乡村振兴战略下的基层治理研究

邹天敬 俞敏洪 宋亚平 林修岚 王在全 吕政

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全面落实《决定》关于新时代乡村振兴与基层治理现代化的部署要求，探索完善新时代“三农”工作的制度框架和政策体系，需要从重点突破、形成合力、“多点开花”，绘就新时代“三农”工作新蓝图。

完善农村经济制度 推动农村经济高质量发展

实施乡村振兴战略，要统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。乡村振兴，产业振兴是基础，发展农村经济是乡村振兴的重要内容。《决定》明确提出，“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。

“实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策”。这是党的十九大之后党中央对乡村振兴战略的再动员、再部署。中华全国供销合作总社理事会副主任邹天敬认为，按照《决定》的决策部署，在大力实施乡村振兴战略、推动基层治理现代化的进程中，需要重点完善农村经济制度和基本经营制度。

北京大学马克思主义学院副院长、教授王在全表示，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，坚持社会主义基本经济制度对于推动高质量发展具有重要作用。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大明确将“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为全面建设社会主义现代化国家的重要内容。党的十九届四中全会指出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。当前，我们正面临百年未有之大变局，机遇与挑战并存。为此，我们必须坚持和完善社会主义市场经济体制，贯彻新发展理念，推进供给侧结构性改革，建设更高水平开放型经济新体制，不断将中国特色社会主义事业推向前进。

湖北省社会科学院原院长、研究员宋亚平认为，要以集体经济助推农村社会治理现代化，突出农村基层党组织在农村全部工作中的战斗堡垒作用。深化农村改革，发展农村经济，促进农村和谐，维护农村稳定，建设社会主义新农村，都需要更好地发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用。而决定农村基层党组织功能作用大小与领导班子战斗力强弱的核心要素和根本缘由，其实不仅在村级干部队伍的具体素质，而且在于村级集体经济的整体力量。推进农村社会治理体系与治理能力现代化，属于一项长期而艰巨的历史任务，必须有大量的持续性的财力投入作支撐。

宋亚平还指出，要想把农村社会治理好，就必须不断提升农村社会公共服务的水平与质量。让广大农民群众实实在在地体验到越来越高的获得感、幸福感和安全感，这也是我们党不忘初心、牢记使命的重要内涵。但在实际操作中，每年一万多亿元的涉农财政支出，真正到农村生产第一线和农民群众手中的并不多。一些基本的均等的公共服务长期欠帐，提供的方式方法也不尽合理。同时，对于一些微观领域的公共服务与公益事业，国家不可能全部“兜”起来，还得由村级组织依靠集体经济来自力更生。但是，绝大多数行政村的公共财产早已分干卖尽，使得部分村级组织债台高筑，一些乡村成了名副其实的“空壳村”。以湖北省为例，全省现有26292个行政村，负债数为25503个，占97%；村级净债务总额为55亿元，平均每村20.8万元。虽然国家在农村税费改革之后不断加大对基层财政转移支付的力度，但仍然难以维系村级党组织正常履行职责所必须的运转需求。

在谈到农村基层党组织在发展农村集体经济中的关键作用和引导能力，宋亚平补充到，当前我国各地那些先进的农村党支部与村委会之所以能够充分发挥战斗堡垒作用，努力朝着“领导坚强有力、群众生活富裕、村务管理民主、乡风文明进步、公益服务完善、社会稳定和谐”的目标奋勇前进，其中最为核心的东西，就是背后有强大的集体经济力量在支撑。因此，要强化党的基层组织建设，实施振兴乡村战略，推进农村社会治理现代化等各项工作，关键就是积极探索新时期农村集体经济的实现形式和不断发展壮大集体经济力量。

发展农村合作经济组织 促进城乡融合发展

党的十九大报告指出，要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”农村集体经济组织的运行机制创新，是深化农村集体产权制度改革、保障农民财产资产权益、发展壮大集体经济的基础与保障。邹天敬指出，供销合作社作为我国历史最悠久、覆盖最广泛、体系最完整的为农服务合作经济组织，是党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，要完善以供销合作社为代表的农村合作经济组织，健全城乡融合发展体制机制。

《决定》明确提出，要“完善农村基本经营制度”。邹天敬进一步指出，我国小农生产有几千年的历史，大国小农是我国的基本国情、农情，小规模家庭经营是我国农业的本源性制度。要实现乡村振兴和基层治理现代化，首先，必须坚定不移走中国特色的农业现代化道路。中国特色的农业现代化道路既不能走土地占有严重不平衡的拉美道路，也不能照搬发达国家大规模家庭农场发展模式，而必须是中国特色的适度规模经营之路，既要避免土地撂荒和经营规模过于碎小，又要防止土地过度集中、人为“垒大户”。其次，必须坚定不移构建中国特色的农业经济体系。我国农业经济体系和其他国家都不一样，是农村集体经济、家庭经济、合作经济、国有经济等组成的具有中国特色的农业经济体系。最后，必须坚定不移完善农村基本经营制度。要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权与经营权分置并行。

邹天敬详细论述到供销合作社在促进城乡融合发展中的巨大作用，他认为，我们应该通过乡村振兴，形成城乡融合发展和现代化建设新局面。促进城乡融合发展，既要政策引导和扶持，推动城乡产业规划、基础设施、公共服务一体化，也要发挥各类经济社会组织的作用，引导资金、技术、人才、管理等现代生产要素在城乡之间双向自由流动。乡村产业植根于农村，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以一二三产业融合发展为核心，既要适应地域特色，充分发挥乡村资源、生态和文化优势，加快发展特色产业，大力发展农产品加工业，发展新型服务业，又必须面向市场、沟通城乡、双向流通，才能确保农民提供的产品和服务既能产得出、产得优，也能卖得出、卖得好。比如，农村一二三产业融合不是简单的一产“接二连三”，关键是完善利益联结机制。在这方面，农村合作经济组织集生产主体和服务主体于一身，融普通农户和新型主体于一体，在推动农村一二三产业融合，组织带领农民千家万户小生产联结城乡千变万化大市场等方面，具有天然优势。

实施乡村振兴战略 保证乡村教育先行

实施乡村振兴战略，就要优先发展农村教育事业；发展乡村教育，是乡村振兴战略的重要支点。实施乡村振兴战略，就必须发展乡村教育、振兴乡村文化，培育新时代乡村文化新氛围。新东方教育科技集团董事长、洪泰基金联合创始人俞敏洪认为，乡村振兴，教育先行，当下推动乡村教育进一步发展需要关注乡村学校教育和农村家庭教育两个方面。

优先发展乡村教育，就要认真落实好《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，要办好服务“三农”的乡村学校。在提升乡村学校教育方面，俞敏洪指出了三个亟待解决的问题。第一个问题是优质教育资源的引进。通过“互联网+教育”、“AI+教育”，农村孩子可以实时享受到与城市孩子一样的优质教育资源，也可以获得非常好的教学体验。2016年开始，新东方就通过开展“双师课堂”模式，积极推进教育资源均衡。2017年还联手好未来出资一亿元发起成立“情系远山公益基金会”。第二个问题是师资问题。发展乡村教育，教师是关键，必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位。城市教师对于乡村学生习惯的培养、品格的养成发挥作用是有限的，问题是我们怎么培养、引进优秀的乡村教师，并留住他们。因此，应提高乡村教师工资待遇，让农村教师岗位有更大的现实吸引力；制定促进乡村教师成长的顶层规划，让乡村教师成为有前景的职业，提升乡村教师的职业认同感荣誉感；给乡村教师创造更多接受培训和提升能力的机会。此外，还应向有实力的社会资源敞开大门。2008年，新东方就与民盟中央发起“烛光行动——新东方教师社会责任行”公益活动。第三个问题是乡村学校教育需注重全人教育，促进孩子全面成长。乡村学校校长、教师需要有让孩子全面发展的意识，去培养孩子的品格、品德，提升他们的思维能力、审美能力，开拓他们的视野，而不只是应试。社会各界，比如教育领域的一些培训公司，也应定期为乡村学校孩子开设一些公益课程。

在家庭教育方面，应该尽量让孩子和父母在一起，这在很多时候比学校教育还要重要。父母在孩子成长中的缺位，会对孩子的情感发展、性格养成、心理健康等造成负面影响。国家可通过产业调整和教育政策调整去解决留守儿童问题；多向在外打工的父母宣传家庭教育的重要性，同时给予一定的政策支持，让他们更容易将孩子带在身边。新东方近期开展的公益活动“我的大朋友——新东方乡村儿童一对一助学计划”就是一个好的探索。总之，乡村教育离不开政府、高校、科研机构、企业等多方主体的关注和支持，唯有结合地方实际、实现资源整合、发挥各自优势，才能促进乡村教育发展、助力乡村振兴实现。

以推进基层治理现代化书写“三农”新篇章

《决定》明确指出，“构建基层社会治理新格局……健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。实施乡村振兴战略，生态宜居是关键，乡风文明是保障，治理有效是基础。邹天敬认为，实施乡村振兴战略，不能光看农民口袋里的票子有多少，更要看农民的精神风貌怎么样，乡村人居环境、社会文明程度和基层治理水平怎么样。要以党的领导统揽全局，以社会主义核心价值观为引领，坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，以法治“定纷止争”、以德治“春风化雨”、以自治“消化矛盾”，注重采取符合农村特点的有效方式，既要注重运用现代化治理理念和方式，更要注重发挥农村传统治理资源的作用，通过健全乡村管理和服务机制，发挥群团组织、社会组织和合作经济组织、经营服务组织的作用，发挥行业商会的自律功能，让农村社会既充满活力又和谐有序。在这方面，农村合作经济组织具有联系农民、服务自我的独特功能和优势。按照国际合作社联盟对合作社的定义，合作社是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理的企业，来满足共同的经济、社会与文化需求的自治组织。

中国社会科学院学部委员、原工经所所长吕政认为，乡村治理必须聚焦两个关键核心问题。首先，要坚持党的领导。党的十九届四中全会明确指出，“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”。村民自治是党的领导下的自治。实践证明，凡是脱离或削弱党的领导的地方，乡村权力就有可能被宗族势力、金钱势力、黑恶势力把持和操纵。如果脱离党的领导，那些所谓依靠“乡贤”“能人”等实行乡村治理的主张，将会使乡村权力成为少数人谋取私利的工具。中国共产党在成立近100年的时间里，领导中国人民实现了民族独立和解放，进行了社会主义建设和改革开放，推动了社会的进步和中国的发展，取得了巨大的成就。中国共产党坚持马克思主义与具体国情相结合的中国特色社会主义道路，符合时代发展的客观要求；中国共产党具有严明的政治纪律、组织纪律以及完善的党内监督机制、群众监督机制，不断地清除违背党的宗旨、危害人民利益的腐败分子，保持党的纯洁性。因此，必须坚持党的领导。其次，要坚持制度自信。要真正认识到中国特色社会主义理论、中国特色社会主义制度以及中国特色社会主义道路遵循当代中国经济社会发展的客观规律，代表中国最广大人民的根本利益，为国家的长治久安和经济社会的不断发展提供可靠保证，是引领中国走向繁荣富强的必由之路以及不二选择。当前，有一种观点认为，深化农村经济体制改革、解决深层次的矛盾，就应当实行土地私有化，实现耕者有其田。这种主张将颠覆我国以公有制为主体的社会主义所有制的基础，是错误的主张。土地私有化会导致大多数农民失去土地，因为私人资本会到农村并购土地，形成新的地主阶级，加剧农村的两极分化。我国实行农村土地集体所有制，使得农民拥有长期承包权、经营权和土地流转权。这保证了广大农民的根本利益，促进了农村生产力的发展，维护了社会的公平与正义，是实现乡村有效治理的经济基础。

习近平总书记强调，“坚持依法治国和以德治国相结合，就要重视发挥道德的教化作用”。国家治理是一个系统工程，而基层治理是大厦之基，更需德法共治、以德为先。福建省莆田市湄洲湾北岸党工委书记林修岚认为，筑牢基层治理根基，需要德法共治、以德为先。

乡村振兴、基层治理的客体是民众，主体是地方政府，特别是区县一级政府，因此，应坚持引導、教化、干预等多措并举，让德治在基层开花结果。首先，政府有为引导是关键。长期以来，基层治理中官治与自治并存，但起主导作用的仍是政府。敦化民风是一个长期的过程，需要政府不断发力、久久为功。其次，传承中华优秀传统文化是灵魂。中华文明博大精深、经久不衰，从先秦诸子的百家争鸣到唐诗宋词的独领风骚，为世人留下了无比珍贵的文化瑰宝。因此，在推进乡村治理的过程中，我们应把尊师孝亲、勤俭节约、务实奋进等中华优秀传统文化思想落实到现实生活中。再次，发动人民群众参与是根本。人民群众是推进基层治理的重要力量。实践证明，每一项德治的举措只有获得人民群众的支持和拥护，才能够顺利推行、取得成效。因此，基层治理的具体工作要善于听取各方意见，尤其是人民群众的意见。最后，强化制度安排是保障。定型的制度是基层治理的重要保障，因此，要找准基层治理的痛点“下药”，针对基层治理的难点“立规矩”。建章立制只有有的放矢，才能确保每一项制度都“一针见血”，基层治理的各项措施才能落地生根。

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项重大的系统工程，需要全党全社会共同努力。实施乡村振兴战略，我们要时刻牢记乡村振兴战略的总目标，紧紧把握农业农村优先发展的总方针，严格落实乡村振兴的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，努力实现乡村充分发展、乡村治理有序。实施乡村振兴战略，必须深入理解乡村振兴战略20字总要求，把落实农业农村优先发展的要求，作为做好“三农”工作的头等大事。发展农村集体经济，需要不断坚持和完善农村经济制度，发展农村合作经济组织，奋力实现新时代农村经济高质量发展，促进城乡融合发展。大力发展乡村教育，促进完善城乡公共文化服务体系，优化乡村文化教育资源配置，涵养新时代乡风文明，夯实基层治理现代化的文化根基，奋力写好“三农”新篇章。

（整理：王爽、张迪、赵橙涔、张忠华、孙渴）