习近平关于党内法规制度建设的重要论述探析

党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。党的十八大以来，习近平总书记高度重视党内法规制度建设问题，针对加强党内法规制度体系建设的问题做出了一系列重要论述，为党内法规制度建设实践提供了科学的理论指导，深入学习研究习近平关于党内法规制度建设的重要论述的理论源泉、探索历程、时代特征和推进路径，对于推进全面从严治党向纵深发展具有重要的意义。

一、习近平关于党内法规制度建设的重要论述的理论渊源

马克思恩格斯十分重视政党的党章党纲的制定与完善，《共产主义信条草案》是马克思恩格斯共同撰写的第一个纲领稿本，《共产党宣言》更是共产主义者同盟的纲领性文献。马克思恩格斯在《共产主义者同盟章程》和《国际工人协会的共同章程和组织条例》中，为共产党组织的口号、宗旨、权利与义务、民主选举制度、民主讨论集体议决、监督制度等方面都进行了详细的制定与规范。1872年，恩格斯在第一国际的《国际工人协会共同章程》中提出：“这个章程和组织条例是我们协会唯一的法律，它们可能会使你们的自制受到限制。”[1]由此，我们能够看出党内法规在政党的建设和发展中的基础性地位。此外，列宁也对无产阶级政党党内法规的建设道路进行了创造性的探索。列宁主张用民主集中制原则和铁的纪律进行无产阶级政党建设，在党内法规方面曾先后通过了《监察委员会条例》《中央检查委员会条例》等党内重要法规。

党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》是中国共产党历史上第一个具有党章性质的党内法规，此后，党内法规建设在党的历次代表大会上不断地修订和完善，在中共六届六中全会上，毛泽东同志在党内第一次提出党内法规这一概念，并在会议上通过了《关于各级党部工作规则与纪律的决定》。如在党的民主生活方面，毛泽东同志曾提出：“必须在党内施行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的关系并如何实行民主集中制。这样才能做到：一方面确实扩大党内的民主生活；又一方面不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义。”[2]可以说，在新中国成立以前，中国共产党的党内法规建设由于严峻的革命形势，主要是以纪律规范形式表现出来，强调的是保密性和时效性。

党的十一届三中全会以后，邓小平同志曾提出：“国要有国法，党要有党规党纪，党章是最根本的党规党法。”[3]随后，中共中央相继发布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》等一批重要党内法规，这标志着党内法规建设走向正轨，进而确立了制度建党的思想。此后，随着中国共产党党情的不断发展，江泽民同志提出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”[4]这就进一步提升和强化了党内法规制度建设并把党内法规建设放在了更加突出的位置上。在十六届中央纪委六次全会上，胡锦涛同志结合新时期党的建设提出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”[5]这标志着中国共产党党内法规制度进入了体系化建设阶段。总之，纵观党的历次代表大会对党章的不断修改、完善和补充，体现了党内法规建设工作随党情的发展而不断变化。因此，习近平关于党内法规制度建设的重要论述是在马列主义有关党内法规理论基础上，高度继承了中国共产党历届领导集体关于党内法规制度建设的基本思想，创造性地为中国共产党党内法规制度建设提供了新的行动指南。

二、新时代党内法规制度建设的实践探索

党的十八大以后，中共中央《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》的颁布对新时代的党风政风乃至整个社会风气具有重要影响，这为全党立下政治纪律和政治规矩，更是新时代中国共产党向人民所做出全面从严治党的庄严承诺。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中国共产党党内法规制定条例》的公开发布，进一步推进了党的建设制度化、规范化和程序化。特别是《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》的颁布是推进新时代党内法规制度建设的指导性和纲领性文件。可以说，从党的十八大到党的十九大，中共中央不断制定和修订了近百部党内法律法规，全面推进了从严治党伟大工程的新局面。为进一步全面了解新时代党内法规制度建设的整体发展脉络，我们结合《十八大以来新党规党纪学习手册》以及党中央相关文件精神，全面梳理新时代党内法规制度建设中的分类、结构和党内法规名称，具体如表1所示。

表1 党的十八大以来新修订党内法规名称

续表

续表

纵观习近平关于党内法规制度建设的重要论述，我们清晰看到了新时代党内法规制度体系的形成轨迹和发展脉络。此外下发的相关指导意见如《关于开展第二批党的群众路线教育实践活动的指导意见》《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》等通知是对党内法规制度建设的重要补充。根据新时代党情的不断发展变化，党内法规制度建设既有顶层设计，又有具体的制度落实。党的十八大以来，中共中央根据实际的党情颁布了近百部党内法规的实践证明，“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移‘打虎’‘拍蝇’‘猎狐’，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”[6]。此外，面对党内存在的重复立法、有规难依等问题，中国共产党对全部党内法规及其规范性文件又进行了集中清理，表2为党的十八大以来党内法规的集中清理。

表2 党的十八大以来党内法规集中清理[7]

这次党内法规的集中清理在我们党的历史上是第一次，同时也完善了党内法规制定的体制机制，这对于确保党内法规的制定质量、完善党内法规制度体系以及加大党内法规备案审查具有重要而深远的意义。“2016年，全国共有990个单位党组织和1.7万名党员领导干部被问责。中央纪委派驻纪检组共谈话函询2600件次，立案780件，给予纪律处分730人。中央纪委通报曝光典型案例44起，涉及中管干部11人。”[8]新时代党内法规制度建设已经彰显出党的制度建设的政治优势，对于党风廉政建设和反腐败的遏制起到了很好的作用，深刻回答了“为什么要重视党内法规、我们要什么样的党内法规、怎样执行党内法规”等一系列重大问题，极大地推动了“依规治党”的机制建设。

三、习近平关于党内法规制度建设的重要论述的时代特征

习近平关于党内法规制度建设的重要论述凝聚着党的优良传统，蕴含着新时代的鲜明特征，它是随着形势和任务的发展变化而不断丰富和发展的，更是对马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系中的党内法规制度建设的继承和发展，具有重要的时代特征和理论特质。

（一）思想引领，舆论监督

崇高的理想信念不仅支配人们的道德操守和行为准则，同时决定着人生追求和价值取向。纵观中国共产党近百年的发展历程，可以清楚地看到中国共产党不断历经艰难困苦但始终能够创造新辉煌的重要原因，就是始终重视思想建党、理论强党和制度兴党。在全媒体时代，新媒体的发展深刻影响着党的领导方式和组织方式，新兴传播方式的普及促使舆论监督手段实现了多元化、迅捷化和直接化。党的十八大以来，中国共产党积极构建舆论监督平台，依托新华社、人民日报、央视新闻、求是、环球时报等权威微信公众平台和微博，对于党内法规制度建设的宣传起到了积极的思想引领和舆论导向，新媒体的传播方式以人民群众易于接受的方式主动参与党的各方面建设，人民群众由传统的被动接受转变为主动参与，这体现了时代的进步。人民群众有序参与国家和政党建设，扩大了群众监督的覆盖面，因此，思想引领和舆论监督是习近平新时代党内法规制度建设的重要论述的突出特征之一。

（二）改革创新，执政为民

以改革创新精神加强党的建设推动了经济的飞速发展。“以改革创新精神全面加强党的建设，既是贯彻落实中国特色社会主义理论体系的重要内容，又是坚持和发展中国特色社会主义理论体系的关键所在。”[9]党的十八大以来，中国共产党坚持用改革创新的思路，把马列主义党建思想结合当前中国发展的实践，不断推进党内法规建设的实践创新、理论创新和制度创新。特别是“一带一路”倡议提出以来，推动了中国新四大发明（高铁、支付宝、共享单车、网购）的发展。人民群众是历史的创造者，这蕴含了习近平总书记执政理念中有关人民群众的“管党治党的智慧和力量”，因此，新时代党内法规制度体系的构建是在改革创新、执政为民的时代背景下不断完善的，体现了理论性与实践性、法律性与政治性、历史性与现实性的性质定位，是中国共产党在执政兴国和理论实践的创新提升，党内法规制度建设是中国共产党管党治党的重要依据，为党内廉政建设提供了健康向上的政治生态，开创了治国理政的新局面。所以，改革创新，执政为民体现了新时代党内法规建设重要的时代特征。

（三）从严治党，从严治吏

从严治党主要体现在对各级党组织和党员队伍进行严格的教育、管理和监督，是一个长期的系统工程。从严治党的关键是重点加强对各级领导干部的监督和管理。“2016年，全国共查处违反中央八项规定精神问题4.1万起，处理党员干部5.8万人，给予纪律处分4.3万人。依规依纪诫勉谈话3.1万人，给予纪律轻处分31万人，给予纪律重处分10.5万人，严重违纪涉嫌违法移送司法机关的1.1万人。”[10]因此，我们可以看到，党的十八大以来的五年，习近平关于党内法规制度建设的重要论述体现的鲜明时代特征就是从严治党、从严治吏，这表明了我们党严格的政治规矩和政治纪律，党的十八届三中全会提出“深化干部人事制度改革”，创新了“德才兼备”的选人标准和“党管干部”的基本机制，完善了“干部考核”制度体系，确立科学的政绩观，加强了“党内问责”制度建设。总之，从严治党、从严治吏的时代特征完善了权力运行和监督机制，把党内法规制度建设落实到制约和监督权力的各个方面，坚持以问题为导向，全面落实中央八项规定，将从严治党向基层延伸，把党内法规作为全面从严治党的制度支撑，扎紧了全面从严治党的制度笼子。

（四）党群齐力，内外兼修

群众路线是新时代加强中国共产党全心全意为人民服务宗旨的根本途径，更是中国共产党的生命线，党的群众路线教育实践活动秉承把学习教育与查摆问题、建章立制、解决问题相结合的鲜明特色，是坚持党要管党、从严治党伟大工程的重大举措。新时代，人民群众对党的建设给予了非常大的期待，特别是从党的十八大到党的十九大以来，在中共中央的领导下，党的基层组织开展了理想信念、党性党风党纪、专题讨论、道德品行教育等系列党的群众路线教育实践活动，在赢得了党心民心的同时进一步密切了党群关系。新时代关于党的群众路线的一系列重要论述丰富和发展了党的群众路线理论，体现了“以民为本”的执政新理念，不仅加强了党内法规制度建设，更为党群关系提供了根本遵循和科学指南。纵观党的十八大以来中国共产党制定和颁布的党内系列法规建设，中共中央不断地改进作风、密切联系群众，全党上下积极开展党的群众路线教育实践活动，深入贯彻落实中央八项规定，解决了“四风”方面的突出问题，形成了践行党的群众路线的长效机制。因此，党群齐力、内外兼修是习近平关于党内法规制度建设的重要论述的特征。

四、习近平关于党内法规制度建设重要论述的实践路径

党的十九大提出了新时代党的建设的总体布局，这将是新时代党内法规制度体系分类构建的标准，特别是《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》是推进新时代党内法规制度建设指导性和纲领性的文件，更是全面从严治党伟大工程的重要载体，因此，探究习近平关于党内法规制度建设的重要论述的实践路径对于提高管党治党的科学化水平以及全面从严治党伟大工程意义重大。

（一）确保党内法规教育常态化

为推动全面从严治党向基层党组织延伸，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，党的十八大以来，中共中央在全体党员中开展了“两学一做”“三严三实”主题教育活动；针对作风建设，党中央在全党开展“不忘初心、牢记使命”专题教育，各基层党组织依托“三会一课”将党内教育常态化制度化，全体党员秉承理论联系实际的马克思主义学风，深刻领悟习近平总书记系列讲话精神所蕴含的理论脉络和历史源流，在体现共产党人的价值追求和政治品格的同时将专题教育融入常态化学习教育之中。各级基层党组织要将最新颁布和修订的党章、党内监督条例、问责条例、纪律处分条例等系列党内法规进行梳理、整合，按照制度体系汇编成册，确保基层党组织和普通党员人手一册，便于携带的同时利于学习。此外，党的基层组织要加大对新修订党内法规的宣讲、解读和考核，无论是高级干部党员还是普通党员都要将党内法规内化于心、外化于行。各级党组织要从讲政治的高度，增强深入学习宣传党内法规的自觉性和责任感，注重党内法规宣传与国家法律宣传的衔接和协调，教育引导广大党员做党章党规党纪和国家法律的模范遵守者，充分利用党的生日、主题党日等契机让每一位党员重温入党誓词，牢记使命，铭记自己对党的誓言以及党员干部率先垂范的作用，自觉将党的政治文化和红色文化不断传承。

（二）加强党内法规的宣传力度

在全媒体时代，各级党组织要充分利用各种宣传阵地，运用互联网平台（如中共中央纪律检查委员会官方网站、各高校党委、各级党组织官网等）、微信公众平台、微博、易信、APP等新媒体优势，加大对党内法规的宣传力度；充分利用宣传栏、宣传橱窗、宣传标语、电子显示屏、报刊、电视、广播、手机报等阵地，展开对党内法规的学习宣传活动；通过电视剧、电影、话剧、专题片等形式营造全面从严治党的舆论氛围。开展党风廉政建设是党中央从关系党和国家生死存亡的高度，针对党的建设中存在的突出问题、面临的严峻形势而做出的重大决策。习近平总书记从党和国家事业发展的战略高度出发，围绕“为什么必须反腐败、谁来领导反腐败、依靠谁反腐败、怎样推进反腐败斗争”发表了一系列重要论述。大型专题片《永远在路上》《巡视利剑》《打铁还需自身硬》就起到了正面宣传和反面警示的作用，切实增强了党内法规学习宣传的感染力和实效性。全党在“四大危险”和“四大考验”面前，深入贯彻落实中央八项规定，纠正“四风”并取得了显著成效，反腐败斗争深入党心民心，党中央对于反腐倡廉的广泛宣传在全体党员中营造了对党内法规的敬畏氛围。同时，各级党组织还可以通过开展党内法规学习宣传日、宣传周、宣传月活动，组织开展党内法规主题宣传；邀请党校相关专家、教授、学者对党员干部进行党内法规学习宣讲与培训，组织开展党内法规专题辅导讲座、知识竞赛等形式多样的宣传教育活动，推动党内法规学习宣传的常态化和全覆盖。因此，加强党内法规的宣传力度是党内法规制度建设的推进途径之一。

（三）党内监督和国家监察全覆盖

党的十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记曾明确提出“要强化党内监督”“确保党内监督落到实处、见到实效”。因为监督是权力正确运行的根本保证。全面从严治党必然要求强化党内监督，必须坚持和完善民主集中制，把巡视利剑的作用发挥好，批评和自我批评是党内监督的有力武器。“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”新时代党中央制定和颁布的党内法规之所以还没有在全体党员乃至全国人民中得到普及，最重要的就是相关的党内法规制度没有得到具体的贯彻落实，因此，我们要建立完善的监督机制确保党内监督和国家监察的全覆盖。党的十九大召开后，中华人民共和国国家监察委员会成立，标志着中国特色国家监察体制已经形成，这是党中央从推进全面从严治党的实际出发对国家监察体制改革的创新，必将推动反腐败斗争深入发展，进一步增强人民群众对中国共产党的信心和信赖。通过党内监督和国家监察可以有效确保党内法规在各级党组织的贯彻落实，因此，党内监督和国家监察相结合是党内法规制度建设重要的推进途径。同时还要依托社会各界的监督合力不断丰富监督渠道、拓宽监督途径，充分调动党内外人士的监督力量，确保实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。

（四）依规治党和依法治国相统一

新时代党内法规制度建设要进一步体现依规治党和依法治国的统一。依规治党是新时代党的建设非常重要的时代特色，依法治国是依规治党的重要保证，依规治党是依法治国的重要载体，深刻把握依法治国与依规治党的辩证关系，才能不断提高国家治理体系和治理能力的现代化水平，同时只有把宪法法律与党章党规结合起来才能推动民主的制度化和规范化。习近平总书记在全国党内法规工作会议上曾强调，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。[11]根据中央纪委国家监委网站发布数据显示，截止到2019年4月30日，全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表中，查处问题数15909件，处理人数22517人，给予党纪处分人数15931人，这些数据深刻体现了党中央坚持依规治党和依法治国的决心。党的十八届四中全会指出，要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，以习近平同志为核心的党中央不断完善党内法律法规制度体系，全面提高管党治党能力。这些制度性成果为反腐败国家立法奠定了重要基础。因此，确保依规治党和依法治国相统一是推进新时代党内法规制度建设的重要路径。

（五）积极培育党内法规制度文化

党内政治文化是伴随党内法规制度的逐步完善而产生的，二者相互促进，“党内法规制度只有内化为党内政治文化，成为党的各级组织和全体党员的自觉行动，才能持久稳固。在党内政治文化建设中，应着重培育三种观念，分别是尊重法规制度的观念、法规制度面前人人平等的观念和运用法规制度维护自身利益的观念”[12]。积极培育党内法规制度文化是着力净化政治生态的重要基础，而“党内政治生活、政治生态、政治文化是相辅相成的，政治文化是政治生活的灵魂，对政治生态具有潜移默化的影响”[13]。因此，党的十九大报告中着重强调要全面净化党内政治生态，这充分体现着新时代党的建设“新常态”，而党内法规制度文化的培育是党内政治生态净化的关键。特别是近百部党内法规制度的颁布和实施，在我们党内已经潜移默化地形成了法规制度文化。党的十八大以来，中国共产党始终以解决突出问题为突破口和主抓手，旗帜鲜明讲政治，牢固树立“四个意识”，在实现中华民族伟大复兴的漫漫征程上，积极培育党内法规制度文化、全面净化党内政治生态是新时代党的建设伟大工程的一种新常态和一项战略任务，必将贯穿于新时代党内法规制度体系建设的始终。

当前，中国共产党是有近九千万共产党员、四百五十多万党的基层组织的世界第一大党，而党内法规制度是管党治党的标尺和全体党员的行为底线。站在新时代中国发展的世界坐标上，习近平关于党内法规制度建设的重要论述是新时代中国特色社会主义“两个一百年”奋斗目标能否顺利实现的重要保障。面对复杂的国内外形势，习近平关于党内法规制度建设的重要论述必将为全面推进从严治党向纵深发展提供坚强的保障，为中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力。