全面安全管理理论在看守所的应用探讨

杨树良

关键词 看守所 全面安全管理 应用

作者简介：杨树良，上海公安学院交通与监所管理系中级教官，硕士研究生，研究方向：公安监所安全管理。

中图分类号：D926.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.187

近年来，看守所通过岗位设置与勤务模式改革、管理机制创新、法治文明窗口建设、“五化”建设、医疗卫生专业化、悬挂点整治、智慧监所建设、铁桶工程建设等措施，民警规范执法的能力不断提高，在押人员权益保障的水平不断提升，看守所安全稳定的成效不断增强，但部分看守所还存在着安全意识薄弱、管理理念落后等问题。为彻底改变看守所的安全现状，除采取自上而下的法规性、制度性措施外，更应注重内涵式发展的理论性更新。

一、看守所全面安全管理理论的提出

（一）机构特殊性质的需要

看守所是由政府设置、公安机关管辖的刑事羁押机关，主要羁押犯罪嫌疑人、被告人，余刑三个月以下的已决犯、拘役犯和被依法核准死刑立即执行的罪犯[1]，是刑事司法领域的特殊机构。看守所不仅具有法律属性，兼具有政治、经济、社会属性[2]，因此，看守所要保障侦查、起诉、审判工作的顺利进行，要筑牢安全“篱笆”，仅用法律规范来调整安全工作，是不全面的，也是不充分的。

（二）健全执法管理的需要

看守所执法与管理活动中，执法者与被执法者、管理者与被管理者之间存在着对抗性或对立性，这种特征的本身就可能引发安全问题。同时，看守所执法与管理活动在内容上涵盖教育感化、权益保障、生活、医疗、卫生保障等，这些工作都是看守所安全的重要影响因素，都有着其自身特有的运行规律。看守所执法与管理活动要按规律办事，就必须用科学的理论作指导，用科学的态度去工作。

（三）解决异常心理的需要

犯罪嫌疑人被羁押后，人身自由被剥夺，因悲观、悔恨、孤独、恐惧、畏罪等原因，有的人员产生自伤自残、自杀等消极心理;有的人员试图以伪病、脱逃等形式逃避处罚;有的人员因监室空间狭小、拥挤，出现情绪与人际关系紧张等问题;有的人员受成长经历、生活环境影响，入所前就有心理缺陷，形成了危险人格[3]，他们的暴力倾向、变态心理严重。综上因素，如果在押人员的心理问题解决不好，必将动摇看守所的安全根基。

（四）管理安全风险的需要

安全是看守所的“生命线”，非正常死亡是安全的最大风险[4]。看守所在开展警戒、看守、教育管理、生活卫生保障、劳动生产等过程中，无论从空间还是时间的角度来看，安全问题始终无处不在，“待时而动”;安全风险始终无时不有，“如影随行”。看守所一旦发生安全事件或事故，必将影响刑事诉讼的正常进行，甚者危及在押人员或监管民警生命安全，更会引起社会舆论的过度关注和炒作，最终影响公安机关的执法公信力。因此，看守所应充分借鉴现代安全管理理论作为支撑。

二、看守所全面安全管理的核心内容

全面安全管理源于企业质量管理，已被运用于多种行业的安全管理之中[5]。看守所全面安全管理就是以保障在押人员人身、日常活动、设施、技术、信息、环境以及监管民警人身安全为目标，根据看守所安全问题发生的时间、空间的特点与规律，坚持科学的管理原则，开展全时段、全方位、全员、全过程、全设施物品（“五全”）的工作排查与管控，建立完善有效的安全体系，以消除危害安全的负面因素的管理过程。全面安全管理不仅是严格依法管理的有益补充，也是看守所安全管理的科学手段。

（一）全时段管理

管理时间上的不间断是看守所最大的特点之一。在押人员24小时在看守所内接受侦查、起诉和审判，接受看守所的管理教育，按要求进行一日生活作息，他们的不安全行为以及影响监所安全的各种风险因素在任何时段内都可能发生。全面安全管理就是进行全时段的连续管理，尤其要将就寝、起床、就餐、自由活动、劳动等列为重点时段，结合看守所的勤务特点，开展针对性的安全管理措施。

（二）全方位管理

全方位管理是从空间的角度谈安全管理，即所有与在押人员收押、生活、管理教育、刑事诉讼办案（监所内）、会见、生活卫生保障、医疗保障以及临时出所等活動相关的空间或区域（包括乘坐车辆）的安全。简单的说，只要是在押人员所在之处、所至之处，以及为在押人员提供服务与保障之处，均可能存在安全风险与隐患，都需要安全管理。不同区域的安全防范重点有所不同：周界安全可控的监室及放风场内主要防范自杀、自伤自残、打架斗殴、欺凌虐待、意外伤害等;周界安全不可控（如外出就医）的区域首要防范在押人员脱逃，其次防范自伤自残、自杀、意外事件等。

（三）全员管理

全员安全管理是全面安全管理的核心内容，它改变了传统看守所安全管理工作由看守所领导负总责的经验管理模式，将责任细化、明确至每一名民警、每一名辅警、每一名工勤、每一名武警战士、每一名提供服务的社会人员，使每个人都成为安全工作的管理者和积极参与者，通过教育增强工作人员的责任意识、管理意识，提高民警的执法意识与能力。同时，教育发动每一名在押人员，强化安全心理与行为的训练与养成，要求他们积极配合和协助民警做好安全工作。全面安全管理的目标是杜绝发生重大恶性事故、工作人员职务犯罪和重大影响事件，大大减少一般事故的发生率。

（四）全过程管理

全面安全管理包括看守所全部工作过程的安全管理，如收押、羁押、提讯会见、就医、生产生活及其保障工作中的在押人员人身安全、医疗安全、饮食安全、环境安全、信息安全、车辆安全、用电安全、压力容器（锅炉、消毒锅）安全以及民警等工作人员的自身安全，做好防火、防雷、防台、防暑、防寒、防事故、防案件、防意外、防舆情等方面工作。在不同工作过程中，包含着人、物、时间、地点、环节等多种因素的特定组合，因此，安全管理中要牢牢把握各工作过程的安全特点，如出所就医过程，安全风险大、隐患多，要有充分的针对性措施。

（五）全设施物品管理

全设施物品管理即在押人员能接触到的所有物品，与安全相关的所有设施与技防系统，如监室的墙体、地面、床铺、淋浴、盥洗、供水等生活设施;监室门、通道门、门锁、AB门、窗户、安全玻璃、栅栏、围墙、高压电网、电子围栏、刀刺网等安全设施;监控、监听、受虐报警、紧急报警、周界控制等技防设施与系统;手铐、脚镣、约束带、警棍、盾牌、囚车等警械装备;在押人员衣被、餐饮具、洗漱、卫生消毒用品、食品、药品、违禁物品等。上述设施、装备、物品等，均应有明确的安全标准或管理要求。安全设施与技防系统在技术要求上各有侧重：安全设施上更注重实用性、牢固性、可靠性;技防系统上更注重稳定性、实效性、便捷性。

三、看守所全面安全管理主要原则

（一）以人为本原则

坚持以人为本包括三层涵义：一是“依靠谁”。安全的核心是人，强调人的决定性因素是我们党坚持马克思列宁主义唯物史观的一贯理念，要重视人的决定性作用，就要坚定依靠广大民警、辅警、武警及职工，把蕴藏在他们之中的巨大积极性和创造力充分挖掘出来，调动起来，让他们做到忠诚、尽职、干净、担当。二是“关注谁”。看守所安全工作必须时刻关注在押人员的各类需求，在服务诉讼、日常管理、教育感化、生活卫生、医疗、心理等保障中，树立“理性、平和、文明、规范”的执法理念，消除矛盾、对立与对抗，切实保障在押人员合法权益，真正形成安全、公正、平等的管理氛围。三是“为了谁”。做好安全工作必须落实惠警措施，维护民警及工作人员队伍的切身利益：健全看守所绩效评价指标，让更多优秀监所或民警、先进典型脱颖而出;积极改善看守所工作条件，创造拴心留人的环境;制定科学合理的勤务工作模式，促进民警的生理、心理的健康与和谐。

（二）预防为主原则

安全问题一旦发生，必然导致个人生命财产、民警个人职业前途、政府公信力、国家利益遭受损失，给社会造成不良影响。因此，安全工作应未雨绸缪、居安思危，坚持预防为主，将安全隐患与苗头消灭在萌芽状态之中。一是在指导思想上，要将工作思路转向全面科学预防上来，即：在充分分析看守所安全影响因素的基础上，应用科学的管理方法、先进的技术手段和设施、完善的规章制度，消除不安全因素，将功夫放在源头防范上，争取主动权;将重心放在措施落实上，防患于未然;将考评放在效果评估上，着眼长效性。二是在预防机制上，实现“个人预防与群防群控”相结合。个人预防主要是根据个人的岗位职责，通过全程的多形式的安全、规范执法教育，增强个人的防范意识与能力。群防群控就是针对安全薄弱环节、过程，做到警组主动、岗位联动、部门互动，形成群策群力的内部防控机制;同时，加强与其他警种、所属其他政府部门的协调，建立预防自然灾害、食物中毒、重大疫病、冲监暴狱等重大事件、事故的外部防控机制。三是在预防模式上，要实现“人防、物防、技防、制防”相结合，“人防”是最基本的安全防范方法，属于主动防范，通过人防可以改变民警及在押人员的不安全行为习惯;“物防”是被动防范，可以消除物的不安全状态;“技防”是“人防、物防”的有益补充，能减少民警的物化劳动，提升“物防”效能;“制防”属于行政管理手段，通过建立安全制度与机制，最大程度发挥“人防、物防、技防”的协同作用。

（三）系统整体原则

安全工作是一项系统工程，具有整体性、相关性、动态性。全面安全管理必须确立系统整体观。系统整体性是指具有独立功能的各子系统围绕共同的目标而组成的整体，各子系统或系统要素都要通过系统整体而发挥作用。看守所全面安全管理理论要求：一是系统谋划、统筹兼顾。这是安全工作必须确立的根本着眼点。要坚持把涉及安全工作的诸要素整合到一起管，把安全工作的诸环节串成链条抓。二是齐抓共管，综合实施。抓安全应要形成齐抓共管的整体合力，这是安全工作必须坚持的基本力量。安全工作是一项综合性、经常性工作，要坚持支部统管，主官主抓，部门统筹协调，相互支持，密切配合，发挥广大民警的能动作用，切实把安全工作统起来，把各种力量聚起来。三是区分重点，科学指导。事物是发展联系的，与安全相关的影响因素很多，如何在众多的影响因素找出关键呢？系统整体观就是站在更高的高度看待安全问题及其影响因素，充分结合各个看守所建设布局、勤务、在押员人员性质特点等，找出重点人员、时段、区域、环节等，科学地制订解决办法和策略。

四、看守所全面安全管理的体系构建

安全管理体系是指一个组织在一定的内部资源及外部环境条件下，为达到一定的目标，进行活动过程中所形成的内部结构及其运行方式。安全管理体系科学合理的程度，直接关系到安全管理的效益。看守所全面安全管理体系的完善应从以下方面进行。

（一）健全的组织保障体系

全面安全管理是全员参与的安全管理，必须建立層次清楚、关系顺畅、权责明确、统一高效的安全组织结构。根据看守所特点和安全工作实际，结合能级管理理论，看守所应成立三级安全管理组织：第一级是所领导，全面负责安全工作，通过听取汇报、察看现场、调阅录像、召开会议等形式了解安全现状，做出安全工作决策;第二级是职能科室（综合组），负责安全管理的计划、组织、协调、检查以及信息的上传下达等工作;第三级是中队，主要负责安全管理工作的组织实施的具体工作。安全工作的关键在于领导，重点在于中队，成效在于个人。看守所要注重使用“三个力量”：一是设立安全控制小组，安全控制小组的工作要与目标管理考评工作相结合，负责全所安全管理的组织、指导与监督工作，当发现安全隐患后，安全控制小组能应用科学方法识别各种影响安全的因素，监控并评定危害性质与程度，提出应对策略或措施。二要发挥中队的基础作用，中队是实施看守所安全管理最直接、最关键的组织，在押人员的安全是看守所最重要的安全工作，监区民警的责任心、履职能力将直接关系到被监管人员的安全。三是建立兼职安全员队伍。在用电、用水、饮食、医疗、卫生、消防、车辆、设施器材、信息技术等方面，根据岗位安排，设置兼职安全员，对专项安全工作进行长期的跟踪、监督和评估。

（二）严格的管理制度体系

管理制度是决定人们相互关系而设立的一些制约，它是组织运行的规则或准则。安全管理必须建章立制：一是健全安全教育制度。充分利用指导部门和社会资源，结合全所大会、业务学习、预案演练、政治教育、党团活动、节前教育等时机，确保教育时间、内容、人员的落实，把教育重点放在提高民警等工作人员的安全防范意识、安全防范技能上。二是完善各类安全管理制度。看守所要在执法细则的框架下，将程序化、标准化、规范化、精细化、人性化的理念引入各类操作和活动过程中，细化、明确各类、各岗位人员的行为准则和工作规范。三是健全责任制。制订各部门、各级各类人员的安全责任制，明确任务和责任，要求各司其职，密切配合，以形成一个高效、协调、严密的安全管理工作的网络系统。在建立责任制时要做到“一全、二分、三可行”，“一全”即全面，凡是涉及安全的岗位或人员，都要建立责任制;“二分”即分层次，按三级安全体系结构，逐级建立责任制;“三可行”即要对责、权、利进行具体细化明确，确保责任制具有可操作性。四是完善各类应急处置预案。应急处置能力是看守所必须具备的基本能力之一，是化解安全风险，减少损失，挽回影响的捷径之一，也是体现看守所管理水平、工作人员精神面貌与能力的重要平台。提高应急处置能力，必须对看守所可能发生的各类危急情况，分别建立详实的应急处置预案，并围绕预案不断展开演练，实现“人员反应快、部门联动灵、处置效果好”的总体目标。五是落实问责制度。要坚持“六字”方针：“监督”，就是监督民警是否有违规操作、工作疏忽、失误或遗漏，监督的主体尽量多元化;“兑现”，一旦发现安全问题，必须严格按程序执行相应的惩罚;“激励”，问责不只是兴师问罪，对表现突出的要及时给予表彰奖励，发挥典型的辐射作用。

（三）高效的风险管理体系

看守所安全风险管理是指管理组织通过对安全风险的认识、衡量和分析，以最小的成本取得最大安全保障的管理方法，它是安全工作的一项基本制度[6]。看守所安全风险具有存在的绝对性、损失的倾向性和评估的困难性等特点。看守所应将风险识别、风险评估、风险决策作为风险管理的重点，因此，风险管理的基本程序是：通过观察、对比、回顾等方法对看守所人、物、时间、空间等因素进行风险识别，列出可能的“重点人”“风险源”“隐患点”，并使用心理量表、人身危险性评定、帕累托图、因果分析图、数据模拟分析、设施设备强度和可靠性测试等进行评估分析，按危险程度进行排列。再按先急后缓、先重后轻的原则，提出风险控制策略，对于存在的隐患应“即时”消除;对于不能立即消除的隐患应采取多重防护措施;对于潜在的风险应依据不利因素的类型、特点制定相应的安全措施。

（四）严密的过程控制体系

在过程控制上，看守所要建立“三项检查、三项评估、三种手段”相结合的安全控制体系。第一，开展“三项检查”：一是开展安全检查。定期、不定期地组织对全所安全检查、安全措施落实情况以及民警的执法执纪情况检查。二是开展安全效果检查。结合半年、年终工作总结、等级评定进行例行检查。三是安全隐患排查。针对季节特点和看守所工作实际进行安全隐患的排查与梳理。第二，落实“三项评估”：一是开展看守所安全综合评估。将某个时段内出现的重点在押人员、设施设备的不安全状态、队伍执勤执纪、履职情况进行分析，总体评估某个时段内安全工作状况。二是开展专项评估。如对看守所押量、在押人员所涉案由、户籍地、严重疾病、脱逃等进行专项评估，以判断该专项工作的实际状况。三是开展风险评估。通过风险评估，明确风险等级，按等级布控。现在较易开展的是心理量表评估，但要防止在押人员对其产生掩饰性和抗拒性。第三，推进“三种手段”：一是积极推进智慧监所建设。加大经费投入，积极引入最新技术成果，加强安全基础设施建设，综合运用计算机技术与网络技术、通信技术、监控与视频智能分析技术、监听与智能分析技术、身份识别与定位技术、生物识别技术、物联网技术、集成技术等，拓展综合指挥调度系统、防脱逃系统、防自杀系统及预警等能力，提高监所智能化和信息化水平。二是创新方法手段。学习、借鉴发达国家和地方的有益经验，融入先进的管理理论，不断地改进与创新管理方法与手段，建立基于监管大数据基础的安全预警机制，进行分类预警，提示安全问题。三是加强安全“结点”管理。将容易孳生安全风险与隐患的某个、某类或一组设施、环节、过程，如监室悬挂点，AB门、在押人员异常心理等，设成安全“结点”，作为安全管理的抓手和重点，拟制“结点”控制图或方案，开展整治工作。

参考文献：

[1]中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）.2017，6：第二条

[2]张琦敏.看守所问题在我国司法改革中的发展[D].济南：山东大学，2011：9-10

[3]李玫瑾.谁在犯罪[M].北京：中国人民公安大学出版社，2019（1）：155

[4]樊崇义.看守所：处在十字路口的改革观察[J].中国法律评论，2017（3）：39

[5]中国质量协会，马林等编著.全面质量管理[M].北京：中国科学技术出版社.2006（2）：18-23

[6]范道津，陈偉珂主编.风险管理理论与工具[M].天津：天津大学出版社.2010（1）：14-19