城市管理综合执法的问题与对策*——以新乡市为例

张祝圆 杨文义

河南科技学院，河南 新乡 453003

随着城市数量和人口的增多，人们对城市各层面的需求也在不断增加，因此城市管理显得尤为重要。城市在快速发展的同时，也存在流动人口增多、交通秩序混乱、城市环境恶化等问题。党的十八届三中全会中做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：深化行政执法体制改革。只有不断深化改革，才能在城市建设和发展中使这些问题妥善解决，实现“城市让生活更美好”的目标。

一、城市管理综合执法改革的必要性

近年来，随着城镇化进程加快，国家越来越重视城市管理的发展与改革，探索推进城市管理体制的创新，城市管理综合执法改革就是其中之一。城市管理综合执法是指在法律的授权范围内或者根据其他行政机关的授权的行政机关或具有公共管理职能的组织，依照法定程序对一定范围内行政事项行使多个行政机关法定的行政检查权和行政处罚权的行政执法制度。根据各地实际，城市综合执法的执法范围主要包括：市容环境；建设、建筑工地；绿化、市政设施；工商行政；交通安全；应急管理等。

(一)提升城市管理水平的需要

城市功能的定位以及居民生活需求的不断提高，决定了城市管理必须进行创新改革。这是城市现代化发展方向的需求，同时也是解决现阶段社会主要矛盾的需要。传统模式下，城市管理以行政命令为主，以撤、罚、关停等为主要手段。管理水平低，管理效率低，管理效益差，不仅无助于解决问题，反而催生与被管理者间矛盾的激化，而城市管理中存在的诸如管理秩序混乱、暴力执法、多头执法、执法腐败等问题，并未得到很好的根治。这严重制约着城市发展水平和质量，需要重视。党的十八届三中全会要求通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。而推进城市管理综合执法改革正是城市社会治理创新的具体体现。

(二)缓解城市管理矛盾的需要

现阶段，社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对美好生活的更高期待，需要社会服务供给和保障。城市化发展的最终目的也是使人民生活更加舒适便捷。但传统管理模式存在的问题和不足，导致了管理上的矛盾难以得到有效解决。以新乡市为例，近几年城市发展迅速，基础设施建设速度加快，城市功能区划日益完备，但城市秩序依然存在如交通拥堵、教育医疗资源分配不均、居住环境较差、基础设施不完善等一系列问题。这些问题多由管理理念不能跟上时代发展而产生，也有部分问题是历史遗留问题。比如新乡市老城区道路普遍较窄，多为双向二车道，造成交通拥堵；一些老旧小区的基础设施不完善等。这些问题严重制约人民群众的生活体验，同时也制约城市发展质量。为了使人们生活更加便利、舒适，有效解决城市发展中存在的矛盾，必须对其进行改革。

(三)创新社会治理方式的需要

社会治理模式的变革，要求从政府管理为主走向全社会共同参与社会治理，从管理行政为主向服务行政、法治行政转变，在治理上要求既治标又治本，标本兼治。以往城市管理中，“城市病”普遍性存在，如城管与商贩之间的执法冲突，对社会造成很大的影响。城市管理执法部门的水平代表着城市发展的状态和水平。为了解决城市发展和建设中所存在的问题，必须对城市管理进行改革，建立起综合执法体制。党的十九大报告提出：要建立共建共治共享的社会治理格局。新乡市推进城市管理综合执法改革，就需要围绕“共建共治共享”的要求进行制度设计，要改变以往“命令—服从”的命令式管理，而是充分调动各类社会组织、人民群众的积极性，确立起多元主体管理、多方主体共同参与的管理模式。

二、城市管理中存在的问题及分析

近几年来，新乡市在市容环境、教育、医疗、交通秩序、基础设施等方面都有很大的改善。但在城市管理中还存在一些不足，诸如老城区改造、棚户区基础设施保障、城市管理长效机制建设等方面，还存在诸多问题。

(一)以新乡市为调查对象

关于城市管理的社会调查，主要在新乡市城区展开。课题组采用面对面走访和发放调查问卷的方式，对社会群众、流动商贩、个体工商户、学生以及城市管理职能部门、一线执法人员进行数据收集。调查共发放问卷2000份，收回有效问卷1895份；走访一线执法人员、职能部门管理人员20余人次。

调查问卷显示：

1.关于城市管理水平的调查中，认为城市管理水平较高的占23.25%，认为城市管理存在问题较多的占41.8%，对城市管理不置可否的占13.45%。

2.关于城管执法人员素质的调查中，群众认为执法人员素质低或较低的占26.23%，认为执法人员素质亟待提高的占38.3%，认为执法人员素质高、服务意识强的占15.26%。

3.关于城管执法人员执法方式的调查中，43.75%的受调查群众认为执法方式有很大的改善，9.6%的受调查群众认为执法人员暴力现象一直存在，12.3%的受调查群众指出遇到或见过执法人员暴力执法。

4.针对被管理者素质这一问题，有32%的群众认为被管理者不配合执法人员的工作，被管理者素质低，只有11.2%的群众会主动配合执法人员的工作。

5.被管理者接受管理后，有26.4%的群众表示会再次实施之前的行为，有48.56%的群众表示会看情况实施，仅有8.3%的群众表示会严格要求自己。

(二)对问题的分析

1.执法人员执法综合素质较低

第一，执法人员法治观念差，法律素养低。目前普遍存在的一种现象是执法人员“重处罚，轻服务”，传统的特权思想“执法者就是管理者”仍占主导地位[1]。虽然近几年来执法人员的素质有了显著的提高，但在现实生活中仍会看到城管人员乱开罚单、随意没收损坏商品、态度恶劣等现象，导致一些居民提到城管就想到其冷漠、凶狠。

第二，执法人员执法态度不一。由于城市管理所涉及的范围较大，问题较复杂，但真正有编制的城管人员数目不能与城市管理需求相适应，因此执法人员的队伍中出现许多的“协管人员”或者“临时工”，这些人员没有经过专业培训，其知识水平、法律意识都有所欠缺，更有执法者在执法过程中与群众起冲突，这些行为引起了社会各界对城管人员的不满，造成了许多反面影响，容易让社会各界形成城管人员素质低的主观印象。

2.城市管理执法方式单一

据调查走访发现，执法人员和被管理人员之间关系紧张，其中一个重要原因是执法人员执法方式单一，某些执法人员主要通过罚款、没收商品、撤销营业执照、停业整改等方式执法，因此滋生了“暴力执法”和“以暴制暴”的发生。比如，2019年1月发生在深圳市布吉街道的商贩殴打城管的案件，城管人员在执法过程中，遭到水果商贩一家人的轮番殴打，导致其中一执法人员骨折。事件是悲哀的，但更应当引起我们注意的是城市管理中的不足以及对两者间的关系进行深入的思考。

3.被管理者对执法工作不予配合

城市问题不能得到妥善的解决，并不是由执法人员一方造成的，被管理者也存在诸多问题，通过调查问卷分析得出，认为市民素质低造成城市混乱的占32%，主要体现在两方面，一方面是一些被管理者素质低，在现实中我们常见到乱停乱放的车辆，群众随手扔垃圾，破坏公共设施，商贩不注意卫生，废弃物乱丢等现象，这些现象增加了执法人员的执法成本，对城市环境造成很大的影响；另一方面，被管理者不配合执法人员的工作，在执法人员使用合理的方式执法时，被管理人员只有言语的配合，没有实际行动，甚至不理会执法人员的教育，但当执法人员使用罚款、没收商品等强制性的执法方式时才配合执法人员的工作，长久以来，两者之间的矛盾越来越多，导致城市管理收效甚微。

4.对城市管理执法缺乏有效监督

我国对执法人员的监督主要采取内部监督，缺乏有效的外部监督。缺乏有效的监督会导致执法人员不作为或者过分作为情况的出现，不利于城市更好的发展。首先内部监督，俗称“家长式监督”，一般为上级机关对下级机关开展不定期巡查，这种方式并不能很好的约束执法人员的行为，并且我国内部监督的制度仍不完善，相应的考核奖励机制也存在许多不足之处，这便使内部监督发挥不了其实际作用；其次，缺乏公众监督，公众能参与到城市管理的机会很少，获取信息的渠道缺乏，甚至有很多人不清楚城市管理部门的服务热线和地址，笔者进入城市管理局的官方网站后，可以看到有群众反应问题，但只能看到部分群众的问题得到解决，且更新不是非常及时，也不知道改如何登陆去反映自身的意见，这不利于群众实施监督。

三、新乡市推进城市管理综合执法改革的建议

(一)加强城管执法队伍建设

加强城市管理执法人员的队伍，要从多方面入手。一是，重视思想教育工作，从精神层面指导执法人员，通过调查发现，25.23%的执法人员认为这种方式极易流于形式，但我们不能否认其价值，笔者认为可以通过书写思想会议的感受或者成立小组面对面交流等方式，定期进行教育使其真正的树立为民服务的观念；二是，在录用城管执法人员时实施“优中选优”的方式，使更多有素质，有水平的人员承担这一工作，提高执法人员的准入门槛，减少“协管人员”“临时工”的数量，但这一措施可能一定程度上增加执法部门的负担，笔者认为，可以，实施“精准管理”，每一个执法人员有专门负责的区域，形成执法的常态。三是，加强对执法人员的培训，通过理论和模拟真实事件相结合、集中进行培训、定期进行检测等方式提高执法人员的水平。

(二)大力提倡“柔性执法”，坚持以人为本

“城市管理综合执法体制在构建时就应当融入人本理念，坚持以人为本，在执法过程中充分渗漏这一理念。[2]”近几年来，新乡市一直在提倡“柔性执法”，坚持以人为本，解决群众实际困难，充分保障人们的合法利益。管理者和被管理者之间矛盾突出究其根本是两者都有其难处，执法人员的工作就是使城市环境更加美好，必须对城市进行管理，而被管理者也要生存。针对流动商贩而言，由于高昂的门店租金，“禁区”过多等原因迫使其成为流动商贩，为解决这些问题，笔者认为，市政府应当进行合理的规划，设置专门的地域以便其经营；为了防止流动商贩过多，对流动商贩收取合理的费用；还可以设置专门的时间点，只能在规定的时间内进行经营，此外在一些繁华地段可以实施“隔天经营”的方式，为群众着想的同时进行城市管理。同时采取其他柔性执法方式，如今社会上出现的“被管理者执法一天”、“眼神执法”等方式都是十分值得学习和借鉴的。进一步丰富执法方式，拒绝“以罚代改”，才能构建更好的城市关系。

(三)加强对被管理者的思想教育，提高其素质

加强法制宣传的力度，例如，市政府部门可以在车站、景区、集贸市场等地推广有关法律知识，同时可以充分利用各种现代技术，通过广播、电视、微信、微博等新媒体进行推广，各高校、中小学通过开讲座、实践课堂等形式加强对学生的教育，进一步提高学生的素质，从而去影响社会群体，让广大群众清楚认识到城市管理的意义，哪些行为是不合法不合理的，提高群众的整体素质，从而“提高被管理者的分辨力和自我约束力，抵制违法行为”[3]配合执法人员的工作，共同致力于建设美好城市。

(四)加强对执法人员的监督

首先，完善内部监督，“国务院明确指出要加强现有在编执法人员业务培训和考试，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。[4]”新乡市应根据实际情况制定更加严格的考核制度，完善奖惩措施，使执法人员的管理更加专业化，笔者认为可以实行责任到人的方式，由城管个人来总结其优缺点进行自我监督，各平行部门和上级监督部门相结合等方式。

其次，加强对执法人员的外部监督，仅依靠内部监督不足以规制执法人员的行为，应加强内外监督并存监督体系的建设。新乡市各城市管理部门都设有相应的举报、投诉电话和网络服务平台，设有对监督人员的表彰和奖励，是值得借鉴和学习的。笔者认为可以进一步完善外部监督，比如将信息公开更加彻底，及时更新最新的政策；拓宽公众参与城市管理的渠道，比如可以设定网上投票、制作专门的APP等形式；同时提高奖励力度，增强群众参与的积极性；此外可以加大媒体曝光的力度。最终将执法人员的权力规制在笼子里，以促进城市更好的发展。

四、结语

新乡市城市管理中存在各种各样的问题，面对这些问题，执法部门应当采取积极的应对措施，从各个方面入手，利用新科技新技术，着力于城市管理的改革与创新，使其适于新形势，跟随时代的发展，为创建和谐美丽的城市共同努力。