浅析电力市场化模式下的电力调度体系

綦雪松 王权

摘 要：电力调度模式与调度权管理是电力体制改革的重要环节，对电网的安全稳定运行起到了决定性作用。本文对电网调度机构的单位性质、调度机构的服务收费、调度机构的管理体系以及违规处理四个要素进行分析，在我国现有的企事业单位体制框架内综合考量电网运行的安全性、经济性，探索了一条适合我国电力体制改革的电力调度体系。

关键词：电力调度;电力市场

1 绪论

电力调度模式与调度权管理对电网的安全稳定运行起到了决定性作用，而近10年来全球历次大面积停电事件中，电网运行单位拒绝执行调度命令成为了导致事故的第一大因素。目前，在中国大陆的电网运行体系中，电网调度单位与发电企业存在利益制约关系，发电企业的上网电量在某种程度上受电网调度单位控制，因此发电企业不存在拒绝执行调度命令的利益驱动;电网调度单位与输变电、配售电单位同属一家电网企业管辖，属于利益共同体，电网运行单位不存在拒绝执行调度命令的利益驱动，并且共同的上级单位也确立了调度单位对电网运行的绝对指挥权。

因此，这种非市场化的体制虽然在某种层面上违背了一般市场规律，但是在客观上提高了电网运行的可靠性。但是，随着电力体制改革的推进，售电公司将逐步进入电力市场，参与电网建设与运行，目前的调度体系会被逐渐打破，因此，如何调整电网调度体系，使其在确保电网安全稳定运行的前提下适应电力市场化模式，是在电力体制改革进程中必须面对的问题。

2 国外电力调度和国内其他行业调度体系

美国、加拿大等国家，配电网甚至输电网由多个售电企业经营，电网调度单位与运行单位没有隶属关系，电网调度单位也不存在对运行单位法律层面的约束，在事故发生时，售电企业为了避免对自身的售电量造成影响，经常拒绝接受调度单位切除故障点的命令，造成事故扩大，引发电网震荡，进而造成大面积停电。全球自1990年以来发生过20多次重大停电事故，美国就有5次，是发生次数最多的国家，其主要原因是基于美国分散式管理体制，电网规划、建设、运营协调难度大，电网调度管理分散、运行机制不畅，没有全国性调度机构，不利于大电网的安全、稳定运行。

在我国的民用航空业，航班运营单位性质为企业，负责航班调度的空中管制部门是隶属于民用航空局的参公事业单位，与电力调度类似，执行塔台、进近、区域三级调度，民航企业与空管部门不存在隶属关系，但是民航企業及民航机组拒不执行空管命令的行为会面临巨额的经济处罚。例如2018年7月10日的国航CA106副驾驶吸电子烟致航班紧急下降中，中国国际航空受到了削减总部737总飞行量的10%航班量、每月削减5400小时，并处罚款5万元的巨额经济处罚。在经济利益驱动下，民航企业及机组难以做出违背空管命令的决策。

我国铁路行业的调度体系与目前的电力调度体系类似，客货运运营单位和调度机构同属中国国家铁路集团有限公司，与电力行业类似，客货运运营单位不存在拒绝执行调度命令的利益驱动，并且共同的上级单位也确立了调度单位对铁路行车组织的绝对指挥权。

我国水利行业调度体系总体架构上与电力、铁路等行业类似，由政府层面统筹协调水利及水力发电调度和防汛抗旱业务，而各个水库也按等级分别由当地政府的水利主管部门负责管理。因此大中型水库的调度执行力能够得到有效保障，但由于地方小型水库通常由企业或者个人承包经营旅游、养殖等业务，与水库自身的防汛抗旱功能在一定程度上存在矛盾，因此地方小型水库的调度压力相对较大。

综上所述，目前我国民用航空行业的调度体系与电力体制改革发展目标有一定的相似性，因此该模式对于电力市场化模式下的电力调度体系具有一定的可参考性。

3 调度机构的单位性质

电力体制改革的核心内容是放开配电侧和售电侧的增量部分，允许民间资本进入，推行直购电交易。对于一个成熟的电力市场来说，发供电计划放开、调度独立、交易平台独立是必不可少的基础条件，对于售电侧市场来说比输配分开更重要的是调度独立。

调度独立一直被认为是破除电网垄断的关键。电网企业参与售电侧竞争，是违背了电力市场化初衷的。在售电侧放开之前，电网企业掌握着输配电调度大权，如果让电网企业参与售电侧竞争，实际上只不过是让电网企业成立一个分公司，继续售电，这对其他新进入售电领域的售电主体显然是不公平的，也难以真正达到售电侧市场化的真正目的。

因此，在电力体制改革要求调度机构必须成为一个脱离传统电网企业、独立于发电、输变电和售配电环节的独立第三方机构。参考国外的独立第三方电力调度机构，通常是企业或者是政府单位。

如果将电力调度机构设置为政府机关，能够使其本身就具有行政执法权，降低拒绝接受调度命令情况发生的可能;但是，考虑到电力调度经费来源问题，按照现行法律法规，政府机关不能向电力企业直接收取调度服务费，而采取财政供养模式，目前尚缺乏有效的财政收入支持调度机构运行，如设立专门的电力调度交易税种，则易引发社会学负面效应，抵消减税降费红利。并且，电力调度机构需要聘用大量中高级专业技术人员，我国现有公务员薪资体系难以满足中高级专业技术人员的薪酬预期，因此，将电力调度机构设置为政府机关的模式在我国难以实施。

如果将电力调度机构设置为我国特有的事业单位，不但不能消除作为政府机关带来的弊端，反而会因事业单位不具备行政执法权而消除将电力调度机构设置为政府机关带来的降低拒绝接受调度命令情况发生的可能的效应。

因此，借鉴国外电力调度机构的运行模式和国内金融、证券等行业的管理模式，将电力调度机构设置为非盈利性企业，是有中国特色电力市场的选择。一些学者指出：虽然在成文法层面上，我们规定了证券交易所是实行自律性管理的法人，但是，在实际运营过程中，政府和金融管理机关不仅主导了证券交易所的建立与业务规划，而且还派代表直接参与实际运作，并处在管理层的核心地位。因此，我国证券交易所并不是真正意义上实行自律管理的独立法人，可以说是既非会员制又非公司制的“第三种模式”：证券交易所既不是一个机关法人，也很难认定为企业法人或事业单位法人，更不是一个纯粹的社会团体法人。电力交易中心与证券交易所有所差别，政府直接介入电力交易的可能性较小，而且在技术上《电力调度管理条例》也不允许。因此，相比之下，电力交易中心更有可能成为会员制非盈利性的自律管理法人。因此，我们综合上述各种因素，借鉴国外管理模式，建议我国电力体制改革模式下的电力调度机构采用会员制非盈利性的自律管理企业法人的定义，由国资委和国资委授权的地方国资委控股、电力企业共同参股，在法律框架内实现公平、公正、公开、自律。

4 调度机构的服务收费

调度是对电网运行的服务，而且是重要的技术服务，在目前的体制下，《电网调度管理条例》以及配套实施办法使调度工作受到法律保护，同时也受到法律监督，但是如何对调度这种技术服务加以定价是个难题。安全校核是电力设备并网的先决条件，不通过调度机构的安全校核就没办法实现电能上网交易，没有交易就没有收益，所以安全校核通过才产生了电力市场的收益，按照这个理论，基本上所有电力市场化所产生的收益都归属于调度机构，或者是大部收益分属于调度机构。并且，由于这个服务独一无二，市场上没有可比的参照物，处于绝对的垄断地位，难以通过市场竞争来确定价格。

综上，电网调度的技术特性决定了调度服务费不可以实施市场化，如果电力调度服务价格由调度机构自主确定，将使调度机构为了谋取暴利而侵害其他电网参与人的利益;并且如果不同发电企业缴纳的调度服务费标准不一致，那么，受到利益驱使的调度机构将倾向于更多的利用调度服务费较高的电力资源，最终使电网参与人的利益受损，违背了电力体制改革的初衷。

因此，电网调度服务收费可以参考以下两种形式，第一，电网企业按照过网电量、售电企业按照最终销售电量以政府主管机关依法核定的标准向调度单位缴纳调度服务费，第二，新的受控设备接入系统时，以政府主管机关依法核定的标准向电网调度技术支持系统建设运维单位缴纳系统接入建设费。

5 调度机构的管理体系

借鉴国外电力交易机构管理体制，我们建议采用我国电力调度交易中心采用以下组织结构：

电力调度交易中心的最高权力机构为会员大会，会员由所在区域内电力市场主体以注册方式产生。执行机关为机构理事会，由包括特定规模的市场主体和政府相关部门，电力监管机构组成，建议由相同层次的输电公司担任理事长。同时设立监事会，建议由相同层次的电力监管机构负责。为了确保电力调度的公平性，会员大会中其会员不论出资额多少，拥有相同的投票权。

理事会下设专业技术委员会和具体办事机构，专业技术委员会和办事机构总体上可以根据调度和交易两个主要职能分别设置。专业委员会是决策咨询机构，成员来自政府机关、科研单位和相关高校，并不是交易机构的工作人员，强调和突出中立的第三方管理和專业化管理的原则，在技术层面上对理事会决议进行监督，并具有技术方案的一票否决权。办事机构是具体操作机构，具体负责电网调度、调度自动化系统建设运维、电力市场交易结算等业务。专业委员会和办事机构要求按程序处理相关事项，受《电力法》管辖。

6 拒绝执行调度命令的违规处理

在目前的调度模式下，调度机构属于电网企业具有管理职能的机关部室，当运维单位拒绝执行调度命令时，电网企业可以通过内部管理手段对拒绝执行调度命令的单位和个人予以惩戒。但是独立设置调度机构后，调度机构与运维单位不存在共同隶属关系，并且按我国现行法律法规，企业也不可以拥有执法权，因此，调度机构不再能采用传统的管理手段来杜绝运维单位拒绝执行调度命令。

那么，按照目前国内外的研究和实践成果，有两种方式来约束运维单位，杜绝运维单位拒绝执行调度命令的情况发生：第一，由电网参与者与调度机构签订并网调度协议，并缴纳保证金，如发生拒绝执行调度命令的情况，调度机构有权按照约定扣除相应的保证金，并使用保证金向拒绝执行命令事件中的利益受损方支付赔偿金;第二，将电网调度命令上升到法律层面，赋予电网调度命令法律效力，如发生拒绝执行调度命令的情况，政府电力主管机关依照法律法规对拒绝执行调度命令的单位和个人处以罚款、限制并网等处罚，并责令其向拒绝执行命令事件中的利益受损方履行赔偿义务。

在保证金模式下，电力企业需要向调度机构缴纳大额保证金，一方面占用企业资金，不利于企业发展;另一方面，调度机构掌控巨额保证金，容易滋生腐败，同样不利于行业发展。因此，应通过行政手段杜绝运维单位拒绝执行调度命令行为发生，当发生运维单位拒绝执行调度命令的情况发生时，由调度机构将下令人、受令人、命令内容以及电网实时运行方式等信息提报给政府电力主管机关，由政府电力主管机关对拒绝执行调度命令的单位进行行政处罚。

7 结论

综上所述，将电力调度机构独立设置为不以营利为目的的国有控股、电力企业参股的企业法人，并通过立法手段确定调度命令的法律地位，授权政府电力行业监管部门对拒不执行调度命令的单位和个人进行处罚，是在电力市场化模式下确保电网安全稳定运行的有效途径，其电网调度技术支持系统及其软硬件设施可以自行建设维护，也可委托第三方社会化技术服务单位建设维护，其人员身份为国有企业工作人员，薪资水平应不低于当地中高级专业技术人员，避免在电力调度机构独立设置后，因薪资水平下降造成专业技术人才流失。

参考文献：

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