分税制前新中国财政制度之自然演进与理性构建——基于法社会学视角(下)*

施 奕

(辅仁大学 法学院, 台湾 新北 24205)

五、以行政性分权为主导的财政制度——僵化路径的禁锢(1958—1977)

“人们在过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”[38]1-2路径的出现,是对此前选择的深化和加强,亦是一种束缚,如果它意味着在新的情况出现时,仅能在此种路径下进行有限的选择。

(一)路径耦合(Coupling)与路径陷阱的形成

对路径依赖这一制度变迁中显著特性的系统性讨论,最早见于1975年出版的大卫·保罗(A. David Paul)所著的《技术选择、创新和经济增长》一书,他以QWERTY键盘为例,从技术选择及演化路径出发,认为一种技术由于偶然因素被选定时,随后的技术选择便被锁定在一定的开发路径上。其后,阿瑟(W. B. Arthur)对于这种路径依赖作了进一步的阐释,他认为,一种技术的市场份额不仅依赖于偏好和技术的可能性,而且还依赖于报酬递增而导致的锁定效应(lock in)。[39]技术上的报酬递增体现在两个方面:其一体现在一种技术被采用的越多,其由此积累的经验越多,也因此获得更多的改进,从而被采用的愈多;其二体现在网络外部性上,意即一种技术被使用的越多,其价值越大。二者的报酬递增结合一些特定事件更加强化了这种路径依赖。这一重要的概念被诺斯用在对制度变迁的阐释上,他认为,技术变迁的路径依赖方法可以用来分析制度变迁,因为报酬递增性质的技术的竞争,实质上是拥有这些技术的组织竞争,因此,技术变迁机制同样适用于制度变迁(见图2)。

图2 路径耦合与路径陷阱的形成

一定时期经济发展中所采用的路径,在与某些“偶然的历史事件”结合后,会产生路径增益或偏离,这种增益或偏离的程度又在民族传统、社会传统影响下被放大,经过校正的增益和偏离会因为它与这个国家传统的历史相似性而受到推崇,而一旦它与“重新组织生产”这样的操作混合起来而产生实效性之后,这种路径往往会变成陷阱。在通过这种财政统制手段完成三大改造、完成新民主主义革命之后,一个清晰可见的由公有制主导的计划经济体制已基本成型。三大改造的快速完成也使得我们的执政党把改造全国各种生产模式的工作想象得过于容易,甚至理所应当地将这种路径视作战略性框架,于是,这个帮助我们达成国家建设初步计划的路径便由试金石变成了我们经济建设上的点金石,加上中央对“建设强大的社会主义国家”的迫切追求,希望继续采用这种方式使国家发展步入正轨,此时的首要问题,便是通过分权激发地方积极性,发挥人民创造力,以便放大这种发展效用。

在此基础上形成的(产权)公有制以及高度集中的计划经济制度,也在历史传统的影响下一起发生病变,由“过渡性质”的效用手段转正成为了目的手段。这实际上成为了一条发展上的既有路径,这条路径在接下来的几十年中持续影响着中央的决策,虽然在中央与地方关系的处理上几经反复,但是国家在认识上始终无法突破这条既有路径的禁锢,而地方上的努力也因受限于薄弱的物质和理论积累难以起到影响中央的效果。

(二)以《关于改进国家行政体制的决议(草案)》为核心的大规模分权

以1956年4月25日毛泽东在中共中央政治局扩大会议上所做的《论十大关系》的报告为开端,新中国第一次大规模有组织的分权开始酝酿推行。1956年,中国社会主义改造基本完成,社会主义制度在中国初步确立,第一个五年计划刚刚实行了三年多,中央就如此急切地开展分权工作有着多方面原因:首先,在思想源流和根本认识上的“分则能成”是首要因素,加快经济建设的迫切性仍然是推动分权的内在动因。其次是行政管理手段上出现了问题。由于管理经验缺乏,中央各部门在行政管理工作上普遍存在着较大的随意性,由此引发的命令主义引起地方部门较大的不满,在一定程度上也影响了地方工作的开展,官僚主义的泛滥(1)这种分权的思想还受到克服领导机关官僚主义的直接影响,早在1953年毛泽东就专门提出应当制止“五多”,强调省、市、自治区党委有权制止中央部门一切行不通的、不合实际的、主观主义的命令、训令、指示等。详情参见1953年3月《坚决制止滥发统计报表》、1953年7月《关于解决区乡工作中“五多”问题的指示》等。也对分权提出了更迫切的需求;再次是1956年2月在苏共二十大上所暴露的斯大林主义问题给领导层的思想冲击,毛泽东认为“我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有”[40]23。有鉴于此,毛泽东提出实行马克思主义同中国实际的“第二次结合”,开始探索适合中国自己的社会主义建设道路。他要求大家以苏联为戒,更加强调从中国的国情出发,希望在社会主义建设中少走一些弯路。

“不可能设想,在我们这样大的国家中,中央能够把国家的各类事务都包揽起来,而且样样办好。把一部分行政管理职权分给地方,是完全必要的。”[41]在中共八大上,以刘少奇为代表的这种认识成为了主流,于是一场以“统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜”为原则进行的国家行政体制改革正式铺开。1956年10月,国务院在《关于改进国家行政体制的决议(草案)》中明确划分了中央和各省、自治区、直辖市的行政管理职权,首次将其划分为四种类型。(2)四种类型即:中央管理类型(包括关系到整个国民经济而带有全局性、关键性、集中性的企业和事业)；地方管理类型;以中央为主、地方为辅的双重管理类型;以地方为主、中央为辅的双重管理类型。在此框架下,详细划分了计划、财政、工业、基本建设、农业林业水利、运输邮电、商业、文教科学卫生、政法、劳动、机构编制、少数民族共12个方面的中央与省级政府的职权。在行政管理体制改革得以推行之后,全国人大常委会于1957年11月14日批准了中共八届三中全会就“经济管理体制改革”提出的三大草案,即《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》《关于划分中央与地方对财政管理权限的规定》,从三个方面推进中央放权,试图发挥地方政府和企业的积极性和主动性,让他们能够“因地制宜、因事制宜”地完成国家统一计划。旧财政管理体制下的“以支定收、一年一变”变成了“一定五年不变”。

这次的放权改革，是新中国成立之后第一次大规模、系统性地向地方分权，主要从以下五个方面进行：

一是总体计划管理制度方面的改革。在《关于改进计划管理体制的规定》中提到,“以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度”取代了此前由国家计委统一平衡、逐级下达的计划管理制度。地方政府可以自行安排本地区工农业发展指标、建设项目,统筹安排资金使用、投资规模,自行调剂使用本地区物资、超产产品等。

二是企业管理权方面的配套改革。根据《关于工业企业下放的几项规定》及《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》的要求,除某些特殊企业继续由中央管理外,其余企业皆下放地方管理。据统计,中央各部所属的国营企业,1957年为9 300家，1958年减少到1 200家,中共各部直属的国营企业仅占国营企业单位总数的5.4%,占全民所有制企业单位数的18%(见表2);共有88%的中央直属国营企业下放到各级地方政府,中央直属国营企业的工业产值占整个工业产值的比重由1957年的39.7%下降为1958年的13.8%。[42]87

表2 中央企业的变化情况[44]74

三是对财政税收制度层面的专门改革。《国务院关于改进税收管理体制的规定》中规定,中央开始下放财政及税收权并在1958年实行以收定支的预算管理体制,增加对地方财政的资助,地方基础建设由中央拨款,扩大地方税收减免权,同时赋予地方减税或加税的权力。其结果是,中央政府财税收入占全国财政收入的比例由“一五”期间的45.6%下降到“二五”时期的22.7%，税收制度也因之前的社会主义改造造成的公有制主体地位而发生了相当大的转变,利润上缴基本上替代了税收的作用,原有的税制被认为太过复杂而失去了存在的必要。1958年国务院发布了以合并税种以及简化纳税为改革目的的《中华人民共和国工商统一税条例》,将商品流通税、货物税、营业税和印花税等合并成工商统一税,将计税价格统一改为按销售计税。

四是将物资分配权下放。其具体表现在三个方面:减少由国家计委统一分配的物资(“统配物资”或称“一类物资”(3)此类物资指由国务院各部管理的物资。，“部管物资”或称“二类物资”)的品种和数量；对保留下来的统配、部管物资由过去中央“统配”改为各省、市、自治区“地区平衡,差额调拨”；在供应方面,除少数部门外,都由地方政府的计划机关负责分配和调拨。经过这次下放,中央统配和部管物资从1957年的532种减为1958年的429种,到1959年减少为285种。[43]61-62

五是基本建设项目的审批权、投资管理权和信贷管理权的下放。对于地方兴办的限额以上项目,只需将简要计划任务书报请国家计委批准,其余由地方审批;限额以下的项目,完全由地方自行决定。允许地方政府在中央下拨资金和地方自筹资金总额的范围内兴办各种事业,包括限额以上的大型项目。

(三)行政性分权的肇始与理论依据的开端

行政性分权这一概念我们很难给出法学上的准确定义,因为关心它的人更多的是研究国家现象的经济学家和行政管理学家。美国经济学家莫里斯·伯恩斯坦在研究东欧社会主义经济改革时提出,“有一种概念称为行政性分权,即把一些经过选择的决策权力部分地在行政系统内部下放到较低层次”,“另一种概念称为经济性分权,与上一概念相反,它主张在产品构成、资源配置乃至收入分配的决定上让国内外的市场力量起更大的作用,同时减少中央计划和行政控制的影响”。[45]164如果以他的定义来作划分的话,中国的这次放权是一次较为清晰的“行政性分权”[46]。

在新中国这样一个讲究理论先行的国家里,理论依据和思想源头是相当重要的,而之所以在1957年能够开始如此大规模的分权改革,其理论依据正是当时的毛泽东思想,具体可见《论十大关系》。《论十大关系》是一篇“有关社会主义建设和社会主义改造的问题”的文章,毛泽东所谈的十个问题基本上涵盖了国家建设的全部内容,也为1958年2月中共八大二次会议上通过的社会主义建设总路线奠定了基础,“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”是对十大关系思想的总体回应。但是,毛泽东在这个问题的认识上还没有触及“产品构成、收入分配、收益归属”的根本,更没有深入到“产权”这样的程度,本文从农业和工业两个重大的方面进行说明。

在农业生产这一社会基本关系上,毛泽东在论十大关系的第四点“国家、生产单位和生产者个人的关系”中认为,“个人是这样,工厂和其他生产单位也是这样。各个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性,才会发展得更加活泼”。应当说,毛泽东认识到了生产上的“个人独立性”,但是这种认识并没有突破公有制和统一领导的思想,在具体实施上反而变味了。由于“一五”计划的较好完成,中央对于财政统制工作中成功实施的(集体)公有制,即“将原本由农民个体所有的产权变为由国家实质持有”的组织形式,仍在作进一步思考。1958年8月,中共中央政治局通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,决定在原先的合作社基础上再向前走一步,要求在短时间内将农村的合作社升级为人民公社。从1958年8月文件公布到1958年11月初,短短三个月时间,全国75万个合作社被统编为24 000个人民公社,一个社的规模在5 000户左右。在这次公社化运动中,被盲目扩大的公社规模和大幅度公有化的做法,几乎完全取消了社员的一切自留地和家庭副业,将所有的生产资料都收归公社,收入分配方式也变为以基本生存需要为基础的平均制。这时候的人民公社不仅仅是一种简单累加的生产组织,而是演变成了一种政社合一的机构,它不但负责全社的农业生产,而且还对工商学兵等实施统一管理。这种平均制的分配制度和事无巨细统包统揽的政治制度,严重地挫伤了农民的生产积极性,其产生的后果也在接下来的1959年至1962年的饥荒中显露出来。在重新建立这一集体主义的制度的同时,人为制造的农副产品和工业品价格之间的剪刀差也持续为工业生产提供帮助,1952年至1987年间,“农民通过这种工农业的不等价交换给国家提供了3 917亿元的累积资金”[47]66。

在国家建设、工业生产关系上,1957年后试行的大规模向地方放权的做法也是基于毛泽东《论十大关系》中第五点“论中央与地方的关系”中所提出的思想,即“在中央与地方关系上,应当扩大地方权力,赋予地方更多的独立性,让地方办更多事情”。但是，这种放权是相当草率的,并没有经过周密的安排，没有制定相应的配套措施,地方上对于这种突如其来的放权,也没有任何思想上的准备,加上财政部废除了各种会计监管制度(4)仅仅在1956年7月,财政部就废除了6个工业会计制度,其中包括《关于送审会计制度的几项规定(草案)》《国营工业企业统一成本核算规程》《国营企业基本建设投资及建筑安装工程成本核算通则(草案)》《国营建筑包工企业统一简易会计科目及会计报表格式》《国营建筑包工企业施工单位会计处理办法》《国营农场基本业务标准账户计划及会计报表格式和说明》等,并将12项制度由中央各主管部门和各地根据情况决定其继续使用或修改或废止,在1958年11月,大跃进开始之后,财政监察司也视为“条条框框”而被撤销。,让第一次享有决策和计划权限的地方政府有了“松绑”的感觉。于是,东北、华北、华东、华南、华中、西北、西南等七大协作区为了在自己的区域内建成完整的工业体系开始集体发力,争相在本区域内大办各种事业,不断扩大基建规模,快马加鞭地在各地设立企业以及各种经济项目。上行下效,每个省也在往基本相同的方向进行布局,同时进行的大规模生产建设投资给刚刚恢复元气的国家财政带来了相当大的压力,“在1958—1960年之间,每一年的施工项目都大于或等于‘一五’时期全部施工项目的总和,国家预算中用于基本建设的拨款为886.17亿,比整个‘一五’时期预算内基本建设拨款总额还增加了75%”[48]142。这种重复建设和各自为政的做法,也是之后大跃进产生的根源所在。

总体来看,新中国的这次大规模分权,虽然是一次体系性的整体性的分权,但其出发点在于行政效率的改进,从决策权上来看是将决策层级从中央政府下放到了大区政府或者地方政府手中。曾在1979年底1980年初和1982年两度访华的波兰经济学家弗·布鲁斯(Virlyn W.Bruse)在总结了赫鲁晓夫时期行政性分权的经验教训后对分权作了深刻的说明:“要知道这(分权) 并不意味着简单地把行政管理权由中央下放到地方,而是要改变计划工作方法。如果从使用行政手段管理经济转变为使用经济手段管理经济,那才是真正的变化。如果从一种类型的行政机构转为另一种类型的行政机构,据我看这不是真正改变经济体制。”[49]131

我们应当肯定,毛泽东的理论为中国的改革找到了可以依据的理论基础,减少了改革的阻力,同时也使得改革初期所具备的条件有别于其他社会主义国家,为改革摸索到了一条出路。但是,1957以来经济建设决策权在中央和地方之间虽然几经更迭,却始终在跑着一场循环二人接力赛,每当公有制经济出现弊端时,政府为解决经济弊端,也为了避免意识形态的矛盾,毛泽东《论十大关系》中的思想就机械化地成为了体制变革中的正统思想,而行政性分权的改革方式,也成为了经济决策权在中央与地方之间调整的固定模式。虽然这种分权在企业的自主权上也有一定的松绑,诸如减少指令性计划指标、设立企业奖励金、扩大一般人事任免权等,但其重心并非企业,这些安排只是分权地方的一种配套性措施以利于地方开展工作,等到中共中央真正开始意识到企业作为分权的一种单独主体的重要性的时候,还要把时间轴再往后拨二十年。

(四)1961—1966年被重新收紧的钱袋子

1.大放权下的大跃进

有资料显示，新中国成立以来，“我国每年财政收入增长的数额,平均为35亿左右,1958年比1957年增长数额却超过了100亿。在收入增长的同时,1958年的支出也增加了100亿以上。1958年国家决算支出的这种增长速度,很清楚地表明了这一年国家财政在生产大跃进基础上的巨大跃进。”[50]215

在这种情况下,地方投资和农业生产均出现了失控的状态。当时,仍为农业国的新中国被“以钢为纲”“赶英超美”等口号所裹挟,大办特办重工业,虽然钢铁在产量上有所提升,但是这种统计数字上的增加却在后期的财政清理工作中被证明是“有名无实”的,重工业的“单兵突进”也进一步加剧了国民经济的比例失调。在农业生产方面,“一大二公”的人民公社使得一乡一社的规模化生产取代了之前的“小农经济”,社员的自留地、家庭副业也一概作为“生产资料私有制的残余”收归公有,但是,这种“大公无私”并没有给农业生产带来福音,“1959年的粮食产量仅为3 400亿斤,比1958年的实际产量减少600亿斤。1960年粮食产量更是进一步下降到2 870亿斤,比1951年的2 874斤还低”[51]613。在1959年至1960年这两年中,棉花、糖料、油料、生猪等主要农产品也都大幅减产。

财政纪律松弛和税收制度简化的问题伴随着盲目扩大的生产也逐渐显现,1958—1960年三年间,财政收支在初始账面上的数字较1957年尚结余25.18亿,但是这一表面上的“大好形势”在大跃进结束后经济调整开始时才被揭开面纱。根据1962年的重新核算,在1958—1960年三年间,财政收入比原账面减少76.2亿,财政支出比原账面增加97.16亿,收支差额也从原来的结余25.18亿变成了赤字148.18亿，具体见表3：

表3 大跃进期间的财政状况[52]134

2.重新上收的各项事权财权

1961年,在经历过大跃进的风波之后,中央开始重新认识这个全国性的问题,中共八届九中全会首先批准公布的“调整、巩固、充实、提高”八字方针,成为这一阶段工作开展的基调。此后,中共中央批转了财政部《关于改进财政体制加强财政管理的报告》,并发布了《关于调整管理体制的若干规定》。这段时期主要在以下方面作出了改变:明确将财权上收,由原来的中央、省、县上提为中央、大行政区、省;在总的财政体制方面,继续实行1959年开始的“收支下放、地区调剂、总额分成、一年一变”政策,取消中央固定收入与地方固定收入,将二者统一计入中央与地方的总额,各省按照自己所有的预算收入减去预算支出后,按照余额占预算收入的比重与中央进行总额分成,并且每年的分成比例根据上年的(地方)收支差额进行重新计算,这就保证了中央在“增量”上的索取权,同时将一部分重点企事业单位的收入作为中央的固定收入;在基本建设方面,资金全部改为由中央专项拨款,对基本建设资金严格管控,项目上也进一步规定,即使是小型项目也必须报国家计委备案,任何部门均不允许在计划外安排项目(5)参见1962年中共中央《关于编制和审批基本建设设计任务书的规定》《关于加强基本建设计划管理的几项规定》《关于基本建设时间文件编制和审批办法的几项规定》等。;在物资分配方面,也确立了“条条为主,条块为辅”的原则,专门设立了国家物资管理局,实现人财物三垂直管理,之前下放的劳动计划、工资权限、招工指标、商品购销等方面也重新统一到中央;在预算约束方面也进行了加强,重新改为“上下一本账”,坚持“全国一盘棋”,要求各级预算做到收支平衡,保证结余,杜绝赤字预算;在企业的信贷融资方式上,随着1962年中央发布《关于加强银行工作的集中统一,严格控制货币发行的决定》和《关于严格控制财政管理的决定》,重新改变了1958年底开始的由人民银行单线对企业提供全部资金的“全额信贷”做法,不允许再使用银行贷款作为财政性支出,切实加强财政监督;在税收制度上,首先在认识上重新肯认了税收制度,重申了税收的性质、地位和作用,恢复了税务机构,增加了税务部门的编制,其次也加强了税收的管理,将工商统一税的税目增减和税率调整一概收归中央。

这一时期对财政经济的集中上收管理,并不是一种有规划的长远之计,而是为了应对1958年以来仓促放权造成的大跃进所带来的混乱,如同1949年战乱结束之后的财政统制一样,这一时期所面临的仍然是中央重新组织生产、安排工作的局面,只是由于发现错误和采取措施较为及时,加之这个时期的社会生产力较1949年有较大的提高,所以20世纪60年代初的这次集权还是在较短的时间内起到了稳定社会的作用。

(五)1966—1978年动乱中分权的反复

随着周恩来在1964年第三届全国人大第一次会议上所作的《政府工作报告》中指出“调整国民经济的任务已经基本完成,工农业生产已经全面高涨,整个国民经济已经全面好转,并将进入一个新的发展时期”[53]456,这一轮收权工作也基本完成,重新组织生产、安排工作的任务也已经完成。

国家也通过此次“大跃进”认识到了一些问题,首先是工农业生产比例的协调开始受到重视,1965年粮食总产量达19 455万吨,比大跃进时期的1960年增产5 105万吨[54]233，其余经济作物也都有了相当的增产。根据1983年出版的《中国统计年鉴》可知，总体工农业的产值比例由1960年的78.2:21.8调整到了1965年的62.7:37.3,基本满足了当时中国的工农业生产发展和人民生活的客观需要。其次,有意识地进行了积累与消费的比例调整,中国人注重储蓄的勤俭习惯进一步放大了国家号召积累和基建的效用,这也使得整个社会的消费能力相当低下。在这次调整中,中央注意到了陈云早在1957年《建设规模要和国力相适应》中提出的看法,即“首先要保证生产生活必需品的生产部门最低限度的需要,其次,要保证必要的生产资料的需要,剩余的部分用于基本建设”[55]45,于是从1963年8月开始,拨出11亿元用于增加职工工资,提升了45%职工的工资级别,提高部分地区的工资类别,调整最低工资标准,改进奖励制度和津贴制度,在相当程度上提高了全国的工资水平。在一系列生产工作步入正轨之后,连年的财政赤字也得到了回填。

然而,好景不长,在全国似乎恢复到了“欣欣向荣”的时候,步履蹒跚的新中国迎来的却不是周恩来总理在政府工作报告中所展望的“新的发展时期”,而是一个长达十年的倒退期,一个“给党、国家和人民造成了新中国成立以来最严重的损失,整个国民经济体系逐步恶化,国家财政遭到严重破坏”的动荡期,即1966年5月至1976年10月的“文化大革命”时期。

新中国成立以来,虽然财政体制时有变动,但是在中央的把控下基本上形成了一整套科学合理的国家财政管理制度。从预决算制度、税收稽征管理制度、行政事业财务制度、企业财务制度,到细化的会计、统计等工作规则,利润分配、成本管理、固定资金和流动资金管理等细项规定都已经基本确立。然而,在文革期间,绝大多数科学系统的管理制度都被当作是修正主义的“管、卡、压”,各种财政税收制度则被歪曲为税收万能论。当时认为“依靠专家理财,剥夺了群众监督经济的权力”,在此期间,各层级的财政制度大多被否定和取消,1967年、1968年甚至取消了财政预决算,这也是新中国预决算历史上唯一的空白。

在财政体制上,受到1968年开始的生产停滞的影响,之前“收支挂钩、总额分成”的做法难以保障地方的正常运转,中央开始暂停“收支挂钩、总额分成”的做法,改为“收归收、支归支”的收支两条线,即收入全部上缴,支出则由中央拨付。这种方式基本上沿袭了1959年的做法,到了1969年,鉴于财政经济形势的好转,“收支挂钩、总额分成”这种有利于地方的方式又重新被推上台面,1971年,大部分中央企业又被下放到地方,国家预算管理也实行了收支包干的做法,即中央对各省、自治区、直辖市采取“定收定支、收支包干、保证上缴、结余留用、一年一定”的做法。

1973年,中央再次改革财政体制,华北地区和江苏省在保持收支包干的基础上,进行了“收入按固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指标包干”办法的试点。这种办法的特点是,中央按照各地方预算收入目标总额,额外预留给地方一些固定比例的机动财力,以便其进行统筹安排。从1974年开始,原先在江苏和华北地区通行的这种方式被推向全国。在1974年的财政体制下,虽然由于有一定比例的留成和分成,地方的积极性得到了一定程度的保护,但是在收支不挂钩的大前提下,地方本级预算的权责关系也失去了平衡,在增收的同时，支出也同比例或不同比例地增加了。因此,1976年财政体制又重新改回了“收支挂钩、总额分成、一年一定”,只是在执行的过程中,保留了1974年对地方的一些松绑规定,对地方财政的超收部分以总额分成之比例留成地方,财政支出的结余在原则上归地方留用。

在税制上,从1972年3月国务院批转财政部《中华人民共和国工商税条例(草案)》开始,税制又被极大限度地简化,工商统一税、机器附加税、对企业征收的城市房地产税、车床使用牌照税、屠宰税及盐税被统一合并为工商税;在税目、税率上也作了简化,税目从过去的141个减为82个,但是不同的税率仅为16个,致使大部分的企业都可以简化到仅使用一个税率。合并后的这种单一税制格局,使得税种、税目、税率过于简化,不利于生产的扩大和市场的成长,并不适应我国经济的实际情况,极大地降低了税收在经济领域内的效用,严重削弱了税收的经济杠杆作用。

虽然在动乱的十年里中央在财政制度上仍然动作频繁,但是总体而言,都是为了应对时局而做的改变。这段时期的各种调整基本上都是临时性的过渡措施(这与之前1960年的收权几乎一致),并没有一套完整有效的财政制度,缺乏长远的谋篇布局,其直接目的只是为了在泥塘左右翻身而已,虽然这段时期的小收小放为之后的“承包制”积累了阶段性的经验,但是国家在这段时期的发展始终没有脱离困境,仍然在进行之前的反复,对于市场、企业、土地、产权激励的作用也没有更进一步的认识。从20世纪50年代末开始的“公有制主导地位”“财政统制型计划经济”“行政性分权”就像一条被森严高墙夹着的单行道一样,始终禁锢着东方巨人的视野和脚步。随着时针走过1976年9月9日0时10分，一个时代宣告终结,一个真正的“新的发展时期”正式揭开帷幕。

六、放权与让利——经济市场化的起步(1978—1993年)

1978年12月召开的十一届三中全会重新确立了马克思主义实事求是的思想路线,淡化了以“阶级斗争为纲”的口号,把全党工作的重点转移到了社会主义现代化建设上来。以此为发端,也开始了我国经济连续数十年高速发展的奇迹(从1978—2014年经济平均增长率高达9.8%)。为什么中国的整体经济会突然在这段时间里发生如此巨大的变化?为什么中国经济高速发展会从这段时间开始?这段时间中国社会经历了什么?财政体制又在其中发挥了什么作用?

总结我国1978年以前的数次经济体制变革,可以发现,由于中央集权体制的严密控制,对生产意愿造成严重的打击,致使物资短缺经济下行,于是中央采取行政性的地方分权,增加地方政府的自主性,但是每次放权的结果,又都会造成投资规模的扩张和计划经济的失控,于是中央政府再以行政手段将权力上收。在这段时期,经济决策体系由中央到地方、再由地方到中央反复演变,形成了行政分权的传统,使得地方政府拥有某种程度的自主性,中央的计划也因地方政府的这种自主性,无法有效地进行全面的控制。[56]133

(一)市场、产权与解放思想

1978年以来中国所实行的改革开放,是一个关于经济发展与制度变迁的重要课题,成为了学者们对产权理论证实和检验的焦点。从经济学的视角上来看这次“中国式”经济改革,市场和产权是关键词,对于注重社会性的法社会学而言,经济层面的巨大发展并不能简单地用21年后才写进宪法的“中华人民共和国实行依法治国”来解释,以下从市场、产权这两点上切入作一个简要的分析。

在制度经济学看来,制度是一切的根本,它不同于强调自由市场的新古典经济学,而特别强调一个“特定的制度环境”,市场的运作必须以这样的制度环境为前提,这一制度不仅影响资源配置的效率,也关乎一国的经济发展,意即一个健全的经济体无法仰赖于一个完全竞争的自由市场,它必须为市场的有效运作搭建一个制度。在这个“特定的制度环境”中,产权被普遍认为居于核心地位,因此制度经济学甚至被称为产权经济学。

十一届三中全会提及“对内搞活经济,对外实行开放”,搞活经济方面的根本对策就是从传统的计划经济到市场经济的改革。这个从1978年开始实行的政策也走过不少弯路,直到1993年全国人民代表大会才正式通过了对1982年宪法第十五条“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”的修正案,明确规定“国家实行社会主义市场经济”。从计划到市场的转变,我们步履蹒跚地几乎走过了半个世纪。计划经济的定义我们大致可以从前文中有所了解,即国家统包统揽地对社会各方面作出安排的经济。经济学中对市场的一般定义为: “市场是某种物品或劳务的一群买者与卖者。买者作为一个群体决定了一种物品的需求,而卖者作为一个群体决定了一种物品的供给。”[57]64由此可知，市场经济应当是由买者和卖者自主“决定”一种物品的供给和需求的经济。

1.市场

具有中国传统的全能政府历来不注重市场,在1994年之前的数次放权中,都只停留在将“社会各方面的安排”不同程度地分配给不同层级的政府,即便下级政府拥有了一定“战术”上的决定权,他们依然必须完成中央布置的任务。从1949年到1978年,这种控制是直接传导的,其原因既有建国初期重新组织生产的必要性，又有后期耦合的僵化路径。我们可以根据图3来对这段时期的政府与市场关系作一个简要直观的辨识：各级政府均受中央政府线性指令控制,而各级政府均介入市场，可以说，实际上这个市场并不存在。在这样的环境下,上级指令的松紧程度会引起不同的反馈,同样的,这种反馈也是线性的,它在造成市场波动的同时,线性地传导给中央政府,线性的传导和反馈造成每一次的波动反应都较为剧烈,因而引起中央政府略为过激的反应。

图3 1978年前计划经济时期政府与市场的关系

我们可以用图4来描述我国市场经济时期政府和市场之间的关系：各级政府并未脱离市场,并且仍没有摆脱中央政府的指令控制,但在这个时期出现了“决定”一种物品需求的消费者和“决定”一种物品供给的生产者,这两者在市场中扮演了新的重要角色,即为社会提供了一条新的横轴,它改变了原先纵向线性的社会关系,使得整个社会的维度扩展了,由线构成了面。政府固然还可以通过行政命令对下级政府进行管控,但是这种管控受到了生产者和消费者的限制,它也在相当程度上保证了社会的稳定发展，促进了整体社会的规范化治理。所以,市场在这里所起的作用并不仅仅是经济性的“将外部性内化的过程,让个人努力可以排除他人的分享”[58]3,而是有着更深层面的法律和社会意义。但是市场并不是孤立存在的,如何让生产者和消费者在这里能够自主“决定”需求和供给呢?这就需要一个重要的制度作为保障,接下来我们从产权制度出发来看这一“市场化的重点”。

图4 1978年后市场经济时期政府与市场的关系

2.产权

科斯等人在《财产权利与制度变迁》一书中列出了多个西方经济学家对于产权的定义:德姆塞茨认为,产权是包括一个人或其他人受益受损的权利,产权是界定人们如何受益及如何受损,因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动;[59]97阿尔钦指出,产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的适用的权利，私有产权是对必然发生的不相容的使用权进行选择的权利分配;[59]167菲吕博腾认为,产权不是指人与物之间的关系,而是指由物的存在及关于他们使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。[59]205我国经济学家于光远从法理上给产权下了定义,他认为产权(财产权)也就是所有权,它是某个主体拥有作为财产的某个客体所得到的法律上的承认与保护。[60]序言

实际上,财产权的产生过程是私有产权制度的演进过程,是针对稀缺资源而来的,但财产权所规范的不是人与物之间的关系,而是由于物的存在及其使用而引起的人们之间相互认可的行为关系。产权是一种排他性的权利,完整的产权不是一种权利而是一组权利,它是法律上诸多使用权、收益权以及处分权的集合体。产权制度是针对资源的占有、使用及转移所制定的法律规则和社会制度。在诺斯看来,制度是一个社会的游戏规则,是人为的限制,用来约束人类的互动行为,构成了人类交换的动机。经济制度则包含了一切与生产、交换和收入分配相关的社会关系和制度。在一个社会中,存在着各种各样的制度,不同的制度所产生的作用不同,而在所有的制度中,产权制度可以说是根本性的,是一系列用来建立生产、交换与分配的基本规则,同时也是影响资源配置的决定因素。

匈牙利著名的经济学家、哈佛大学经济学教授科奈认为,社会主义要转变为自由经济,最重要的就是产权问题,因为社会主义国家最大的缺陷在于所有权人的非个人性:国家财产既属于所有的人,但又不属于任何个人。由于产权不明确,导致个人无法得到激励,经济也无从发展。因此,社会主义国家要迈向自由经济之路,势必要面临产权问题。国家的经济发展与其产权制度有着密不可分的关系。一个社会的所有权体系能明确地规定个人的经济自由权利,并且提供有效的保护,等于在明确界定产权的同时,也对个人所拥有的资产提供了明确的讯息,降低了交易时的不确定性,使每个行为人都可以在自己的权利范围内,凭借这种讯息形成合理的预期,以便自由地处置其财产,减少交易成本,增加获利的可能。在经济学上,假定每个人都是理性自利的,在社会主义指令式经济当中的个人,其实也不例外,但产权的模糊和私有财产未能得到制度性保障,将造成自利的个人在努力所得必须与他人分享的条件下,降低或失去付出努力的意愿,“被迫地”进行偷懒和休闲,放到整个社会来说,就造成了社会资源(人力)无法获得最佳的利用,造成生产力低下,极大地影响经济发展。

价格是市场的信号。中国在由市场经济取代计划经济的过程中,要想让市场价格承担起资源配置的主要功能,就必须扭转以往那种政府无处不在、无孔不入、无事不管的作风,以市场价格这只看不见的手来传递生产和消费信息、配置资源、协调生产,自动完成收入的分配和财富的积累。[61]87价格作为市场的信号灯,在市场机制中也扮演着重要的角色,实际上,市场的作用正是“通过(价格)双轨制而被渐渐引入到资源配置的体制中去”[62]70,而在引入市场机制的同时,又逐渐确立私有产权制度,并以此一步一个脚印地推进改革,以充分发挥市场之机能。但是,在改革前期,仍然有一个巨大的鸿沟,对于以“共产主义”“社会主义公有制”为指导思想、以“社会主义公有制”为基本制度的中国来说,公有制是一个难以抛开的意识形态包袱,这也是一种对僵化路径的依赖。因此,要想使改革开放在全国范围内铺开,而不是停留在小范围最终陷入原有的陷阱,改革的领导者就必须为改革找到一个社会主义的理论依据,而这就是邓小平所倡导的解放思想以及其阐释的社会主义初级阶段主要矛盾的转变。

实际上,在整个产权制度改革的过程中,国有部门和私有部门合力使得整个改革的路径变得平滑顺畅,而经济也因此获得了平稳发展。“在国有部门的改革中,其改革的方向是市场社会主义(market socialism)”[63],亦即推行市场化而限制私有化,并通过市场化竞争及利润分配促进经营效率的提升,非国有部门改革的方向是市场化与隐藏性的私有化,在这两个发展过程中,“同时利用资源挹注乡镇企业发展,进而创造出新的产业部门”[64]8，以此渐次地推进整个国家社会资源的市场化与私有化的进程。

(二)经济体制改革与财政体制改革的先声——局部试点先行

从新中国成立至改革开放之前,我国财政制度虽然几经反复,但是我国基本上实行的是高度集中的统收统支财政体制,这是由计划经济体制下社会资源配置的方式所决定的。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的,而财政作为国家筹集和运用资金、实现国民经济和社会发展计划的主要工具,其管理体制和运行机制自然要服从于、服务于计划经济这种资源配置方式。高度集中的财政体制和运行机制在恢复生产力重新组织生产时期,确实有利于集中全国人力物力财力进行重点建设,这种财政制度无疑是发挥过重要作用的,但是在社会整体经济建设规模不断扩大、经济关系趋于复杂、人民物质文化生活需求不断提高、国际环境日新月异的总体形势下,这种制度已经成为了全社会发展进步的桎梏,不仅社会生产力无法得到发展,政府部门的创造力和工作效率也受到持续抑制。长期重积累、轻消费的做法也使得“在1957—1977年的20多年间,城镇职工工资水平基本没有提高,农民收入徘徊不前,而在这一时期,国家利用以低价收购农副产品和低工资制为基础的特殊财政收入形成机制,积累资金进行了大规模经济建设投资,建立了比较完整的国民经济体系。然而,这种‘重经济建设、轻人民生活’的倾向,背离了社会主义生产目的,使人民生活长期处于贫困状态”[48]206。

简而言之,经济制度是一种理念选择,而财政体制是一个媒介,经济制度必须通过财政体制和运行机制作用于生产交换及整个社会。为了在财权和财力分配上有所突破,从分清中央与地方财政的责权范围切入,改变以往的分配格局,激发各方面发展经济、提高生活水平的积极性,财税体制的改革势在必行。

对经济管理体制和经营管理方法进行全面的改革是十一届三中全会总结过往经验所提出的深刻认识,但是更加难能可贵的是当时对于“经营管理自主权”的认识,“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。但在中国这样大的国家,要进行一场如此重大的改革,不能贸然推进。李先念在《调整国民经济,改革经济管理体制》讲话中的观点基本上代表了领导层对于这个问题的看法:“体制改革的确是一件关系到国民经济全局的大事,是一件极其复杂和艰难的工作,我们的态度要积极,但改革的方法步骤一定要稳妥可靠。”在财政体制方面,应当注意“中央和地方企业的权限究竟如何划分,怎样才能更利于用经济的方法管理经济,都要作出明确的规定。在进行这些局部改革的同时,要认真调查研究,搞好试点,做好准备,提出比较全面的改革方案,经中央批准后,到条件成熟时再着手进行。”[65]

实际上,“局部改革”和“搞好试点”的工作,在20世纪80年代正式开启“财政包干制”之前就已经以一种“比例包干制”的形式在江苏省率先开始了。1977年,江苏省依照1976年的决算口径,参照历史上本省总收支比,确定一个四年不变的收入上缴与留用比例,按此比例留用的部分根据中央的方针和本年实际情况作统筹安排,多收多支,少收少支,自求平衡;如执行过程中,企事业单位隶属关系有变动,在年度决算时,通过上缴或补助的办法另行结算。在此种体制下,中央各主管部门对于应当由地方上安排的各项事业不再归口安排支出,也不再向地方分配财政支出指标,但省财政预算仍应报中央审批。考虑到当时国家财政情况,经中央与江苏省商定,1977年按上缴58%、留用42%比例执行,1978—1980年,按上缴57%、留用43%比例执行。以江苏省为试点的第二年,“增收分成、收支挂钩”的财政体制在全国十个省市铺开:地方预算支出及中央和地方的收入分成比例仍为一年一定,地方机动财力的提取按照当年实际收入比上年增长部分确定分成比例计算,地方机动财力与地方预算收入增长部分挂钩,地方多增收可以多得机动财力。针对内蒙古、宁夏、新疆、西藏、广西等少数民族地区,以及欠发达的云南、贵州、青海省也开始试行特殊的核定基数。超收全部留用的财政体制的特点是,收支指标一年一定,预备费比一般省市高,一般省市为3%,这些地方是5%,除正常支出外,另加5%机动金,中央财政增拨一笔民族地区补助费,超收部分全部留给地方。

虽然1980年之前实行的包干制并没有持续下去,每年核定收支,一年一变,年年“争收”“抢饭”的局面也基本没有得到改变,但这仍然是我国财政体制改革迈出的一大步,这种扩大地方自主权的做法将以往“条条”为主变为了“块块”为主,在尝试调动地方积极性上做出了切实有益的改变。这些做法虽然在形式上与之前有许多相似之处,但是在具体指标和操作上已有所改进,并且在同一时期四种不同体制在全国各个地区展开的做法也是以往所没有的。更为重要的是,中央的这次财政体制改革是以一种“局部改革”和“搞好试点”的清晰思路进行的,既没有在效果上追求以往的“雷厉风行”,也没有在方法操作上实行以往的“一刀切”,20世纪80年代开始的“财政包干制”也在事实上证明了这次为期不到三年的改革,在经验积累和试验性成果上为中央做出了贡献。

(三)激励与分权的包干制财政

财政包干制实际上是一种笼统的放权地方的方式,也是在一定程度上将中央与地方各自收支权限进行划定的做法,中央将一定的收支总数“包”给地方,而不对地方增收、减支的权利多加干预。这种一揽子的包干赋予了地方政府相对稳定的物资配置、企业管理的权限,地方政府由此开始逐渐变成了有明确主体意识的单位,从以往处于被分割的、僵化的“块块”转变为经济学上“有利益追求的理性人”,而这正是促进中国经济发展的主要动因。

1.1980—1984年财政包干制的雏形

1980年2月,国务院颁布了《关于实行划分收支、分级包干的财政管理体制的暂行规定》。根据这一规定,全国除北京、上海、天津三个直辖市继续实行“收支挂钩,总额分成,一年一定”的模式外,其他地区统一实施“划分收支、分级包干”体制,并根据不同省市的具体情况,采取“划分收支、分级包干”“财政包干”“比例包干,四年不变”“定额上缴或定额补助”等多种因地制宜的新模式，具体见表4。

在收支范围上,根据各种财政收入的性质和企业、事业单位的隶属关系,实行分类分成的办法,将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入三类:属于中央财政的固定收入有中央所属企业收入、关税收入和中央其他收入;属于地方财政的固定收入有地方所属企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和地方其他收入;属于中央与地方调剂分成的收入有各地上划给中央部门集中管理的企业收入20%划给地方财政,80%划给中央财政,工商税收作为调剂分成收入,分成比例根据各地区收支情况分别确定。

表4 1980—1984年的中央地方模式

财政支出按企业、事业单位的隶属关系划分,由中央直接管理的,列中央财政预算支出;由地方管理的,列地方财政预算支出。另外,中央专项设置了一部分资金,用于解决预算执行中出现的特殊问题,如特大自然灾害救济费、支援经济不发达地区发展资金、边境建设事业补助费和基本建设专项拨款等。

这次的实验虽然力求“稳妥可靠”,但是仍然难免“求治之心,操之太急”。这种将“盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和地方其他收入”一概归入地方固定收入的做法在相当程度上抽空了中央的财源,“步子太大”也导致了中央1981—1984年间的连年赤字,甚至在1981年、1982年分别向地方政府借款70亿、40亿元。[66]152所以,自1981年起,浙江、山东、湖南、湖北、河南、河北、陕西、四川、辽宁、甘肃等十个省份又逐渐回到了“总额分成”的老路上,到1983年,根据《关于改进划分收支、分级包干的财政管理体制的通知》,原定实施“划分收支、分级包干”的15个省份全部恢复“总额分成”,只有广东实行“划分收支、定额上缴”,福建实行“划分收支、定额补助”。

2.1985—1987年市场化税制起步——“划分税种、核定收支、分级包干”

实际上在试行地方包干之后的第三年,中央就已经决定改变以往“家财”形态的企业管理模式,希望让企业也成为有“明确主体意识的单位”,计划在国营大中型企业中分两步推进利改税,把国有企业上缴的利润改为按照国家规定的税种缴纳税款,税后利润完全归企业支配,用法律手段规范国家与企业的分配关系。1983年4月,国务院批转财政部《关于全国利改税工作会议报告》和《关于国营企业利改税试行办法》,在600个国营企业进行试点的基础上,实行第一步利改税。赢利的国有大中型企业根据实现的利润,按照55%的税率缴纳所得税,税后利润采取三种形式在国家与企业之间再进行分配:一是税后利润全部留给企业;二是税后利润再以调节税或承包费的形式上缴国家一部分,剩余留给企业;三是税后利润按利润留成比例留给企业三项基金后,余下的利润再采取固定比例上缴、定额上缴等方式上交。

1984年9月,国务院颁布《中华人民共和国产品税条例(草案)》(6)产品税主要针对烟酒、手表、化妆品等二十多种产品征收。、《中华人民共和国增值税条例(草案)》(7)增值税主要针对机械、钢铁、自行车、印染丝织品等五类产品征收,按销售额征收,并按不同范围及扣除方式减除已税部分。、《中华人民共和国营业税条例(草案)》(8)营业税主要针对商业、交通运输、金融保险、邮政电讯、商业批发等行业征收,税目税率由按行业设置改为按项目计征。,正式对之前简化到只剩下工商税的税制做出改革,成为我国税制改革的里程碑,标志着我国以流转税为基础的税制体系的建立。由此开始,第二步利改税在全国范围内展开,国有企业按照产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等11种规范的税制向国家上缴财政收入,税后利润全部归企业支配,对国有大中型企业按55%的税率征收所得税,税后利润超过原来留利额的国有企业再征收调节税,调节税一户一率。

在完成了这两步税收工作的基础上,原先的“划分收支、分灶吃饭”的做法,根据税种的划分和企业的隶属关系,变为以“划分税种”为第一步的“核定收支、分级包干”新体制。在这个时期,按照税种划分中央与地方固定收入和共享收入是具有进步意义的。中央财政收入包括:中央国营企业所得税、调节税;铁路、民航、各银行总行、保险总公司的营业税;中央军工企业和包干企业收入;关税和海关代征工商税;海洋石油、外资、合资企业的工商税、所得税和矿区使用费;国库券收入和国家能源交通重点建设基金。地方财政收入的固定部分包括:地方国营企业所得税、调节税和承包费;集体企业所得税;农牧业税;车船使用牌照税;城市房地产税;牲畜交易税;契税;地方企业包干收入;税款滞纳金、补税惩罚收入等。在石油部、电力部、石化总公司、有色金属工业总公司所属企业中，产品税、增值税、营业税按七三分成划归中央及地方收入。虽然收入方面在税收的基础上进行了一定的法制化,但是支出方面基本还是沿袭了旧体制按照隶属关系划分支出范围的行政性做法。

但是在实际操作中,中央原本寄予厚望的税制改革并没有在短时间内收到成效,而原本的“划分税种、核定收支、分级包干”体制也几乎未经实行就再次“暂行”总额分成的老办法,即除中央享有的税收划为中央收入之外,地方在划分税种、核定收支的基础上,重新将固定收入和共享收入合计总数,与支出挂钩,再与中央划定比例,实施总额分成。虽然这再次回到了“总额分成”的老路上,但是作了一个改变,即中央将此前明定的“一事一议”“一年一变”的分成比例固定下来了,在《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》中,明确“收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后,一定五年不变”。在这段时期内,其他地区虽然有所改变,但是广东、福建两省仍然继续实行财政大包干办法(广东固定上解,福建定额补助)。

20世纪80年代的税制改革以1980年《中华人民共和国中外合资经营企业所得税税法》和《中华人民共和国个人所得税法》以及1981年《中华人民共和国企业所得税法》为开端,我国也逐渐形成了较为规范的税收形式体系,这种适应于多重经济成分、多重流通渠道、多种经营方式、以流转税和所得税为主体的复合税制体系,在一定程度上适应也推动了经济体制改革的进行。更为重要的是,在这段时期内,中央将开征、停征、减免税以及制定具体征税规定的权力下放给省、自治区、直辖市,并主导恢复了城市房地产税、车船使用牌照税、印花税、特种消费行为税,新开了土地使用税和城市建设税,这种在分权地方的过程中中央对地方税制所采取的松绑态度在客观上成为了建立地方税制雏形的助力。

也正是在这一过程中,政府开始改变以往通过直接行政性手段干预企业的做法,在初步市场化的探索和实践中,“通过以产品税保证国家财政收入的稳定;以增值税调节企业税负,促进专业化分工;运用资源税调节级差收入,促进资源的合理利用;运用特种行为税,对特别经济行为进行管控;并使用企业所得税、个人所得税调节财产分配等各种税收手段”[67]189，逐步深化了对税收的经济调节功能的认识。

3.1988—1992年市场经济的助推器——成熟而多样的包干制

真正现代意义上的税制是无法脱离市场而存在的,在市场尚未形成时的利改税并没有成为当时国有企业的助推器。由利改税的大多数国企,亦未因此而重获生机,反而在1987年重新实行承包经营责任制,企业效益的持续下滑也使得税收彻底“形骸化”,企业在上缴所得税时,不是按照利润而是按照承包数额倒推进行。所以,两步利改税基本上名存实亡,而以国企为主力军的中央政府必须用新的财政管理体制来替代这种“划分税种、分级包干”的做法。

1988年,调整后的“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制开始在全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市中实行,六种各具特色的包干制分别是“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解额递增包干”“定额上解”“定额补助”。

收入递增包干:在这种包干形式下,先确定两个比例,一个是收入的环比递增率,另一个是收入的留成和上解比例,即如果地方收入增长超过了原定递增率,那么超收部分全部留给地方,在递增率之内的部分则按照原定留成和上解比例与中央分享。可以看出,这是一种对地方有较大激励性的包干形式,在实际执行中,还针对不同地区情况适用不同的比例，如表5所示：

表5 收入递增包干的做法

总额分成:基本上沿袭旧的分成办法,这种分配方式在天津(总额分成46.5%)、山西(总额分成87.55%)以及安徽(总额分成77.5%)三个省份中执行。

总额分成+增长分成:这种分配方式收入基数部分用总额分成,增量部分则兼用增长分成,这种分配方式在大连(总额分成37.74%、增长分成27.76%)、青岛(总额分成16%、增长分成34%)以及武汉(总额分成17%、增长分成25%)执行。

上解额递增包干:在这种分配模式下,中央只要求地方递增固定上解额,而不考虑其他因素,这种分配方式在广东(定额上解14.13亿、递增包干比例9%)和湖南(上解比8%、递增包干比例7%)执行。

定额上解:地方在收大于支的情况下以一个固定的数额上解中央,这种分配方式在上海(105亿)、山东(3亿)以及黑龙江(2.9亿)执行。

定额补助:中央对或因民族地区或因政策原因需要支持的16个地区采取固定数额的补助。

由于这种体制是针对1985年以前“一定五年不变”的“划分税种、核定收支、分级包干”所进行的调整,故而实施期限初步定为两年,到1993年酝酿正式分税制改革前夕,除部分变为分税制试点外,又对原先的六种模式作了一定的调整,其中北京、江苏、宁波、河南、河北、哈尔滨统一改为固定比例增长留成,山西、安徽改为固定比例留成,广东、湖南继续实行上解额递增包干,上海、山东、黑龙江继续实行定额上解,内蒙古、新疆等14个地区继续实行定额补助。

单独看这六种分权模式,每种模式针对的地区都没有一定的规律性,例如上海与黑龙江;同一种分配方式之中比例也相差巨大,例如天津与山西相差近一倍。所以,我们尝试将这几种模式按照分权及激励程度进行一个归类:第一种是地方不管每次赚了多少,每次都要以中央为主再作协商分成比例;第二种是地方不管每次赚多少钱,年底只要统一给中央交一个原定的数目即可。这两种分配方式是一头一尾,第一种最缺乏激励性,因为一年一谈,赚得多被拿走得多,留下的只是最低保障;第二种即是所谓的“大包干”,每年不管赚多少,只需上缴固定的数额,剩下全部收入囊中,这种模式对于处在成长期的地方政府是有着巨大的可预期收入的,而对应的财政分配模式就是“总额分成”与“定额上解”,再将其中间效果作细分。上海采取的是定额上解,广东采取的是上解额递增包干,这两个地区的大包干制度对地方的增收激励最强,其经济发展速度也位居全国前列。

总体而言,随着包干制的深化带来的激励作用,被明确“产权”的地方政府间也形成了一定的“市场”,这一转变使得政府间以往“邀功请赏”形态的政治性竞争转为了经济竞争。具有财政分权特色的财政包干制增强了地方政府发展的财政诱因,地方政府争相鼓励本地与外地企业投资,促进本地的经济发展,因为一旦完成了中央规定的包干目标,余下的增量就可以成为自己的“囊中之物”。

由分权化财政管理体制带来的这种体制对中国地方经济增长有明显的推动作用,其基本的作用机制就是基于财政分权的区域竞争。[68]149-185实际上,之所以在那样的情况下特别强调分权,是因为如果中央抓得太死,就会扼杀掉地方求变求新的“星星之火”,中央谋求激活全国“一潭死水”的想法更无从谈起。财税体制改革所形成的激励性,不仅释放了体制内的活力,打破了传统体制下高度集中的分配格局,促使传统体制出现松动,更重要的意义在于逐渐培育了体制外的活力。思想上的多元化和方式上的多样化为个体突破原有禁锢起到了示范作用,给地方以“自留地”的放水养鱼模式的财政体制,为地方上支持“自费改革”提供了财力保障。虽然预算外资金的膨胀也由此开始,但是因利益的同向性而激发了各种利益主体参与这次改革的积极性也是不容忽视的。

20世纪70年代末到90年代初这段时间内的财税体制改革所采取的渐进式的制度变迁,是在承认各方既得利益作为存量不变的前提下,努力做大增量,在增量上下工夫,而随着增量部分在整个大环境下所占的比重越来越大之后,反过来又去改变旧体制。正是因为用这种放权让利形式的温和变迁来化解改革的冲击,减轻经济体制改革带来的阵痛,才有了财税体制在1994年之后的跨越时代的制度创新。

七、结语

“导俗当渐,非可顿革。”[69]1230

我们无法期待从1978年开始的这场改革一开始就能快速建立市场机制,凭空捏造一个产权制度,如果在当时就迫不及待地进行大刀阔斧的改革,恐怕留给中国的会是另一次“大跃进”或动乱。在重大的国策和社会价值导向变更上,如果以入宪作为其真正合法化的开端的话,那么要到1993年宪法修正案第七条,而规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”则要到2004年宪法修正案第二十二条。虽然在这个阶段并没有出现完全的市场和正式的产权制度,但这种认识转变和“渐变式”改革方式,或许正是邓小平所谓“摸着石头过河”的行动表现,强调制度试点,尊重制度的连续性,通过小规模的试错制度来推动大体量的制度创新也是当代中国制度变迁的一个突出特征。

这种试错型的改革究竟是理性构建还是自然演化呢?许多学者认为，中国之所以能够创造出如此优异的成绩,根本原因在于中国具有一个以强势政府和国有经济对社会的强力管控为基本特征的政治和经济制度,这种体制能够集中力量办大事,有利于贯彻国家策略。但是，吴敬琏坚决反对这种看法：“如果说强势政府和国有经济的强力管控是中国经济崛起的秘密,那么,在改革开放前的30年中,中国拥有一个较之当下更强势的政府和一统天下的国有经济,为什么中国人得到的却是无穷无尽的苦难……”[70]11他认为,政府的理性建构虽然起到了作用,但是政府的关键作用是在“决定当代中国命运关键的一招”[71]这样的时刻所进行的掌舵,是一种实事求是的、因势利导的英明决策,其中最为重要的做法,应当说还是前文所论及的“处理集权和分权的集体智慧”(9)“在我们看来,理解世界上不同法律制度之间差异的更为有益的方法,是观察他们在‘集权—分权’和‘协调—保护’这两个维度之间的变化情况。”参见柯提斯·J.米尔霍普(Curtis J.Milhaupt)和卡塔琳娜·皮斯托(Katharina Pistor)著、罗培新翻译的《法律与资本主义》，北京大学出版社2010年出版，第225页。,而市场框架也正是在这样的状况下得到了有序的发展。

萧功秦将当代中国的制度演进称为“试错型的制度创新”(10)“中国的改革精英对于转型过程并不是有意识地、刻意地去追求某种既定的政治模式,中国转型是非设计的,而是自然演化的,是在给定条件下，通过面对困境而进行试错过程中,在就事论事地解决问题的过程中逐渐形成的,并把这些试错后认为成功的经验定为制度,人们可以称之为试错型的制度创新。”参见萧功秦《从发展政治学看中国转型体制》一文，载于《浙江学刊》2005年第5期，第103页。模式,通过不断地“试错反弹”来修正决策,并在试错中进行制度创设,以解决所面对的各种问题,逐渐自然地演化出一种新的体制。[72]或许从他的发展政治学角度来看确有其道理,但是,我们如果从一个结合财政制度变迁的法制的角度去审视这个问题,未必会得出相同的结论。中国从20世纪80年代开始到90年代,是一个市场法律体系构建的过程,这样的趋势在1988年至1993年之间尤为明显,立法的规范化也在这个时期得到了发展,全国人大常委会在这段时期集中审议通过了86部法律及决定。朱景文则从法律角度认为“与西方法律体系相比,中国特色社会主义法律体系形成的时间性、阶段性特别明显。西方法律体系的形成也有阶段性,其中立法者的目的也起着重要作用,但是总的来说这种阶段性是后人总结出来的,而中国则是按预期计划有步骤推进的。”[73]

实际上,在1949—1994年这段时期,我们的国家和人民在共同探索一条适合中国发展的道路,不论是早期的“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”(1954年宪法第十五条)到“国家实行社会主义市场经济”(1993年宪法修正案),还是将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”(1999年宪法修正案)、“公民的合法的私有财产不受侵犯”(2004年宪法修正案)等具有鲜明时代性、人民性的条款写入宪法,都体现着法律与时代、法律与社会之间的紧密联系。法律是经济的上层建筑,它可以作出适度超前计划,却不可能超越现实,只有国家、立法者以及整个社会对于客观经济环境、经济规律逐渐有了正确认识和把握之后,我们才能期待法律在时代舞台上真正发挥其效用。客观而言,法治在这段时期中并不是国家治理的主旋律,但这并不妨碍它成为法社会学视角下研究新中国财税制度发展的最佳蓝本,而用一种演进的、发展的历史视角动态地去探讨中国财税制度、经济制度的自然演化与理性建构,不仅为法规范、法政策研究提供了一个素材库，更为新时期“建立公共财政基本框架”、“落实税收法定原则,推进税收现代化”提供了一个宝贵的启示。