省民政厅及台属各县振务会主持的临时性急赈；由台灾急振会及济生会为主导，浙振会及台属各县振务会协助办理的冬赈、春赈、工赈等系列救济。以下，笔者将从救灾实效和救灾形式两个方面评析此次水灾救济的得与失。

就救灾的实效而言，在政府救灾不力的情势下，台灾急振会在中国济生会的协助下不仅弥补了官赈之不足，实际主导了此次赈务。办赈期间，采取钱粮兼放的原则，除直接以赈米的形式散放外，还兼办平粜。各县查放工作基本做到了救人救彻，但还是出现了某些地区为获取赈款谎报灾情的情形，从侧面反映出部分办赈人员消极怠赈，查放不严不实。就救灾形式而言，浙江省政府与台灾急振会、中国济生会的合作，实现了三者间人力、物力及财力的流通与互补，再现了民国以降“官义合作，委托救灾”的办赈模式。浙江省政府除直接拨助赈款或赈品交由台灾急振会和中国济生会代放，还为台灾急振会提供电报免费和赈粮免税的政策扶持。中国济生会办赈经验丰富，信誉昭著，是此次救灾行动的实施者。台灾急振会因救济台州水灾而成立，借助其成员的社会影响力，在浙江省政府与中国济生会之间充当了“串联者”和“调解者”。

另外，在此次救灾过程中制定的“请领赈粮免税护照办法”最终成为全国通行的条例，完善了国民政府的赈品稽核制度。但值得注意的是，政府免费免税的优惠政策在提供助力的同时也可能转化为阻力，从中折射出初创时期的国民政府缺乏政策执行能力。宁海查赈风波更揭示出国家政权与义赈组织之间的结构性矛盾，即义赈组织始终在寻求办赈的自主性，不容外力干涉。鉴于人力、能力的缺乏，政府不得不作出妥协让步。此后，国民政府对慈善团体的监管力度不断强化，但国家机器的低效运转使它始终无法取缔义赈组织在救灾中的作用。总之，通过对此次救灾活动的考察，使我们得以管窥官赈与义赈协作办赈的运作实态，同时也表明国家政权与义赈组织之间的关系远比我们想象的复杂。