宁夏生产建设项目水土保持信息化监管模式初探

王立明

(宁夏回族自治区水土保持监测总站，宁夏 银川 750002)

党的十九大明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要在推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。水利部指出我国治水的主要矛盾已经从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足的矛盾, 转变为人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾。水利部党组多次提出要加强行业监管，生产建设项目水土保持监管作为水利行业监管的重要组成部分，如何做好生产建项目水土保持监管工作，是今后水土保持工作的重心，也是急需解决的问题。

当前，随着经济社会的不断发展，生产建设项目呈现集中开发、扰动范围和强度加大、植被破坏严重、社会关注度不断提高的特点[1]，传统的监管方式和手段难以满足新时期的要求，如何借助新的技术手段及时、精准地发现生产建设活动造成的影响，有效查处“未批先建”“未批先弃”“未验先投”等违规违法项目，加强事中事后监管，是生产建设项目水土保持监管和水土保持行业强监管的工作方向[2]。

宁夏回族自治区于2015年启动生产建设项目水土保持监管示范工作，选取了吴忠市太阳山开发区为生产建设项目监管示范区，2015、2016年连续两年利用遥感无人机，在示范区开展了生产建设活动遥感调查和野外核查工作，取得了初步成效。2017、2018年根据示范效果，又分别在灵武市和宁东能源化工基地进行了推广性示范，为今后全区全面实现“天地一体”信息化监管全覆盖奠定了基础，监管模式也可以为其他地区提供借鉴。

1 工作情况

为全面落实水利部提出的推动全国水土保持信息化工作，推进水土保持从传统管理向信息化、现代化管理方式转变，宁夏回族自治区按照水利部印发的《全国水土保持信息化工作2015—2016年实施计划》《全国水土保持信息化工作2017—2018 年实施计划》《生产建设项目水土保持信息化监管技术规定(试行)》等文件和技术规定，2015年和2016年选取了吴忠市太阳山开发区为生产建设项目监管示范区，2017年和2018年分别在灵武市和宁东能源化工基地进行了推广。

宁夏回族自治区委托有关技术单位，利用卫星遥感、无人机、移动采集终端等先进技术手段，按照有关技术规定，通过收集资料、遥感调查、成果审核、问题反馈、现场核查等，在示范区和推广区开展了生产建设项目“天地一体化”监管工作，摸清了区域内地表扰动情况，查明了生产建设项目和非生产建设项目情况，建立了生产建设项目扰动情况本底数据库。按照事权划分，将生产建设项目新增扰动情况发至市、县级水行政主管部门，由当地水行政主管部门进行实地核查和处置，及时将结果上报省级水行政主管部门。通过多年的生产建设项目监管示范和推广，全面提升了全区水土保持监管现代化水平和能力，为推进区域资源开发与生态环境良性发展创造条件，为防治水土流失、促进生态文明建设提供有力支撑。

2 工作模式

2.1 开发管理系统

组织开发宁夏水土保持管理系统和移动端系统，实现水土保持方案、资料矢量化、解译标志建立、扰动分析、现场核查处置情况等数据的储存、查询、传输、下载、上报、统计、分析等功能。

2.2 建立三级组织机构

每年在生产建设项目水土保持“天地一体化”监管工作开展初期，建立由自治区统一负责协调、市级分管、县级联络配合的区、市、县三级组织机构(组织机构见图1)，组织机构人员由区、市、县级水行政主管部门相关负责人、技术人员和联络人组成。日常管理人员全程参与项目实施，避免项目承担单位不熟悉、不了解当地情况，同时当地人员参与其中不仅能够深入了解自己辖区内生产建设项目情况，还可以向项目承担单位人员学习，提升自身专业知识和技术水平。组织机构的建立能够有效加快项目实施进度，推动项目进展，实现项目的高效实行。

图1 区、市、县三级组织机构示意

2.3 制订实施方案

按照水利部与流域管理机构要求，结合上年度工作成果和问题，每年年初编制生产建设项目水土保持监管实施方案，明确工作目标、技术路线、职责分工、组织实施、进度安排、质量控制等重要内容，经讨论后报自治区水利厅批复。按照水利厅批复要求实施，同时批复文件为项目经费保障和项目的顺利实施奠定了坚实的基础。

2.4 组织实施

项目通过招投标确定承担单位，要求承担单位成立项目部，组建以水土保持专业组为核心，遥感与地理信息系统专业、计算机专业、无人机专业为辅的项目组，实现利用遥感、无人机等高新技术完成生产建设项目水土保持监管，确保项目成果的专业性和可靠性。项目承担单位严格按照有关技术规定完成资料收集处理、资料矢量化、解译标志建立、扰动图斑勾绘和属性录入等环节。

2.5 分发扰动图斑

通过建立的水土保持管理系统，将扰动图斑、防治责任范围矢量图和遥感影像叠加后，分发给所属地水行政主管部门，水行政主管部门技术人员利用移动端系统进行现场核查。

2.6 现场核查

地方水行政部门利用移动端进行现场核查。生产建设项目图斑，利用定位软件到达图斑位置，核查人员通过座谈、质询、查看资料等方式进行现场核查，在手持终端内填写和勾绘图斑信息、项目信息及核查处置情况表、弃渣场信息表等相关表格，核查人、建设单位负责人现场签字确认，实时同步上传数据至管理系统。非生产建设项目图斑经现场确认后，填写信息表同步上传至管理系统。系统将现场核查存在问题的图斑派发给当地水行政主管部门，地方水行政主管部门以项目为单位进行监管，对存在问题的提出限期整改要求，对违法违规的进行处罚，并将处理结果反馈至管理系统。

3 经验总结与存在问题

3.1 经验总结

由宁夏回族自治区水土保持监测总站组织实施的太阳山开发区、灵武市、宁东能源化工基地生产建设项目“天地一体化”监管，以查清生产建设项目扰动为目的，利用遥感、无人机、开发的管理系统和移动端等技术手段，高效快速地完成了示范区和推广区的生产建设项目监管工作，总结了一套适合宁夏地区监管的方法、技术和模式，使监管向高效化、精准化、规范化、信息化推进。

一是成立区、市、县三级人员组成的工作领导小组，积极协调各市、县(区)水土保持机构业务能力强、熟悉项目的技术人员协助项目承担单位快速、高效地发现扰动情况，加强组织保障，提高工作效率；二是开发水土保持管理系统和移动端，实现生产建设项目信息录入、管理，以及扰动图斑及时发现、核查、处理等过程，利用移动端完成现场办公、信息确认、负责人签字等功能，实现核查和执法信息的现场记录，为处罚处置提供有力证据支撑；三是每年制订实施方案，经充分讨论后报自治区水利厅批复，确保项目顺利实施和经费保障；四是基本形成了一套完整可行的宁夏生产建设项目扰动状况识别、信息确认、违规处置等工作流程和技术路线。五是利用移动端快速到达核查图斑位置，利用同步的数据进行现场核查，实时采集传输现场数据，极大地提高了工作效率，实现了工作留痕和资料储存，为监督执法提供有力支撑。

3.2 存在问题

在示范区和推广区实施生产建设项目水土保持“天地一体化”监管工作，取了较好的效果，但也存在一些问题：

(1)影像时效性差。无论是水利部下发的遥感影像还是购买的影像，由于需要进行脱密和技术处理，导致影像与现场实际核查时间相差好几个月，加之目前各类生产建设项目建设速度快，给现场核查带来了不便。

(2)水土保持方案资料不规范。已批复的生产建设项目水土保持方案中的防治责任范围图质量参差不齐，部分项目无防治责任范围图，部分项目虽然有防治责任范围图，但没有任何地理坐标，无法准确对应到具体空间位置，且有些防治责任范围图不符合制图规范，部分项目经过地理配准后，从遥感影像上勾绘计算出的上图面积与水土保持方案报告书防治责任范围面积不一致，这些问题给监管前期工作开展和合规性判断增加了工作量和难度。

(3)地方水行政主管部门监管能力不足。此次示范区和推广区都选择在生产建设项目集中的宁夏中北部地区，多数县(区)水土保持执法人员只有一两名，人员少、技术力量薄弱，监管的核查与处置任务量较大，监管能力不足问题更加突出。

4 思考与展望

通过2015—2018年实施的示范区和推广区的示范作用，宁夏生产建设项目动态监管取得了较好的成效，积累了大量经验，形成了适合宁夏且可以推广的监管模式，但受信息化程度低、地方监管能力不到位、生产建设项目实地情况复杂等因素影响，生产建设项目“天地一体化”监管工作还存在诸多问题需要解决:

(1)提升影像处理能力。每年及时完成最新影像配准融合、扰动图斑解译等处理工作，尽快将每年新增的扰动图斑下发到所在市、县(区)水行政主管部门，迅速完成扰动图斑现场核查工作，确保违法违规行为能够及时发现、处置，真正提升生产建设项目水土保持监督管理信息化、现代化水平，提高监督管理的工作效能。建议每年获取两次高分遥感卫星影像用于动态监管，确保生产建设项目监管工作的时效性和权威性。

(2)提高信息化应用程度。通过建立的水土保持管理系统，结合水土保持方案审查，逐步建成生产建设项目防治责任范围数据矢量化、扰动图斑、项目位置等“一张图”，不断提高信息化技术在水土保持方案管理、监督、核查中的应用程度，提高资料的准确性，提升监管效率，实现监管工作的高效、快速、低成本。

(3)加强地方监管能力建设。随着水土流失治理效果逐渐显现和水利行业矛盾的转变，水土保持工作重心由重治理向强监管倾斜，水土保持机构人员配置和技术力量在山区的县(区)配备较强，在不易发生水土流失地区的平原丘陵区较少，而这些地方将来是水土保持工作的重心，建议与人事、财政等部门沟通协商，保障监管经费和人员，提高地方监管能力。

(4)加强监管成果应用，加大动态监管核查处置力度。及时将“天地一体化”监管工作成果运用到实际监管中，将生产建设项目监管中发现的“未批先建”等违法违规问题[3]，按照中央和地方事权划分的管理职责与权限，及时通报相应水行政主管部门进行处理，进一步加大水土保持执法力度，提高监督执法的及时性、精准性、严肃性和权威性。