浅谈浦东新区地下管线数据库动态更新

徐 瑛

（上海中星实业有限公司，上海市200063）

0 引 言

地下管线就像人体的血管，负担着信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃等重要任务，是城市赖以生存和发展的基础设施，被称为城市的“生命线”。笔者走访多个城市了解到，由于地下管线普查入库的数据不能及时更新，随着时间变迁、城市建设，道路改造、管线建设等因素的变化，数据库将失去时效性。为了掌握地下管线现状不得不多次普查，这不仅浪费政府财力、人力和物力，而且可能会给决策者提供错误的信息，造成决策失误。现以浦东新区地下管线数据库动态更新实践为例，分析地下管线管理难点，研究如何开展地下管线数据库动态更新[1-8]。

1 地下管线管理面临诸多挑战

目前，国内很多城市通过地下管线普查方式建立综合地下管线信息管理系统。但在地下管线普查之后，真正做到对地下管线数据库动态更新的城市很少。体制、机制和标准三个方面是造成数据动态更新困难的主要原因。

1.1 对管线管理重要性认识不足

在城市建设中，相关部门重视地上建设，轻视地下管线工程报建及档案资料收集归档。在城市新建道路施工中，配套管线施工监管不到位，导致各项技术指标是否符合相关技术规范均无法确定。由于管辖区域广、人员车辆有限，管理部门对在建地下管线工程巡查稽查不能做到面面俱到，影响地下管线数据更新的获取。对于新建、改建、扩建的地下管线建设工程，建设单位尚未形成自觉报送覆土前和竣工后的测绘资料。

1.2 缺少系统的规划

随着城市建设不断发展，新的地下管线不断增加，原有的地下管线不断改建或废弃，根据普查成果建立的综合地下管线数据库，需要通过跟踪测量等方式及时更新，以保证地下管线数据库与现状的一致性。但是多数城市仅考虑如何完成地下管线普查和建立数据库，在项目立项时，只从财政列出地下管线普查和建库的资金，对普查后的地下管线数据库维护和动态更新规划不足。缺乏资金，致使地下管线数据库动态更新成为无本之木。

1.3 缺少约束机制

地下管线普查工作结束后，数据库更新主要通过管线覆土前的跟踪测量方式获取，实现最大程度确保地下管线数据的准确性。

在法律法规方面，很多城市没有制定地下管线数据动态更新的地方性法规，而只是在部门管理中做出相关规定。在实际操作中，由于这种规范性文件约束力较差，又缺少相应的监管和处罚手段，新建、改建和抢修的地下管线工程没有及时进行竣工测量，成果也没能及时上交和入库。

在工作实践方面，跟踪测量工作严重依赖于管线权属单位对管线数据动态更新的积极性。部分管线权属单位在管线建设过程中，由于工期紧张或费用问题等原因，未能按要求及时委托具备相关测绘资质的单位进行管线覆土前跟踪测量。城市地下管线工程作为隐蔽工程，一旦覆土，只能通过成本更高的管线普查来获取资料，且精确性也难以保证。

在技术规范方面，部分权属单位未按照国家要求的技术标准进行测量，常常出现测得数据与实际位置偏差较大的情况。

1.4 数据共享应用效果较差

在数据整理中，通过开展地下管线普查建立的城市地下综合管线数据库，与各管线权属单位、规划、建设、市政、城建档案馆、测绘部门等单位建立的地下管线数据库，由于数据格式、符号图式、坐标系统等方面不一致，导致无法整合成可用的综合管线图。

2 浦东新区地下管线数据库动态更新实践

由于历史和现实原因，浦东新区的建成区特别是老城区的地下管线分布错综复杂，很多管线资料无从可查。为了摸清建成区已有管线的信息资料，浦东新区于2013年8月开始进行浦东新区核心区域地下管线普查，在总结经验后逐步扩大普查范围；为使普查后数据库持续动态更新，浦东新区在地下管线普查的同时，开展跟踪测量，并建立了地下管线综合信息管理系统。地下管线综合信息管理系统实现浦东新区地下管线信息采集-归档-共享应用的全过程标准化管理，为相关系统的有机整合提供基础条件，保障地下管线数据库持续更新及平台功能的顺利建设和正常运转。

2.1 地下管线管理工作体系建设

浦东新区通过不断探索、深入研究，逐渐建立了管理工作体系，包括一个地下管线管理体系，四项地下管线协调管理机制（一项综合协调和规划、建设、防护三项专项协调），以及围绕地下管线信息建立四项基本支撑工作子体系，如图1所示。

图1 浦东新区地下管线管理工作体系图

在图1中，组织管理体系起到统领作用处于锥形的顶端，三项专项协调机制作为重要手段为锥形中纵向的三条棱，综合协调机制统筹各专项工作，在锥形中建立沟通环；地下管线基础数据建设为地下管线管理的重要支撑，为下面的圆柱体。

建设信息登记通报体系、跟踪测量保障体系、管线普查三项工作子系统共同服务于地下管线基础数据建设，通过数据共享应用体系支撑地下管线管理工作。

2.2 保障措施

地下管线管理的政府部门、管线单位众多，信息综合管理需要多方配合。浦东新区立足区情况实际，整体规划，以解决源头问题为突破口，推动地下管线管理机制创新。

2.2.1 管理模式建立

首先，以新区地下管线管理工作领导小组办公室为平台，建立以新区副区长为组长，各相关管理部门、管线权属单位主要领导为成员的管理决策机制，建立联席会议制度，明确联席会议成员的职责分工。其次，建立跨部门、跨行业的管理网络，将地下管线相关部门及单位融合为一个有机的联合体；以常态化管理的浦东新区地下管线管理工作联席会议为基础，建立政府主导、部门联动、企业参与的地下管线信息综合机制；建立成员单位年度例会、办公室半年度例会和联络员季度例会的会议制度，多层次的沟通渠道使地下管线管理中的问题能够快速处置。

2.2.2 微信群管理助立

浦东新区建立的地下管线微信群在发现、处置、反馈地下管线问题方面达到快速、高效、直接的效果。群内专人值守，现场遇到问题及时发布，问题认领高效等特色提高了管线权属单位信息共享的积极性，为管理部门及时发现问题、解决问题,获取地下管线现状提供平台。

2.2.3 经费保障制度

为了保障地下管线项目及时进行跟踪测量，新区建立了地下管线工程统一跟踪测量政府兜底制度，凡实施跟踪测量的各类地下管线单位，可以自主选择是否由政府出资实施统一跟踪测量，但跟踪测量成果必须由政府与企业共享。同时，新区政府出资为统一跟踪测量经费建立严格的预算管理和绩效考核制度，确保专款专用、绩效评价和监督检查。

2.3 健全地下管线跟踪测量与成果汇交体系

地下管线建设管理需要管线全生命周期各个环节信息的支撑。浦东新区自实施地下管线工程跟踪测量信息采集工作以来，在不断地探索和实践中，不断优化机制、完善制度、更新流程，形成了目前基本稳定的改扩建地下管线全生命周期信息采集模式。

2.3.1 地下管线数据采集的方式

对于新建、改建、抢修的地下管线，跟踪测量是数据采集的主要方法。为了落实地下管线竣工测量，新区实行统一跟踪测量和自主跟踪测量两种模式。管线权属单位根据自身的实际情况，任选一种跟踪测量方式。

所谓统一跟踪测量，指新区测绘管理部门聘请有资质的测绘单位，采用新区统一的测绘技术标准施测，跟踪测量经费由新区财政支出。选择统一跟踪测量的管线权属单位应提前48小时以上在《浦东新区地下管线网上登记服务平台》登记项目开工信息，并督促施工单位配合测绘单位在管线覆土前实施跟踪测量。经检验合格的测绘成果和检测报告将归入数据库并由新区测绘管理部门无偿转交管线权属单位。

自主跟踪测量则是管线权属单位自行委托有资质的测绘单位按照新区统一的测绘技术标准施测，经费由管线权属单位自行承担。测绘成果必须送市测绘质检站，市测绘质检站对跟踪测量成果进行综合评判，对不合格的跟踪测量项目要求测绘单位重测，以确保地下管线跟踪测量的数据符合质量标准。对于检验合格的成果及检测报告要求管线权属单位必须无偿提供新区测绘管理部门并无偿归入地下管线数据库。

2.3.2 地下管线跟踪测量信息获取方式

地下管线数据库动态更新的关键取决于能采集到地下管线覆土前的测量成果。在各委办局的密切配合下，浦东新区建立审批信息通报制度。采用业务数据查询、系统对接等方式，实现规划审批、掘路计划、掘路审批、施工备案等多个审批环节信息的汇总，建立多层次长效信息共享机制。

同时开发《浦东新区地下管线网上登记服务平台》，建立发现和捕捉工程施工信息的数据采集机制。对于选择统一跟踪测量的管线权属单位，要求管线权属单位提前48小时以上在平台上登记项目开工信息，并督促施工单位配合测绘单位在管线覆土前实施跟踪测量；对于应急抢修管线工程，管线建设单位在抢修施工现场留下标记并同步通知新区测绘管理部门；对于废弃管线，管线权属单位将信息报告新区测绘管理部门。新区测绘管理部门统一委托测绘单位对新建改建扩建、应急抢修和废弃管线进行跟踪测量或探测，并出具《浦东新区统一跟踪实施地下管线跟踪测量确认单》。

对于选择自行委托实施跟踪测量的管线权属单位，新区要求管线权属单位必须与具有地下管线资质的测绘单位签订市工商局统一规定的跟踪合同，按照《浦东新区地下管线测绘技术标准》完成跟踪测量，并将成果送至市质检站检验。检验合格的跟踪测量成果需在一个月内交至浦东新区测绘管理部门。新区测绘管理部门才出具《浦东新区统一跟踪实施地下管线跟踪测量确认单》。

2.3.3 建立成果汇交制度

信息资料的时效性是信息质量管理的生命线。为此，浦东新区建立建设单位登记与行政管理部门审批信息通报并行的“双线”建设信息采集系统。

出具《浦东新区统一跟踪实施地下管线跟踪测量确认单》或者竣工测量合同，将其作为获取规划行政许可的前提条件之一，经窗口检验后才能办理《上海市建设工程规划许可证（市政管线）》。通过审批倒逼权属单位在网上登记施工信息，自觉落实地下管线跟踪测量，也有助于政府及时全面掌握规划许可管线项目。

对选择自主跟踪测量的管线权属单位，浦东新区建立地下管线跟踪成果无偿汇交制度。管线权属单位指定专人定期向新区测绘管理部门汇交经市测绘质检站检验合格的跟踪测量成果，新区测绘管理部门出具统一的跟踪测量成果汇交凭证。对拒不汇交跟踪测量成果的管线权属单位，浦东新区采用诚信记录措施，将其列为重点监控和监督检查对象，通过建立诚信档案来保障地下管线工程跟踪测量和成果汇交。

新区以信息动态更新与共享为支撑，以组织协同、信息协同、环环相扣为管理特点，保障新区地下管线信息采集的全面和质量。其流程见图2所示。

图2 浦东新区地下管线信息沟通与采集流程图

2.4 地下管线数据采集的质量控制

地下管线信息收集的全面、准确、适时是数据库建设的基础。因此，浦东新区采用一系列措施确保管线信息收集的质量。

2.4.1 专业机构施测

浦东新区通过政府采购，委托有资质的测绘单位统一实施，有利于全面掌握各类地下管线的建设信息，提高地下管线数据采集的质量管理和综合应用水平。

2.4.2 统一的技术标准

为满足浦东新区地下管线探测、跟踪测量、系统建设的需要，在国家和市有关技术标准的基础上，浦东新区制定了《浦东新区地下管线测绘技术标准》，严格按照统一技术标准施测、统一数据格式制作。

2.4.3 多样的测绘手段

在管理方面，对既有和新建、改扩建的管线分别采用探测和跟踪测量手段测量；

在技术方面，采取覆土前测量、覆土后开挖、开井盖进管测量等传统方式，结合超声波、雷达、X光探测仪等设备，现场采集资料。

2.4.4 多关口控制管线数据的质量

首先是管线单位报送信息；第二是审批部门提供的审批和备案信息；第三是现场跟踪测量（探测）获取的信息；第四是测绘单位完成的测绘成果经过上海市测绘产品质量监督检验站检测合格，获得管线监督检测产品质量合格通知书；第五是经检测合格的成果再返回管线权属单位复合，一旦发现问题测绘单位应再组织复测，并再按程序进行检测和复合。通过多层次复合、多环节把关，确保管线信息的准确。

2.5 基础信息平台搭建

通过管理方法、手段与技术创新，浦东新区研究提出一套地下管线信息管理方法。为加强地下管线数据的管理和共享应用，浦东新区开发建设了浦东新区地下管线基础信息平台。平台共有六个子系统组成。

其中，监测子系统主要检测管线数据质量是否符合规范和标准要求；监理入库子系统作为数据中转库，用于存储未经检测或虽经检测合格但不作为进入信息系统的地下管线数据；管理子系统，存储经检验合格的信息，该系统还具有管线查询、统计、标注、分析等功能；二三维共享发布子系统，部署在政务内网，供政府管理部门应用；二维共享发布子系统，链接政务外网“上海市地理信息公共服务平台”，具有管线浏览、查询和定位功能；规划辅助管理系统，为行政审批提供信息参考。

平台实现二维管线数据和三维管线数据的同时浏览；提供丰富的数据资源服务，包括：矢量地图、大比例尺地形图、城市三维模型、地名地址等；开发了查询、统计、标注、分析等基础功能及规划、审批辅助功能。

平台实现了地下管线数据的存储、管理，以及应用，目前已经实现了管线数据的入库管理，并在多个政府部门内使用。

2.6 海量数据存储与管理

系统内涉及众多的管线数据和基础空间数据，其中包括：基础数据、管线及相关附属设施、三维城市模型数据及大量图档数据。系统涉及的数据是海量的，更为重要的是随着后续建设，历史数据也会越积越多，而且随着时间的推移，系统也会不断产生新的数据，历史数据也会越积越多。

系统必须采用海量数据存储和管理技术，保证数据查询访问的高效性、同时要考虑到系统的扩展性，满足日后不断增长的数据需求。因此，系统将这些数据统一存储在商用的大型数据库系统中。这样，可以充分利用Oracle数据库系统提供的高性能、高可用性、高可靠性和安全性。对于较特殊的空间数据，则通过空间数据引擎，利用关系型数据库来管理空间数据，实现数据的统一管理和空间数据的高效访问。

3 结 语

长期以来浦东新区坚持开展地下管线跟踪测量和机制建设，通过建立联席会议制度和例会制度，建立统一跟跟踪测量标准，形成跨部门、跨行业的协同管理网络。浦东新区设计了地下管线跟踪测量合同查验、规划和掘路审批、施工备案、覆土前跟踪测量、质量检测、成果汇交、数据处理、入库更新的业务链，形成全生命周期的地下管线信息采集机制，并对地下管线信息进行集中管理。

管线平台的建立可以保护数据的安全性和整体性。但浦东新区地下管线数据库动态维护尚处于探索阶段。对此，应借鉴国内外典型城市经验，处理好地下管线数据的共享和保密关系，从而有助于数据库的维护和更新；进一步完善系统报送功能，确保数据采集全覆盖；进一步完善数据库建设及信息平台建设，从地下管线规划、建设、运行、应急、报废的全生命周期管理需要，从政府部门、管线企业、社会单位和公众对管线信息的应用需求出发，分层级、分类别的研发地下管线信息应用的功能模块，实现全方位、立体式的地下管线信息应用于服务，全面提升地下管线信息服务能力。