英国环境法中受污染土地的定义制度探析

王迪

（山东师范大学法学院，山东 济南 250358）

英国工业发展历史悠久，18世纪60年代英国工业革命开始，英国得益于两次工业革命的助力，社会生产力得到迅猛的发展，由生产力落后的农业国成为“世界工厂”。在工业化和城市化进程中，英国出现了一系列新的社会问题，环境污染问题日益加剧，土地污染问题成为英国人民关注的焦点环境问题之一。

19世纪以后，英国开始针对环境问题进行专项立法，但是缺少环境整体立法的概念，英国系统的环境保护法始于1990年颁布的《英国环境法》。污染土地制度却是从1995年在《英国环境法》78节后插入的第ⅡA部分（污染的土地）开始的，该法案于2000年4月1日生效，自生效之日起就是对英国土地污染治理领域的专门立法[1]。

基于英国环境法框架式立法的特点，对ⅡA部分规定的污染土地制度需要其他法律的具体法律规范支撑，2012年颁布的《污染土地法定指南》将污染土地制度进行细化。

一、受污染土地定义制度法律规定

污染土地的管控首先就是如何识别并确定土地是否受到污染，只有经过有关机构指定，才能成为环境法中规定的受污染土地。《英国环境法》[2]污染的土地这部分中七十八（一）第2条将污染的土地定义为其区域的地方主管部门认为出于该土地范围内地上或地下资源的原因，处于下述条件的任何土地：（1）引起了明显的危害，或者有了引起污染危害的明显可能性；（2）或者正在或者可能引起受控水体的污染。并通过七十八（一）第4条将“危害”定义为对生物机体的健康危害，或者生物机体赖以其中的生态系统的危害；对于人和财产的危害。从这两个条款中，可以得知判断土地是否受污染的标准不是土地中包含了具体的化学危害物质，而是以其是否会造成某种危害为标准。

在2012年颁布的《法定指南》[3]第四节中对“危害”进行了细化，包括：（1）对人体健康的重大危害；（2）重大危害人类健康的重大可能性；（3）对非人类受体重大危害及此类危害的重大可能性；（4）受管制水域的重大污染及其发生重大污染的可能性。

二、受污染土地定义制度法律内容

在《法定指南》第四节中通过列举和概括的方法展现了污染土地的不同危害，以此界定了受污染的土地。

（一）对人体健康的重大危害

《法定指南》中规定了所有的危害应直接归因于土地内、土地上或者土地下的污染物对有关人士的身体造成的影响。列举了对人类健康构成重大危害的常见疾病。地方当局裁定正在发生损害，但并非重大损害，应考虑该等损害是否与该土地是否构成重大损害的重大可能性有关，地方当局认为：（1）可能造成重大损害，或过去可能造成重大损害；（2）该等事件有可能再次发生的重大可能性，管理局可根据重大损害的重大可能性（作为对正在造成重大损害的考虑的替代方案），决定是否确定该土地为受污染土地。地方当局对所有有关和现有证据进行了适当的科学和技术评估，在评估的基础上，当局对造成重大伤害的可能性进行衡量，是否属于《法定指南》规定的对人体健康的重大危害。

（二）危害人类健康的重大可能性

该可能性是指与土地有关的一种或多种相关污染物连锁所构成的风险，并非直观能看到的损害，而是污染和损害之间联动关系。在决定是否存在对人类健康造成重大危害的重大可能性时，地方当局应首先了解有关方面可能造成重大损害污染物链和不确定关系，然后决定重大危害的可能性是否重大。《法定指南》4.11条款中规定，应考虑到目前有关土地的使用情况，评估已查明的受体可能受到重大损害的可能性。如果确实发生重大损害，通过评估损害的性质、对任何可能遭受损害的人的损害的严重程度，以及（在有关情况下）可能遭受损害的人数计算出的损害程度，评估产生的危害是否重大。并且在4.15条款中规定，地方当局在评估结束后应作出风险摘要。在某些情况下，地方当局对重大损害的可能性的评估可能完全或部分地基于一种可能存在的风险，如果将来在目前土地使用范围内的情况发生变化时，这种风险的评估就要考虑土地变化之后的危害程度。

（三）对于非人类受体重大危害及此类危害的重大可能性

《法定指南》中规定的非人类受体包括生态系统和财产两部分，考虑非人类受体时地方当局只应该考虑本指南中表1（生态系统）和表2（财产）中列举的危害，除此之外的危害不应视为重大危害。并且规定地方当局根据表1生态系统的危害做出决定之前应咨询英国自然署并考虑其意见。

（四）受管制水域的重大污染及其发生重大危害的可能性。

指任何有毒污染物质或任何固体废物进入受管制水域。受管制水域的重大污染及其发生重大污染的可能性的判定时，地方当局应决定是否对受管制水域造成重大污染，或是否存在重大污染的可能性，在此处，受控水体作为污染物连接中的受体，而不是媒介。受管制水域的存在的污染是可能对人类健康或直接依赖于水生生态系统的水生生态系统或陆地生态系统有害；可能导致的对物质财产的损害；或可能损害或干扰便利设施和环境的其他合法使用。

在决定是否对受管制水域造成重大污染时，地方当局应认为，只有在有关物质继续进入受管制水域的情况下，才符合该项法条规定的污染的要求；或者它们已经进入水域，而且很可能以过去和将来可能进入实际上构成持续污染的方式再次进入。

英国环境法规定“受污染土地”的定义制度，是经由风险评估技术形成的，某个地块是否被定义为受污染土地需要经过中央到地方学者及专家、民众形成的评估委员会通过风险评估机制进行确定，并不是所有的有污染物质存在的土地都是受污染土地，所以每块可能定义为受污染的土地都必须个别评估。“污染物联动”的概念被用来定义“污染土地”一词。它基于“风险评估”的概念，这是判断土地是否被污染的基本标准。污染物连锁反应描述了污染物、途径和相关受体之间的关系。如果没有这三种元素中的任何一种，土地就不应被认定为污染。

三、对中国土壤污染防治的启示

2019年生效的《中华人民共和国土壤污染防治法》第二条规定土壤污染的定义，通过该法条的表述，可以看出我国土壤污染的定义范围为陆地表层土壤，落脚点为危害公众健康或破坏生态环境，缺少对危害程度的界定，出现了法条规定的危害现象就可以称之为土壤污染。如果危害现象处于潜伏期，是在将来可能出现的严重危害，是否还算法条规定的土壤污染？中国的土壤污染防治法律制度中对于土壤是否可以评定为污染没有严格规定，土壤往往是受到其他物质和因素的侵入，但是并非所有侵入都可以评估为受污染，污染与不污染存在程度的区别，现时受污染和将来受污染也存在区别，现时不受污染和将来受污染是否有必然联系，都需要通过土壤风险评估做出评估结果，根据评估结果做出污染认定。

中国30多的年来工业化程度的长足发展和快速的城市化，带来了巨大的财富，改变了中国人的生活水平。随着城市的不断扩张，城市边界边缘或边界内的许多老工业设施被重新安置或关闭，留下了被以前的工业活动污染的废弃、未充分利用和废弃的土地。这成为中国亟需解决的环境问题之一，我们应借鉴英国相关土地污染防治方面的法律制度，首先就是从如何定义“污染土地”开始，一旦土地经过评估属于污染土地，才能进入下一步的修复和管控。英国的受污染土地定义制度为我们提供了良好的借鉴，从“危害”入手对土地受污染进行定义，并且产生危害或危害的可能性达到明显的的程度，通过一系列的法律规定“危害”表现方式和评估方法得出最后“污染”结论。