湖南小额信贷扶贫的发展历程、创新经验及发展展望

文/刘宝磊，湖南铁路科技科技职业技术学院

1 引言

目前，国内外学者对小额信贷扶贫的相关内容做了深入的研究。Pham Tien Thanh（2017）通过对越南部分农户的走访数据得出，健康冲击与小额信贷减轻影响的关系，特别是农村家庭中以老人小孩为主要劳动力时，小额信贷的发展有利于减轻健康问题带来的冲击。M.Žiaková和 V.Verner（2015）通过对约旦小额信贷行业的研究，认为其有利于改善贫困人群的生活，为穷人创造良好的金融环境，提供更多的就业机会，优化贫困人群的资产管理结构，更多的用于教育投资，是打破贫困恶性循环的有效工具，能够鼓励贫困人口自主创业，促进中小企业的发展。朱胜文（2018）认为，扶贫小额信贷政策实施存在科层激励与市场激励两种路径。地方政府作为扶贫小额信贷项目主要委托人，追求科层激励、集中决策的社会最优理想状态 ；商业银行和贫困农户作为项目的主要代理人，追求市场激励、分散决策的预期效用最大目标。刘艳慧（2018）认为，对于我国农村的广大贫困户来说，信贷是一种获得资金最便利的方式。但是，由于我国并没有出台有关贫困户信贷的针对性措施，而贫困户借贷的实践经验也不丰富，因此在实际操作中，贫困户借贷出现很多问题。戴鹏毅（2018）认为，小额信贷作为金融扶贫的主要手段，具有灵活快捷的制度优势和全面准确的信息优势，扶贫效率高，更符合欠发达地区农村经济发展的需要。国内外文献对小额信贷的扶贫机理、扶贫模式、扶贫路径、扶贫法律、扶贫效果及小额信贷扶贫风险进行了深入研究，提出了相关问题的对策和建议。但对“精准扶贫”背景下湖南小额信贷扶贫的经验研究较少。

2 湖南小额信贷扶贫的发展历程

2.1 湖南小额信贷扶贫的萌芽阶段（1990-1996）

从1990年开始，NGO以捐款为基础开始探索小额信贷在中国的可行性、操作模式和政策建议。1993年，中国社科院农村发展研究所与孟加拉乡村银行合作成立扶贫经济合作社，正式将小额信贷的GB模式引入我国，利用外国援助款和国内扶贫款作为资金来源，向农户发放小额信贷，正式拉开了我国小额信贷扶贫的序幕。同时，联合国开发计划署和世界银行在我国开展小额信贷扶贫业务，在它们的帮助和带动下，国内小额信贷扶贫实践和研究工作取得了较大进展，到1996年，已在我国10多个省区的20多个县开展了小额信贷扶贫工作试点。这段试点初期，小额信贷扶贫试点几乎所有项目的关注点都集中在识别和动员贫困户，保证贷款到贫困户手中，保证高还贷率。这些实验解决了以往扶贫中扶贫资金不能直接到达贫困农户的问题，在缓解贫困和增加农户收入方面效果明显，引起了社会和政府相关部门的关注，也为我国小额信贷扶贫工作积累了经验。这一时期，湖南小额信贷扶贫工作还处于萌芽状态，由于经验不足，湖南很多地区并未真正开展小额信贷扶贫工作。

2.2 湖南小额信贷扶贫的推广阶段（1997-2005）

1997 年以后，中国政府认真总结小额信贷扶贫工作经，把小额信贷作为一项重要的扶贫手段，开始在全国大部分地区进行推广。在这一阶段，政府与金融机构的参与，使小额信贷扶贫从由非政府组织、社会团体、主要利用国外资金进行小范围试验，转向了以政府和指定金融机构操作、以使用国内扶贫资金为主的扶贫推广阶段。这一阶段小额信贷扶贫的主要特征是，政府从资金、人力和组织方面积极推动，并借助小额信贷这一金融工具来实现“八七扶贫攻坚计划”的目标。2002年，《湖南省农村扶贫开发规划（2001－2 010年）》（湘政发［2002］7号）指出，各商业银行特别是农业银行要扩大扶贫贷款规模，有条件的地方要积极稳妥推广扶贫到户的小额信贷。这是湖南省明确推进扶贫小额信贷。这一时期，湖南省在小额信贷扶贫方面主要按照人民银行的要求，全力推行小额信贷扶贫工作，取得了一定的成绩；但也存在着，小额信贷扶贫资金发放瞄准度不够，小额信贷扶贫资金倾向于农村小微企业和较富裕农户的现象。

2.3 湖南小额信贷扶贫正规化、制度化发展阶段（2005-2013）

2005 年月，央行在山西、四川、陕西、贵州和内蒙古个省（区）启动商业性小额贷款公司试点，使得中国小额信贷正规化之路向前迈进。2006年，银监会放宽金融机构准入门滥，在各省、市农村地区试点新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型金融机构，同时鼓励商业银行在农村地区开设分支机构。2007年，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立，并首先试行小额信贷业务。2008年，国务院扶贫办联合财政部、中国人民银行、银监会下发了《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》，提高扶贫贴息贷款的使用效率。2010年，湖南省人民政府办公厅《关于金融支持县域经济发展的意见》（湘政办发〔2010〕64号）提出，农业发展银行应大力拓展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务及县域城镇建设信贷业务，为县域提供多方位的综合性金融服务；农村合作金融机构和村镇银行要重点加强对农户、农村工商户和农村中小企业的信贷支持；其他国有商业银行要进一步转变观念，利用自身专业、网络、资金优势积极拓展县域信贷业务；邮政储蓄银行加快发展符合县域需求的个人贷款和小企业贷款业务，并通过批发贷款、信贷资产转让等方式努力扩大县域资金投入。这一时期，湖南小额信贷扶贫工作一直有条不紊的发展，主要内容包括大力发展农户小额信用贷款和农村微型金融等多种方式在内的信贷产品和服务创新。

2.4 湖南小额信贷精准扶贫创新发展阶段（2013年至今）

2013 年11月，习近平在湖南考察时提出“精准扶贫”战略，要到2020年实现贫困人口全面脱贫。同时，各级政府和金融机构积极响应“精准扶贫”号召，创新性地发展小额信贷扶贫模式和路径，小额信贷扶贫成为了“精准扶贫”的主要力量和手段。《关于加强农村金融发展的意见》（湘政发〔2013〕5号）提出，推动小额担保贷款发展。鼓励银行业金融机构开发多样化小额信用贷款产品，推动农户小额信用贷款和农户联保贷款发展。《关于金融支持经济结构调整和转型升级的实施意见》（湘政发〔2013〕37号）提出，加大“三农”信贷投入并加快农村金融机构建设，推进农村金融产品和服务方式创新，鼓励各金融机构向符合条件的新型农业经营主体发放订单质押、信用联保贷款。《关于金融服务“三农”发展的实施意见》（湘政办发〔2014〕94号）指出，大力发展村镇银行、小额贷款公司，创新农村金融基础服务手段，利用网上银行、手机银行、流动服务、助农取款服务、自助设备服务等手段，改善农村支付环境，逐步实现基础金融服务“村村通”。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》（湘办发〔2014〕8号）第一次提出“建立精准扶贫工作机制”，推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织。建立健全扶贫开发工作部门与金融机构的沟通交流机制，完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。进一步推广小额信用贷款，推进农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款工作。《关于推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》（湘政办发〔2016〕53号）提出，以贫困县全部摘帽销号、建档立卡贫困人口全部脱贫为目标，以省为主建立支持和保障机制，以县为主搭建资金整合使用管理平台，形成"多个渠道引水、一个龙头放水"的扶贫投入新格局。《关于深入贯彻中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定的实施意见》（湘发〔2 016〕7号）指出，创新面向多种形式产业链、新型农业经营主体的信贷产品，逐步实现对符合条件的建档立卡贫困户扶贫小额信用贷款全覆盖。《湖南省金融精准扶贫规划（2016-2020年）》（长银发〔2 016〕71号）指出将通过开展贫困村金融服务站建设千村推进、特色产业富民金融服务、易地扶贫搬迁利民金融服务、基础设施惠民金融服务、基本公共服务济民金融服务、扶贫金融服务组织体系优化、农村支付环境建设“村村通”、农村信用体系建设贫困村全覆盖、金融精准扶贫“十百千”示范建设和金融消费者权益保护等十大专项行动，推动金融精准扶贫工作开展。《湖南省推进普惠金融发展实施方案》（湘政办发〔2017〕79号）指出，鼓励银行业金融机构实施"一授两免三优惠"扶贫小额信贷政策，对建档立卡贫困户大力发展5 万元以内的、3年期以内、免抵押、免担保的扶贫小额信贷，精准用于贫困户发展生产或能有效带动贫困户致富脱贫的特色优势产业。《关于推进农村一二三产业融合发展的实施意见》（湘政办发〔2017〕14号）指出，推广产业链金融模式，鼓励涉农金融机构推进农户小额信用贷款、农户联保贷款、"公司+农户"等多种形式的贷款模式，增加农业信贷投入，采取财政贴息、融资担保、扩大抵押物范围等综合措施，努力解决返乡下乡人员创业创新融资难问题。《湖南省“十三五”金融业发展规划》（湘发改规划〔2017〕2号）指出，全省初步形成以扶贫小额信贷为主体、以“一授二免三优惠一防控”为核心的金融产业扶贫新模式。《关于深入推进农业“百千万”工程促进产业兴旺的意见》(湘政发〔2018〕3号)提出鼓励银行、担保、保险围绕品牌打造等联合开发“财银保”、“惠农担”等系列产品。《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》（湘政发〔2018〕24号）针对当前涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题，进一步优化政策设计、创新体制机制、完善政策措施，不断提高涉农资金使用效益。要求市州、县市区人民政府要积极探索本级涉农资金“大专项+任务清单”管理模式。至此，湖南省小额信贷扶贫工作全面铺开，小额信贷扶贫理念深入民心，小额信贷扶贫体系日趋健全，小额信贷扶贫措施、模式不断创新，小额信贷扶贫效果得到社会普遍认可。

3 湖南小额信贷精准扶贫的成功经验

3.1 湖南小额信贷精准扶贫政策完备

据不完全统计，湖南省涉及小额信贷的“湘”字头文件有57个，其中“湘发”文件10个、“湘政发”文件9个、“湘政办发”文件23个、“湘办发”文件5个，“湘民发”文件3个，其他“湘”字文件头7个。另外，各市州、县区配套各类小额信贷扶贫文件1000多个。这些文件从不同层面、不同领域、不同侧重点对湖南小额信贷扶贫工作进行了规范和指导，为小额信贷扶贫工作的有序开展创造了良好的政策环境。

3.2 湖南小额信贷精准扶贫体系完善

在小额信贷相关扶贫政策的指导下，湖南构建了由中国人民银行长沙中心支行牵头指导，各大商业银行、政策性银行、股份制银行、农商行负责批量资金运作，村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构广发参与，各级扶贫办、中介机构、社会组织积极配合，以广布农村区域、实现“村村通”的8000多个农村金融服务站为基层小额信贷扶贫综合服务单元的、完备的小额信贷扶贫金融体系，打通了小额信贷扶贫综合金融服务“最后一公里”，把小额信贷扶贫服务直接送到了农户家门口，增强了贫困农户对扶贫小额信贷的认知和认同。

3.3 湖南小额信贷精准扶贫模式有创新

湖南省各级政府、省金融办、各级扶贫办、中国人民银行长沙中心支行、各类金融机构结合湖南不同地区、不同行业的具体情况，不断探索小额信贷精准扶贫的新模式，据不完全统计，湖南各界首创或具有一定代表性的小额信贷精准扶贫模式创新主要有六种：“金融机构+种养大户+贫困农户+扶贫办”、“金融扶贫服务站+电商+村级事务服务站”、“金融机构+异地搬迁”、“财银保”（“金融机构+担保机构+特色农户”）、“两权”抵押小额信贷扶贫模式和“共享金融”小额信贷扶贫模式，完善了农村金融服务体系，创新了小额信贷扶贫工作路径，打通了小额信贷扶贫的“最后一公里”。

3.4 湖南小额信贷精准扶贫效果好

五年来，在小额信贷的精准助推下，湖南省精准扶贫工作取得了很大的成绩。截至2018年10月底，湖南551万贫困人口脱贫摘帽，14个县（市、区）脱贫出列，贫困发生率由13.43%降至3.86%。建档立卡贫困人群脱贫率达到71.26%。脱贫人口中85.6%的人获得了扶贫小额信贷的支持，小额信贷在湖南建档立卡贫困人群脱贫奔小康过程中起到了积极的助推作用。

4 湖南小额信贷发展展望

小额信贷为湖南精准扶贫事业插上了翅膀，是湖南精准扶贫、乡村振兴和全面小康社会建设的助推器，在助推贫困人群全面脱贫和脱贫后的进一步发展过程中起到重要作用，未来，湖南小额信贷在精准扶贫、乡村振兴和全面小康社会建设过程中将在以下几个方面继续发挥重要作用。

4.1 小额信贷将作为贫困人群和相对贫困人群脱贫奔小康的基础性服务

按照脱贫不脱政策的总要求，小额信贷将继续作为扶助低收入群体提高收入的重要手段，是全民奔小康的一项基本公共服务工程。

4.2 小额信贷将成为建设完善农村金融服务体系的重要抓手

完善的农村金融服务体系是建设普惠金融、助推基本金融服务公共化的重要支撑。湖南以建设农村金融综合服务站为契机，实现金融服务“村村通”，打通金融服务对接广大农户的“最后一公里”。

4.3 小额信贷将在湖南乡村振兴和全面小康社会建设中发挥更大作用

乡村振兴是党的十九大提出全面振兴乡村经济、实现城乡融合发展，全面推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各项工作的重要举措。在全面小康社会建设过程中具有历史性意义。小额信贷将为新型职业农民培育、农村新型经营组织发展、农村产业升级、农民致富奔小康等各项工作提供资金支持，为乡村振兴和全面小康社会建设提供新鲜血液。

4.4 小额信贷自身将迎来重大发展机遇

从20世纪90年代被引入我国开始，各方面一直探索小额信贷服务低收入群体的模式和路径，经过近30年的发展，各地在小额信贷在精准扶贫过程探索出了许多新的发展理念、发展模式、和服务路径，这些小额信贷发展的新成果将会被应用到更广阔的经济发展与实践当中，将为小额信贷在其它领域的创新应用提供宝贵的经验。