绩效管理与政府会计改革

(广西大学商学院 广西 南宁 530004)

一、政府会计改革的历史

(一)政府财务报告制度

基于绩效管理的政府会计改革首先出现在西方国家。自20世纪70年代以来，一些国家的政府出现了严重的财政赤字、债务堆积和政府部门机构冗余的情况。往往在财政危机发生时，绩效管理才会被人们所重视，这时候就需要进行政府会计改革了。

面对这种情况，新西兰、法国、澳大利亚、加拿大、英国等国家的政府也发现了问题的严重性，开始重视政府会计的绩效管理，为了提高效率和促进发展而进行了大刀阔斧的改革。这些国家先后推行了以绩效为导向的政府会计改革，逐步建立了以绩效管理为依据的政府会计制度。

从那以后，政府会计绩效管理得到了蓬勃的发展。例如，新西兰分别实施了《财务报告法案》和《财政责任法案》；英国建立了一个资源会计与预算系统(RAB)，要求各个部门都能够提供比较详尽的财政报告，因此可以全面地报告和分析政府运行中的资源耗费以及产出与绩效；法国在2007—2017年，将1 173个政府绩效指标删减为765个。政府会计标准委员会(GASB)也期望国家财政可以以此为依据确定相应的经济决策。这些规则和措施都要求政府机构的会计报告能够充分、公正地反映其财务状况和运行结果，这体现了各国政府越来越重视政府财务报告绩效披露。

政府财务报告制度可以满足政府绩效管理的要求，反映了政府会计及报告改革的方向，允许更多的财务信息使用者(比如社会公众)进行监督和检查。许多国家进行政府会计改革也是对政府受托责任履行情况进行更好的反映。时至今日，在改善政府财务状况、提高运营绩效和透明度以及加强风险防范等方面，政府财务报告制度确实收获了显著的效果，对经济的长远健康发展也产生了比较深远的影响。

(二)预算绩效管理

随着时代的发展和环境的变化，绩效管理在不断地深入推广，2008年各个国家实行的政府会计权责发生制改革使预算会计运行环境发生了深刻的变化，为政府不断修正与完善绩效管理创造了良好的条件，即“财务会计、成本会计、预算会计互相支持、互相补充的政府会计模式”，以适应这种变化。

若不考虑发达国家的情况，而是放眼亚洲的发展中国家，21世纪以来，泰国(2001)、越南(2002)、老挝(2007)、菲律宾(2007)、巴基斯坦(2009)等发展中国家也先后推行了以绩效为导向的预算改革。我们发现，除了亚洲国家外的其他发展中国家，目前有80%的非洲国家正在致力于引进绩效管理，尤其是南非，它们政府的绩效改革是比较成功的。南非财政部制订了“服务供给的预算执行计划”(SDBIP)，并出台了《战略规划和年度绩效计划的框架》等一系列与绩效管理相关的文件，为预算绩效在地方政府中的执行实践提供了指引和规范，这也成了南非改革成功的原因之一。在拉丁美洲，智利、阿根廷和墨西哥这些发展中国家，政府绩效管理还是比较成功的，虽然它们的改革起步比较晚，会面对更多的困难与挑战，且大多都是借鉴了西方发达国家的经验，受发达国家的影响较大，但真正实施起来还应当好好考虑是否属于本国的国情。

经济合作与发展组织(OECD)最新调查表明，至少有30个国家已经采用了不同形式的绩效预算，并且日益多元化。放眼全球，创建责任政府、效能政府、廉洁政府是大家的希望，符合广大人民群众的利益，而这反过来又促进了政府部门会计领域管理监督的革新。

二、我国政府会计改革的绩效管理

(一)我国政府会计改革的现状

2018年的9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中，我国提出了“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，这是我们国家预算绩效管理的新阶段。政府会计能够提供给政府绩效管理一些比较重要的信息。然而，过去我国的政府会计还是提供关于绩效管理投入和部门产出成本的信息，对于反映政府运行活动的结果还是有一些不足的，再加上传统的现金制会计是只核算支出，不核算成本，这样不符合预算绩效管理的宗旨，达不到现在的要求。所以说我们为什么要重视预算绩效管理，这是因为这对于推动我国政府会计改革的进一步发展具有重要的理论价值和现实意义。

现阶段，我国实行的预算会计报告还是以收付实现制为基础，并且是与财务会计并行的双轨制政府会计模式。但是以预算管理为中心的宏观管理信息系统还不能够很好地满足绩效管理的开展以及对受托责任的监督，距离成熟的预算绩效管理还需要一定的努力，笔者认为问题如下：

1.收付实现制的局限性

我国政府预算会计还是比较着重于收付实现制，即按照实际的金额来确认及记录预算收支，这种方法在相关性和可靠性方面不一定能够满足日新月异的需求，因为现在还是呼吁要客观公允地反映政府的整体状况和运行绩效。最常见的一个现象就是，政府的预算会计报告有可能会因为跨年度的支出而导致年度间收支无法配比，可能对真实性造成影响。而其他一些体系比较成熟的国家正是考虑到了收付实现制与绩效管理的矛盾，才选择了权责发生制作为政府会计核算的核心。

2.预算报告的有用性尚有欠缺

本人认为，这可能是因为发达国家在预算和财政体制上有良好的基础，所以其绩效预算改革比较顺利，而我国目前仍然处于发展中国家的阶段，预算和财政制度没有发达国家的那么健全，所以预算报告有用性这方面还是需要加强的。目前，政府预算报告提供的一些信息对于许多信息使用者特别是社会公众来说比较难懂。信息使用者需要通过预算信息与实际结果不断地分析比较，才能更好地评价财政效果。怎样才能够让绩效管理为政府支出的优先性次序提供计划指导，从而提高绩效，这也是一个亟待解决的问题。

我国在政府财务会计方面，还存在着一些需要进一步提高的地方：

(1)报告目标层次有待提高。目前，我国的政府会计报告强调的财务责任，只是要求有效并诚实地对所使用的资源负责，还没有更多地要求对转移到实现期望的绩效目标负责，这就与绩效管理的要求有出入了。所以，目前还是需要提高政府会计报告的目标层次，以便于进行政府的绩效管理。

(2)报告缺乏完整信息。我国的报告目前还是缺少一些完整的财务和非财务信息，信息使用者对于财政绩效和受托责任履行情况进行全面的了解、分析与评价还是不太容易的，这就不太方便信息使用者的监督和管理。信息使用者不仅需要能够提供有关政府部门支出和成本的财务和非财务信息，也需要享有对政策后果信息的知情权，这样才能够有效地促使绩效管理在政府会计中的实施。

(二)我国政府会计改革的尝试

OECD曾用绩效预算指数来衡量政府绩效管理的实行情况，在33个国家中，一些发展中国家绩效预算指数位于前列。我国也属于发展中国家，一些情况和这些发展中国家的情况比较类似，因此，这些发展中国家政府会计改革的成功经验对于我国来说还是十分有借鉴意义的。我国政府绩效改革起步也比较晚，也面对了其他国家在政府会计改革中经历过的困难与挑战，我们需要从客观实际出发，实事求是，进行符合本国国情的政府会计改革。

我国政府会计在改革中也学习了国外政府绩效管理的一些理念，以建立一个符合我国实际情况的政府会计系统，从而提高政府的工作绩效。因此，借鉴他人的成功经验，为我国政府会计改革保驾护航，对现阶段政府会计报告中框架、内容和目标中相对不便的地方进行改革，建立顺应时代发展的、反映国家预算执行结果以及更为聚焦政府整体财务状况和产出绩效的政府报告系统，这是现阶段政府会计改革的一个比较重要的话题。

三、我国政府会计改革的发展方向

以前，我国推行绩效预算、加强绩效管理有许多的困难，有许多地方是需要借鉴成功经验的。目前，我国的预算会计对于成本与费用还不够详细，要达到绩效管理还需要一定的努力。

显然，我国传统的预算会计报告要达到绩效管理会计的水平还是有很长的路要走的。我们不能只关注支出成本，只衡量所得和花费，这在目前是不能够满足需求的。但是，我国推行绩效预算有困难并不代表放弃预算支出绩效的要求。绩效考评的科学性与合理性一直是我们需要关注的问题。

而就目前来看，预算绩效管理在我国已经步入了新阶段，我国提出了“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，这也是我国政府会计改革的一大发展，体现了我国这么多年来政府绩效改革的进步之处。笔者认为，我国可以参考其他国家在政府绩效管理上的经验，从以下两个方面来进行政府会计改革。

(一)建立以绩效管理为导向的政府财务报告制度

以绩效管理为导向的政府财务报告应当能够更好地满足信息使用者对于政府财政总体运营状况和最终结果及其影响的理解与监督要求。应形成真正能够提升政府绩效的政府财务报告，将政府责任履行情况受托给人民群众监督，对政府运营和管理的效率和效益做出相应的评价，不断进步，日新月异。建立政府财务报告是政府会计改革的目标和趋势。

(二)推行预算绩效制度

有学者表示，获得政府部门产出成本与费用信息是有必要的，成本应当能够与产出配比，满足财务信息使用者对于完整性和可靠性的要求。为了更好地满足预算绩效管理的要求，一些研究政府会计的学者认为，应当将政府预算与绩效管理紧密地联系在一起。首先，使政府预算更多地服务于绩效管理，满足报表信息使用者的需求；其次，预算与实际的差距不能够太大，必须是可控的；最后，政府财务报告应当实事求是，一切从实际出发，满足信息使用者对于预算与实际执行情况间较高质量比较信息的需求。

四、总结

综上所述，政府会计应当对政府绩效管理提供必要的信息。笔者认为，绩效管理对于政府会计改革还是有好处的，对政府财务状况、运营绩效和透明度等方面都会有所裨益，将会对政府部门的长远发展产生深远的影响。而预算绩效管理是当前建设现代财政制度的关键点和新的突破口，对推动我国政府会计改革的进一步发展具有重要的理论价值和现实意义。我们可以借鉴一些其他国家的成功经验，为我国政府会计改革保驾护航，对现阶段政府会计报告中框架、内容和目标中相对不足的地方进行改革，建立顺应时代发展的、反映国家预算执行结果以及更为聚焦政府整体财务状况和产出绩效的政府报告系统。