温岭人大开展预算绩效监督的实践与思考

林继平

近年来，浙江省温岭市人大积极探索开展预算绩效监督的实践，现将实践与思考综述如下。

（一）

温岭市人大常委会在中共温岭市委的领导下，不断深化参与式预算工作，及时提出将预算监督内容从预算审查监督向预算绩效监督纵深推进，紧紧围绕以预算绩效目标管理、预算绩效运行、绩效评价实施、绩效评价结果运用为内容的全过程监督，着力提高财政资金配置效率和使用效益。

1.突出强化预算绩效管理的监督。温岭市人大常委会出台了《预算绩效管理监督办法》，通过市人大常委会主任会议、人大常委会会议每年专门听取政府预算绩效管理情况汇报等形式，对政府加强预算绩效管理工作提出要求，促进政府预算绩效管理体系建立。一是建立了管理机构。设立了财政监督局，全面系统地开展预算绩效管理。二是强化了目标考核。温岭市委、市政府将预算绩效管理列入市级部门单位目标责任制考核内容，进一步明确“谁用款，谁负责”的责任主体，推进预算绩效管理。三是规范了预算绩效管理制度。温岭市政府印发了《关于推进全面实施预算绩效管理的意见》，明确主体责任、主要任务和保障措施，推进全面实施预算绩效管理。

2.突出推进预算绩效管理基础工作。温岭市人大常委会在预算绩效监督中始终坚持将预算绩效目标和预算绩效评价指标体系建设作为监督的重点，以推进和夯实预算绩效管理基础工作。首先，要求预算编制要有绩效目标。市财政部门在每年部署预算编制时，要求相关部门单位编制年度预算时一并编制预算绩效目标，对部门单位预算绩效目标进行组织评审。市财政部门还专门下发文件，将部门单位预算绩效目标审核任务分解落实到科室（局），并实行考评，明确实行全员责任制，将此项工作作为干部“三评三改”的内容。其次，要求财政部门认真研究制定切实可行的预算绩效评价指标体系。一直以来，温岭市预算绩效评价指标体系的设立，基本上都参照上级部门印发的格式内容，很少联系实际，体现个性化。对此，温岭市人大常委会要求市财政部门要高度重视，联系实际，大胆创新，认真制定具有温岭特色的预算绩效评价指标体系，合理确定评价等级，通过评价明确提出哪些方面资金使用需加大投入，哪些方面资金使用应该退出，使预算绩效评价更具实际意义。经过近三年的跟踪监督，温岭市预算绩效评价的指标体系明显趋向合理，反映绩效评价发现的问题更多，且更有针对性，为绩效评价结果的运用和问题的整改打下了扎实的基础。

3.突出探索预算绩效监督向政策完善拓展。温岭市人大常委会积极探索开展对专项资金预算的绩效监督向政策完善拓展。2014年5月，经市人大常委会主任会议研究确定，将市农办美丽乡村建设专项资金、市发展和改革局服务业发展引导专项资金、市经济和信息化局技术改造专项资金，作为市人大常委会交办市财政部门绩效评价重点项目，并明确进行连续三年跟踪监督。经过连续三年的交办，市财政部门委托中介机构进行跟踪评价，市人大常委会成立专项资金绩效评价监督小组开展绩效调研，对绩效评价和调研发现的121个问题及时进行反馈，并要求政府调整完善相关政策文件。对此，市政府高度重视，先后分别对三个政策文件进行调整完善，共吸收意见建议60多条，其中技术改造专项资金政策文件连续两年进行了调整完善，新出台的政策更加突出扶优扶强、精准扶持、智能绿色发展，符合温岭产业优化升级和振兴实体经济的要求。最近，市财政部门根据市政府要求，委托第三方对已出台实施两年的促进建筑业转型发展的专项资金进行绩效评价，提出要加大政策资金整合力度、调整政策资金使用方向、合理安排专项资金配比和建立完善信息共享的政策平台等意见，该政策可望近期予以调整完善。

4.突出建立预算绩效监督体系。温岭市人大常委会积极探索建立预算绩效监督体系，开展从预算绩效目标管理到评价结果运用的全过程监督。一是交办绩效评价。温岭市人大常委会在连续三年交办市财政部门对三个专项资金跟踪绩效评价的基础上，2017年交办市财政部门对市民政局社会养老服务专项资金、海洋与渔业局海洋与渔业综合管理和产业发展专项资金、市环保局生态补偿专项资金、市商务局商务经济发展专项资金、市体育局体育发展专项资金开展预算绩效评价。市人大常委会主任会议专题听取市财政部门关于人大交办五个专项资金绩效评价情况的报告，针对绩效评价发现的问题，要求市政府及市财政部门狠抓问题的整改落实，重视绩效评价结果的运用。对此，市政府高度重视，常务副市长专门召开五个专项资金绩效评价发现问题整改落实会议，要求举一反三，及时整改落实，成效十分明显。2018年，市人大交办市财政部门对经市人代会预算审查批准的市住建局和市行政执法局整体支出进行绩效评价，市人大常委会主任会议专题听取两部门整体支出绩效评价情况的汇报，并将绩效评价发现的问题反馈给市政府和部门。市政府要求两部门认真抓好绩效评价发现问题的整改。通过抓问题整改，使两部门在预算编制、项目管理、预算执行率等方面有了很大的改变和提升。2019年，市人大常委会交办市财政部门对经市人代会预算审查批准的市民政局和市残联整体支出进行绩效评价。二是交办预算绩效审计。2017年，市人大常委会将全市职业培训补贴资金绩效项目交办审计，市审计局对涉及该项目资金的市农办、市人劳局、市经信局、市民政局、市卫生局、市安监局、市残联等单位的支出绩效情况开展审计调查，并延伸调查了承担职业培训的市职技校等3所学校，对受训学员开展满意度问卷调查，发现培训缺乏监管、存在资料不实、重复补贴和职业培训补助资金绩效有待提高等问题。意见反馈后，市政府专题研究，全面部署落实了整改，并将原分散管理改为由人劳部门集中统一管理。2018年，市人大常委会将市人才经费使用和农村生活污水工程资金的绩效项目交办审计。根据市审计局提供的审计报告，市委书记、市长分别就农村生活污水工程资金的绩效项目审计报告作出批示，明确由市委、市政府领导牵头，专题召开会议部署整改。经过数月的上下联动，逐个问题整改落实，挽回损失1100多万元。2019年，市人大常委会又对预算安排的4000万元的美丽乡村建设垃圾分类专项资金交办审计。三是开展预算绩效调研。一方面，市人大常委会通过建立预算绩效调研组对交办绩效评价项目开展绩效调研，使预算绩效监督更加全面、准确、有效。另一方面，市人大常委会根据预算安排实际，对一些在预算执行中有一定反映，且可通过调研了解预算绩效情况的项目，组织人员开展預算绩效调研监督。

5.突出注重预算绩效监督结果的运用。温岭市人大常委会十分重视预算绩效监督结果的运用，在积极探索预算绩效监督向政策完善拓展的同时，将预算绩效监督结果作为调整支出结构和科学安排预算的重要依据。市人大常委会主任会议和市人大常委会会议专门听取全市财政预算绩效管理和交办预算绩效评价、绩效审计情况的汇报，向市政府反馈预算绩效监督意见建议，要求市政府及相关部门要狠抓绩效监督发现问题的整改落实，并及时报告整改落实情况。特别是要求市财政部门要重视内部沟通协调，及时将财政监督局绩效评价情况向预算局及相关科室反馈对接，将预算绩效监督结果运用好。市财政部门针对财政预留资金比例太高，影响资金绩效的问题，及时降低比例，提高预算资金的分配率。最近，市财政部门在部署2020年预算编制工作时，要求每个科室（局）都要根据绩效评价自报三个以上因预算绩效差建议取消预算安排的项目。

（二）

温岭市人大常委会探索开展预算绩效监督，虽然取得了一定的成效，但仍存在许多困难和问题。归纳起来主要有四点，一是预算绩效意识有待提高。一些部门的主要领导的预算绩效意识缺乏，没有真正树立起过紧日子和精打细算的思想，对预算绩效管理工作重视不够，从而导致全员绩效意识不强，花钱必讲绩效的氛围不够浓，“大手大脚”花钱和项目“高大上”的现象仍有存在。二是预算绩效评价基础不够扎实。由于受预算编制习惯思维的影响，长期以来预算编制依据上年基数，很难打破格局，从而导致预算编制不够科学精准，预算绩效评价缺乏基础。尽管该市财政部门要求部门单位在编制预算时同步编制绩效目标已多年，但由于人们对预算绩效目标的编制认识不到位、重视不够，导致编制的绩效目标实用性、操作性不强。同时，预算绩效评价的指标体系不够切合实际，使预算绩效评价缺乏基础。三是预算绩效管理力量和水平明显不够。从实践情况看，该市预算绩效管理力量明显不足。市财政局财政监督局承担全市财政预算绩效管理、财政监督检查、财政系统内部控制建设等职能，现有干部仅4名，最近增编1人。由于人员少，财政预算绩效管理工作很难全面做深做细做实。再说预算绩效管理人员的业务水平，也远不适应新形势、新任务的要求，财政部门或其他部门的管理人员的预算绩效管理水平都有待提升，中介机构懂预算绩效评价的人员也寥寥无几，从而严重影响了预算绩效管理工作的深化和质量。四是预算绩效监督结果运用差距较大。尽管该市近年来比较重视预算绩效监督结果的运用，但这项工作仍处于启动阶段，预算绩效监督结果运用的机制尚未建立，成效仍有待提升。

（三）

习近平总书记在党的十九大报告中提出“要建立全面规范透明，标准科学，约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，各级都高度重视预算绩效管理工作。重视加强预算绩效监督是当前和今后人大对政府全口径预决算监督的重点和方向，认真总结该市人大常委会对预算绩效监督的探索与实践，笔者对市人大深化预算绩效监督有以下几点思考。

1.进一步强化主体监督。针对当前该市存在的一些部门领导同志预算绩效意识不强的问题，市人大常委会要始终坚持在中共温岭市委的领导下，进一步强化对政府预算绩效管理的责任主体的监督。要明确将各部门单位预算绩效管理监督情况，作为每年对任命干部述职测评的重要内容，要求市政府要高度重视，采取有效措施，切实加强对全面实施预算绩效管理的组织领导，把预算绩效意识提高到讲政治、讲规矩、讲大局的高度来认识，重视加强对预算绩效管理责任主体，特别是部门单位主要负责人的预算绩效意识教育，牢固树立过紧日子的思想。要进一步强化部门单位主要负责人对本地区、本部门单位预算绩效负责，项目负责人对项目预算绩效负责，重大项目负责人实行终身责任制。只有这样，才能一级抓一级，层层抓落实，全面营造落实预算绩效管理的良好氛围。

2.进一步强化管理监督。针对该市预算绩效管理存在的主要问题，市人大常委会通过认真组织实施预算绩效管理监督办法，进一步强化预算绩效管理有效机制。一是加强预算绩效管理机构和力量建设。建议该市在市财政监督局的基础上，探索建立市预算绩效评价中心，作为财政监督局下属事业单位，负责直接承担或委托第三方开展全市预算绩效评价工作，使该市预算绩效管理工作与审计监督工作一样全面有效开展起来。二是切实提升预算绩效管理水平。要重视加大預算绩效评价资金投入，全面提升预算绩效评价质量和水平。要重视加强预算绩效评价业务知识的培训，全力提升该市预算绩效管理和评价人员的能力和水平。三是有效强化制度和目标考核。市财政部门要紧密联系温岭实际，一方面要进一步完善出台全面落实预算绩效管理的实施细则和考核办法。另一方面，要进一步统一思想，将预算绩效管理作为全局机关科室（局）齐抓共管的中心工作，深化完善对科室（局）的考核，倒逼推进预算绩效管理，使预算绩效管理机制全面有效运行。

3.进一步强化基础监督。首先，要重视强化预算绩效目标监督。要求各部门单位在编制年度预算时，同步编制项目支出和部门单位整体支出绩效目标，力求体现务实、有效的原则，做到既有共性指标，又有个性指标，既有成本指标，又有效益指标。对重大政策的出台和项目设立，要开展事前评估，必要时可委托第三方机构开展独立评估，充分论证政策和项目的经济性、效率性和效益性。建议该市政府成立预算绩效目标评审委员会，对部门单位编制的重大政策、重大项目支出预算绩效目标严格评审把关。市财政部门加强对部门单位编制的预算绩效目标质量的抽查，使预算安排既与市委市政府的中心工作相一致，又符合集中财力办大事的要求。其次，要重视强化对预算绩效评价指标体系的监督。市财政部门要重视加强对预算绩效评价指标体系的研究，既要重视市级层面预算绩效评价指标体系的务实有效可操作性，又要重视加大对部门单位预算绩效评价的业务指导和部门单位自行评价情况的抽查比例和力度，使预算绩效评价的基础更为扎实。

4.进一步强化重点监督。一是要突出深化预算绩效监督向政策完善拓展。要认真总结该市预算绩效监督向政策完善拓展的探索经验，在深化规范重大政策出台前评估机制的基础上，对已出台实施的政策原则上实行动态管理，三年内必须进行预算绩效评价，对预算绩效好的条款继续保留或加大投入，对预算绩效差的条款坚决及时予以退出，使有限的财政资金发挥更大的作用。二是要突出重大项目支出预算的绩效监督。加强重大项目支出预算绩效运行监控，强化预算绩效评价，突出对社会关注度高、对经济社会发展具有重要影响且关系民生领域的重大项目支出开展重点绩效评价。三是要突出重点部门单位整体支出绩效评价。市人大常委会要将重点部门单位整体支出绩效评价作为每年交办绩效评价的重点，市财政部门要尽快建立完善重点部门单位整体支出绩效评价办法，明确对预算资金额度大、项目多、民生关联性大、社会关注度高的重点部门单位，实行部门预算整体支出绩效评价，确保每个重点部门单位五年内轮番评价一次以上，对当年安排市人代会审查批准预算的重点部门单位，要在当年实行预算绩效运行监控和整体支出绩效评价。

5.进一步强化有效监督。首先，市人大常委会要深入探索建立预算绩效监督体系。坚持人大交办绩效评价、交办绩效审计和开展预算绩效调研相结合的做法，根据实际工作需要，探索开展预算绩效监督专题询问等方式，切实提高监督实效。其次，要继续高度重视预算绩效监督结果的运用。市人大常委会要及时将预算绩效监督发现的问题，反馈给市政府及部门单位，要求举一反三，狠抓整改。同时要求市财政部门要充分发挥预算绩效管理的职能作用，全力推进预算绩效评价结果运用。市人大常委会主任会议、市人大常委会会议要坚持专门听取和审议市政府预算绩效管理工作和人大交办重点部门单位、重大项目支出绩效情况的报告，提出审议意见。要重视加强预算绩效监督问责，建立预算绩效问责机制，切实提高预算绩效监督实际效果。

（作者系浙江省温岭市人大常委会副主任）