建筑业按项目参保与一般参保模式的差别解读

□刘希乾

一般参保模式是按照单位工资总额及劳动者个人上年度月平均工资为缴费基数缴纳社会保险费而参加社会保险的模式，建筑业按项目参保是特殊方式的参保，其参保及工伤关系的成立不需要先行固定到具体的人员。

随着经济社会的发展，工伤纠纷愈来愈多、愈来愈突出了一些细节，下面两个案例就是针对工伤待遇支付出现的纠纷。

案例一：江苏省南通四建集团有限公司与濮阳县工伤保险管理所行政复议案件

2017年9月至2018年11月，南通四建集团有限公司在濮阳县人力资源和社会保障局按建筑项目参加工伤保险。2018年3月22日10时多，史某某在南通四建集团有限公司濮阳五洲城项目部23号楼一层进行模板铺设作业时，不慎从一层钢管排架上摔落至地面，导致其受伤。申请人南通四建集团有限公司于2018年4月8日向濮阳县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。2018年6月11日，濮阳县人力资源和社会保障局依法认定史某某为工伤。2018年10月8日，濮阳市劳动能力鉴定委员会认定史某某为八级伤残并出具濮阳市职工工伤（职业病）伤残等级鉴定结论表。申请人南通四建集团有限公司向被申请人濮阳县工伤保险管理所提交工伤职工史某某的工伤保险待遇申请后，被申请人濮阳县工伤保险管理所于2018年12月17日发出工伤保险待遇不予受理通知单。

南通四建集团有限公司随后即向濮阳县政府提出复议，要求依法撤销工伤保险待遇不予受理通知单，应依法履行给付工伤赔偿金义务。南通四建集团有限公司称：第一，根据人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家安全生产监督管理总局、全国总工会颁布的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号），南通四建集团有限公司于2017年9月至2018年11月按涉案建筑项目参加了工伤保险，并按项目总造价的一定比例缴纳了工伤保险费。第二，南通四建集团有限公司按照建设项目参加工伤保险，而非按照用人单位在编职工进行参保，所以对于农民工的参保问题，南通四建集团有限公司一直按照被申请人要求按月报送当月的濮阳市社会保险新参保人员情况申报表。第三，本案被申请人作出上述行政行为，依据的是河南省人力资源和社会保障厅颁布的《关于进一步推进农民工参加工伤保险的意见》（豫人社〔2017〕90号）第二条规定。从发文性质看，属于行政指导性文件，而非法律或行政法规，依法不具有强制性。被申请人据此作出不予受理决定，依据不足，违反了工伤保险相关法律法规的规定。另外，意见第二条的标题为《畅通实名登记渠道》，该意见也强调“切实维护农民工的合法权益，着力解决农民工发生工伤事故后，劳动关系确认难、工伤认定难、工伤待遇落实难等突出问题”。由此看出，上述意见的主要目的旨在要求各级社会保险经办机构创造条件为用人单位及时变更参保人员名单提供便利，而非以此为由，作为拒绝为农民工提供工伤保险赔偿的借口。

被申请人称：南通四建集团有限公司于2017年9月15日按建筑项目参加了工伤保险，经办人员为该公司发放了建筑业按项目参保工伤保险所需材料，并告知该公司人员确定后应及时将职工花名册报送至濮阳县人力资源和社会保障局公共业务办理窗口或将电子版名单发送至邮箱，但该单位一直未提交参保人员名单。直至2018年3月22日下午3时许，南通四建集团有限公司人事管理人员王某某才首次向濮阳县人力资源和社会保障局公共业务窗口提交了濮阳市社会保险新参加人员情况申报表。南通四建集团有限公司职工史某某在该项目施工过程中受伤，工伤保险行政部门于2018年6月11日认定该起事故为工伤事故，工伤时间为2018年3月22日上午10点多。事故发生时南通四建集团有限公司并未提交参保职工花名册，该起工伤事故发生后该用人单位才提交参保名单，因此其工伤保险责任应由用人单位承担。

濮阳县政府受理该复议后撤销了濮阳县工伤保险管理所2018年12月17日发出的工伤保险待遇不予受理通知单。

案例二：湖南省娄底市冷水江市木瓜煤矿与冷水江市工伤保险管理局行政给付判决案件

杨某某、刘某某、李某某系原告木瓜煤矿井下职工，2013年11月14日，木瓜煤矿发生瓦斯爆炸，造成包括杨某某、刘某某、李某某在内的五名职工当场死亡。2013年11月15日、11月16日，木瓜煤矿分别同杨某某、刘某某、李某某的近亲属达成一次性赔偿协议，木瓜煤矿已全部履行完毕，取得了杨某某、刘某某、李某某的近亲属向被告主张工亡保险待遇的授权。根据娄底市人民政府娄政办（2006）8号文件的规定，娄底市范围内煤矿企业缴纳工伤保险费的方式为根据煤矿的产煤量，由煤炭税费统征部门按月代征，木瓜煤矿当年应缴纳的工伤保险费已及时足额缴纳。但在木瓜煤矿与杨某某、刘某某、李某某的劳动关系存续期间，木瓜煤矿未向冷水江市工伤保险管理局申报杨某某、刘某某、李某某为工伤保险参保职工。2015年6月24日，冷水江市人力资源和社会保障局作出冷人社工认字（2015）第 289、290、292 号《认定工伤决定书》，分别认定杨某某、刘某某、李某某为工亡。2015年8月24日，木瓜煤矿向冷水江市工伤保险管理局提出书面申请，请求支付杨某某、刘某某、李某某的工亡保险待遇。同月26日，冷水江市工伤保险管理局做出（2015）冷工保函复字第5号《来信来访答复函》，以杨某某、刘某某、李某某不是工伤保险参保人员为由，拒绝支付上述三名工亡职工的工亡保险待遇。原告不服，提起诉讼。

一、二审法院认为，工伤保险有不同的缴费方式，而缴费方式的不同影响着工伤保险关系的认定。《工伤保险条例》第十条第三款规定，对难以按照工资总额缴纳工伤保险的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保障行政部门规定。娄底市依据有关规定制定的娄政办（2006）8号文件规定，煤矿企业缴纳工伤保险费的方式为根据煤矿的产煤量由煤炭税费统征部门代收，煤矿企业以每月生产煤的吨数为基准缴纳工伤保险费。那么，在这种特殊工伤保险中，与作出缴费依据、总产量生产有关的职工都属于已参保人员，即在该核算的总产量之内，实际参与了这些总产量生产劳动的职工都已经建立了工伤保险关系。娄劳社发 （2006）187号文件第7条虽规定煤矿企业应报送参保人员名单，但并没有未报送参保人员名单不算参保的规定，其实际上只是对煤矿企业组织参保工作的管理性要求，煤矿企业没按规定报送参保人员名单，显然不妥，但不能否认煤矿企业已为该企业职工投保工伤保险这一事实。本案中，2015年6月24日，冷水江市人力资源和社会保障局作出冷人社工认字（2015）第 289、290、292 号《认定工伤决定书》，分别认定了杨某某、刘某某、李某某为工亡。那么，杨某某、刘某某、李某某与木瓜煤矿事实劳动关系成立，木瓜煤矿按产煤量向上诉人足额缴纳了与杨某某、刘某某、李某某劳动关系存续期间的工伤保险费，杨某某、刘某某、李某某与冷水江市工伤保险管理局的工伤保险参保关系成立。因此，冷水江市工伤保险管理局以杨某某、刘某某、李某某不是工伤保险参保人员为由，作出的（2015）冷工保函复字第5号《来信来访答复函》事实不清，证据不足，于法无据，应予以撤销。

案例解读

以上两个案例是以项目参加工伤保险，都不存在争议，存在的主要争议是该参保项目是否包含受争议的农民工，即具体职工的参保。《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》第三条明确指出了建筑企业的两种参保形式：一种形式是建筑企业中相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险，按照《关于印发工伤保险经办规程》（人社部发〔2012〕11号）开展经办管理服务；另一种形式是对不能按用人单位参保、流动性大的职工特别是农民工，应按项目参加所在地的工伤保险。

2011年1月1日起施行的《人力资源和社会保障部令第10号》就指出：建筑施工企业可以实行以建筑施工项目为单位，按照项目工程总造价的一定比例，计算缴纳工伤保险费。

《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）文件指出，按用人单位参保的建筑施工企业应以工资总额为基数依法缴纳工伤保险费。以建设项目为单位参保的，可以按照项目工程总造价的一定比例计算缴纳工伤保险费。

2015年河南省人社厅出台了《关于进一步做好建筑行业工伤保险工作的实施意见》（豫人社工伤〔2015〕9号），文件指出建筑施工企业按项目参加工伤保险，新建项目以工程项目施工承包合同总造价的1‰缴纳工伤保险费。

从以上几个文件中，可以明确看出，以项目参保的工伤保险关系的建立，不以实名制申报为基本条件，只要劳动者与用人单位构成法定雇佣关系，项目中的劳动者即自动加入工伤保险，从而建立工伤保险关系。至于河南省人力资源和社会保障厅颁布的 《关于进一步推进农民工参加工伤保险的意见》（豫人社〔2017〕90号）第二条规定：“……二、畅通实名登记渠道。用人单位为农民工办理工伤保险参保手续，要据实报送人员名册，人员发生变动的，应及时向社会保险经办机构申报变更参保人员名单。用人单位未及时申报变更的，参保名册之外的职工发生工伤，由用人单位承担工伤保险责任。各级社会保险经办机构要创造条件，公布有专人值守的热线电话、传真等便捷联系方式，并运用‘互联网+’模式为用人单位及时变更参保人员名单提供便利。用人单位通过互联网报送的电子变更数据与纸质变更材料具有同等效力。”该文件中提出的用人单位为农民工办理工伤保险参保手续，要据实报送人员名册，人员发生变动的，应及时向社会保险经办机构申报变更参保人员名单之要求，根据湖南省娄底市中级人民法院行政判决书中指出的，此规定实际上只是一项管理性要求，而非强制性规定，并不影响工伤保险关系的成立。如果在工伤保险关系已经成立的前提下，以用人单位未实名制为由排除工伤人员的工伤保险待遇，既与《工伤保险条例》的规定不符，在理论上也难以成立。《工伤保险条例》第四十二条规定：工伤职工有下列情形之一的，停止享受工伤保险待遇：（一）丧失享受待遇条件的；（二）拒不接受劳动能力鉴定的；（三）拒绝治疗的。因此，在工伤人员工伤保险关系成立的前提下，工伤保险基金拒绝支付工伤保险待遇，必须符合第四十二条规定的情形之一。以未及时报送职工名单为由，拒绝支付工伤保险待遇，没有法律依据。同时，人为地缩小了工伤人员所应享受的权益，违背了设立工伤按项目参保的初衷和目的，也是以上两个案件败诉的主要原因。