浅论财政体制改革

◎文/于 丽

党的十九大对我国社会主义现代化建设做出了新的战略部署，明确了以“五位一体”的总体布局推进中国特色社会主义事业，制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。这是新时代推进中国特色社会主义事业的路线图，是决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的必由之路。中国特色“五位一体”总体布局的形成和发展，经历了一个长期的探索过程：以前的提法主要是 “经济现代化”；十六大报告提出的是“三位一体”，即经济建设、政治建设、文化建设；到了十七大，提出了“四位一体”，即经济建设、政治建设、文化建设和社会建设；十九大进一步拓展和延伸到了 “五位一体”，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。“五位一体”总体布局是一个相互联系、相互制约、相辅相成的有机整体，其中经济建设是根本，政治建设是保证，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。这是新时期我国社会主义现代化建设经验的科学总结，也体现了科学发展观的本质要求，是马克思主义中国化的重要体现和最新成果。

做好“五位一体”总体布局的推进，首先要在理念上充分认识到经济建设的重要性。中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生关系全局的历史性变化。要满足人民日益增长的美好生活需要，就必须在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡、不充分问题。按照党的十九大部署，只有贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，才能实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。而这一切的一切，都离不开财政的支柱作用。

在十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，以前所未有的历史高度赋予了财政“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。在社会发展到任何阶段，国家治理的主体都是政府，而财政则是政府履行职能的基础所在。财政体制的现代化与否与国家整体发展的现代化息息相关。只有打下了现代财政管理体制的坚实基础，才可能收获现代国家治理体系和治理能力的成果。

一、财政体制存在的主要问题

（一）预算编制的合理性有待提高

我国预算编制方法上仍缺乏科学性，难以准确反映实际情况，缺少统一政府收支，导致大量财政性资金运行在预算体系之外。其次，财政预算报告编制不尽准确、财政预算执行工作透明度不高，导致有关部门和人员在资金分配和使用自由裁量权过大，人大不能完全发挥其监督作用。

（二）支出结构的科学性仍需加强

改革开放以来，我国的财政支出结构不断优化，但是依旧处于从计划经济向市场经济转化和改善的过程中，受到传统计划经济财政支出结构基本框架的约束，与社会主义市场经济的发展存在很多不相适应的地方。一是一般公共服务支出中行政管理费用支出比重偏高，财政预算制度约束力不够；二是公共事业投入机制不完善，公共服务支出比重偏小，例如教育支出结构不合理，社保支出总量不足，支出结构不合理等。

（三）财政监督作用发挥不充分

主要表现在以下方面：财政监督工作总是滞后于财政管理工作，导致财政监督工作得不到应有的重视和理解；财政监督手段过于单一，我国的财政监督至今尚未建立一套对财政资金分配和经济运行全过程进行监管的科学机制，财政绩效评价的作用远远没有达到期望水平；财政监督执行活动不到位，降低了财政监督的效力；财政监督法律法规不健全。当前我国现存的财经法规制度不够集中，部分财经法规政策的出台与经济的发展不相适应。同时，财政监督存在分工不明确、职能交叉现象。内在分工的明确性和协调性差，导致工作效率较低，难以从整体上发挥财政监督应有的作用。

二、问题产生的原因

（一）预算体制不尽完善

一是受国家政策和宏观经济影响，预算收入不稳定，致使预算与年终决算有出入。二是由于现行财政管理体制不完善、收入与支出的矛盾突出、财权与事权的不统一等多方面的原因，造成现在编制的预算标准低、不完整、不全面，既有相当部分资金游离于预算之外，也有相当大的资金缺口。三是预算编制细化程度不高、透明度不强，精细化、科学化程度不够。

（二）支出结构缺乏协调性

一方面，财政资金供给范围不规范，使得在市场失灵的领域应当由财政供给进行调整时，政府难以进行有效的保障和干预；另一方面，财政支出结构存在很多不合理的地方，表现为经济支出偏高，财政负担过重，将在市场经济条件下本应由市场本身负担的所有支出归为自身职责，导致在财政支出上为经济建设支出费用一直居高不下，从而造成了财政职能的错位和市场经济建设对财政的过度依赖。其次，行政管理支出居高不下，导致政府运行成本和行政支出比重过高，对加快我国经济发展的步伐产生不利影响。再者，在国家相继出台一系列保民生的政策后，社会保障支出、科教文卫事业支出、生态保护支出虽然有一定增长，但仍然不能满足发展需要。

（三）财政监督作用受到制约

一是财政监督的范围存在局限性。监督的范围大部分只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量的监督上，以致财政监督的内容和范围已无法适应公共财政框架下财政监督的广泛性、多层次、全方位的监督要求。

二是财政监督的方式不够规范。主要是针对财政领域中某些突出问题采取综合或专项治理的方式进行，方法比较单一。从方式上看，表现为一种突击性运动式；从时间上看，表现为集中性和非连续性。这种监督方式监督的力度受到制约，难以适应变化了的社会主义市场经济体制的要求。

三是财政监督和其他经济监督的关系还未理顺。财政监督与其他经济监督的职能分工与监督范围界定不明确。在实际检查过程中多头检查、重复检查的现象偶有发生，并且在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，影响了财政监督的效率和总体效果。

四是财政监督的法律体系严重滞后。财政监督作为一种经济监督活动，必须依法行政。但到目前为止，我国尚无一部完整的、具有权威性的、对财政监督职能和手段等作出专门规定的法律。这就难以给基层财政监督工作的开展提供法律上的保障，不利于财政监督工作的正常开展。

三、对策

当前，中国经济呈现出新常态。主要特点是：经济从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级；从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。面对错综复杂的国内外形势，我们需要积极适应发展新常态，我们必须坚定不移地依靠全面深化财政体制改革，发挥好财政在经济建设等方面的积极作用。针对财政体制存在的主要问题，提出对策如下：

（一）转变财政体制改革的观念

只有转变财政体制改革的观念，才能够在新观念的指导下，建立新的财政体制改革制度，更加有效地推动财政体制改革工作的开展。首先，必须坚持大局观念。预算管理和监督体制改革在财政各项改革中发挥着至关重要的作用，要站在全局、战略的高度来诠释。其次，要坚持民主法治观念。我国的财政体制改革应该是民主的，必须坚持民主原则，保证我国财政的所有收支行为必须在人民群众的监督之下。最后，必须坚持绩效观念。预算管理和监督的更高层次要求就是必须取得最高的绩效。

（二）加强财政预算管理工作

大胆借鉴国外做法，逐步建立符合我国国情，体现政府职能，具有法律约束，科学、规范、高效的预算管理模式。一是深化分税制改革，完善分级预算制度，坚持财力下移，提高基层政府提供公共服务的能力。二是规范转移支付制度，加大转移支付力度，促进地区之间公共服务均等化。坚持公式化、均等化的改革方向。三是全面实行综合预算、部门预算和复式预算，以保证预算的完整性。四是推进财政机构改革，建立政策制定、预算编制、预算执行、财政监督四权相对分离、相互制衡的机制。

（三）加强财政外部监督工作

加强财政外部监督工作，就是要做好人大监督、审计监督、新闻舆论监督和社会公众监督等各方面的监督工作。实现这方面监督效能的全面加强和提升，从而保证我国财政部门能够真正发挥出应有的作用，切实秉承公开、公正、透明的财政改革原则，不断做好财政预算管理和监督体制改革工作，不断突破各种疑难问题的瓶颈。加强财政外部监督工作，就要求不断修改和健全 《预算法》及相关条例，从法律的角度做好预算管理和监督工作；逐步建立健全人大财政监督工作机制；做好预算编制、执行和结果的审计工作；逐步做好“阳光财政”工作，保证财政体制改革的公开透明。