柬埔寨的角色与中国-东盟关系

[柬埔寨]尊波兰·占博磊

柬埔寨作为东盟重要成员国之一，其与中国间的良好外交关系一直是东盟成员国与中国关系的典范。柬中两国自建立全面战略合作伙伴关系后，政治互信不断加强，经济合作成果丰硕，多边配合更加密切，双方在各自发展和彼此重大关切问题上始终相互理解和支持。

一、关于南中国海

自 2010年以来，由于中国与其他申索国，尤其是与菲律宾和越南之间的军事紧张局势加剧，南中国海再次成为亚洲地区热点之一。东盟与中国以及东盟成员国间外交关系的逐渐僵化进一步加剧了该地区形势的不确定性。南中国海成为专家们口中所谓的“麻烦之海”。①See “The South China Sea: Sea of Troubles”, The Economist, 2 May 2015, http://www.economist.com/news/leaders/21650122-disputed-sea-growing-security-nightmareand-increasingly-ecological-one-sea-trouble s.

显然，中国在南中国海争议海域的表现是自信的。其大规模地进行岛礁扩建，建立新的军事着陆地带，以及部署反舰导弹，为这一判断提供了强有力的证据。此外，中国还充分利用其海岸警卫队（CCG）船只、民用渔船以及移动石油勘探船只来维护和捍卫其海洋领土主张。

中国上述自信行为引发了与部分东盟申索国间的多次对抗。如，中国和菲律宾都宣称对斯卡伯勒浅滩（Scarborough Shoal，中国称“黄岩岛”）拥有主权，导致在2012年，当菲律宾海军一艘军舰试图在这一附近海域扣留8艘中国渔船时，中国和菲律宾之间在这一地区的对抗升级。又如，2014年5月，中国将一座大型石油钻井平台移至与越南有主权争议的帕拉塞尔群岛（Paracels，中国称“西沙群岛”）海域。这导致了越南军用船只冲撞中国民用船只事件的发生。再如，2016年3月，由于中国渔船涉嫌进入印度尼西亚专属经济区，雅加达与北京的双边关系出现恶化。

对中国在南中国海的自信行为的解读

关于中国在南中国海的军事和外交态度，唐纳德•埃默森（Donald Emmerson）认为，中国在南中国海的自信行为源于对可能发生的3种情况的恐惧和一个计划。①See Donald Emmerson, “Why Does China Want to Control the South China Sea”, The Diplomat, 24 May 2016, http://thediplomat.com/2016/05/why-does-china-want-to-control-the-south-china-sea/.上述3种可能发生的情况包括：（1）中国早在19世纪就反复遭受来自西方国家的侵犯和凌辱：英国、法国和美国正是通过穿越南中国海进入中国；（2）外部势力，特别是美国，正利用一切可能的手段试图遏制中国的崛起；（3）中国民众可能会对中国政府无法捍卫国家领土完整产生不满。

唐纳德•埃默森还认为，中国的自信或许是源于对上述可能发生的 3种情况的恐惧，但更多的可能是出于一个计划，即建立一个新的中央王国。为实现这一设想，自 2012年11月成为中国新任中央领导人以来，习近平就宣布要实现“中国梦”，实现“国家富强、民族振兴、人民幸福”。②William A.Challahan, “The China Dream and the American Dream”, Economic and Political Studies,No.1 (2014), pp.143-160.而实现“中国梦”的主要目标是树立中国在亚洲和国际事务中的主导地位。因此，海上优势，尤其是掌握在南中国海问题的主导权和话语权，可能被中国政府视为实现这一目标的必要一步。

美国介入南中国海问题：是建设还是分裂？

我们讨论中国在南中国海地区的自信日益增长的同时，必须看到，美国的战略重点也从欧洲转向了亚太地区。美国的“重返亚洲”(pivot to Asia)战略，在中国的战略家们看来，暗含华盛顿想要对中国形成包围的战略企图。时任美国国务卿希拉里•克林顿（Hillary Clinton）曾在于 2010年举行的东盟地区论坛上公开宣称，南中国海的航行和飞行自由事关美国的国家利益。

自那以后，南中国海军事紧张局势持续升温。菲律宾和越南在与中国的双边谈判中，以及在东盟框架内与中国接触时，也表现得更为自信了。可以说，马尼拉和河内可能已经形成某种共识，必须紧紧抓住中国还未发展成一个超级大国，而美国正积极实施“重返亚洲”战略的关键时期，推动中国政府做出更多妥协和让步。因此，自 2010年以来，南中国海问题也成为东盟及其相关会议的热点议题。

美国尽管没有明确就其在南中国海的利益提出任何主张，但其利益应当包括但不限于：（1）航行自由；（2）对该地区盟国的承诺；（3）防止地区霸权。③See Ronald O’Rourke, “Maritime Territorial and Excusive Economic Zone (EEZ) Disputes Involving China: Issues for Congress”, CRS Report, 31 May 2016, https://www.fas.org/sgp/crs/row/R42784.pdf.为了维护上述地区利益，美国除加强了与菲律宾、越南和新加坡的安全合作外，还增加了与区域国家间的联合军事演习，并在有争议海域部署了海上巡逻机。美国积极介入南中国海问题的举动，虽赋予东盟申索国在对华态度上坚持更强硬立场的信心，但却未得到东盟非申索国家的支持。后者认为，南中国海领土主权争端，是东盟个别成员国与中国之间的双边争议，并非东盟整体与中国之间的问题，且更希望能保持东盟-中国间的密切关系。因此，针对这一问题，东盟内部显然是存在分歧的。

洪森首相对“不公正指控”的谴责

东盟在南中国海问题上的分歧不可避免地引发了一场政治危机。2012年7月，东盟外长会议有史以来首次未能发表联合公报。这被称为“金边惨败”的结局，被外界解释为是中国对柬埔寨施以巨大压力的结果，即中国指使柬埔寨反对在联合公报中提及南中国海领土争端问题。①Kishore Mahbubani, “Beijing in the South China Sea – belligerent or assertive?” Financial Times, 15 March 2016, https://next.ft.com/content/58c676ed-f3f4-32ac-b3c9-69efd0ae07fd.

2016年6月，东盟-中国外长特别会议在中国玉溪举行。由于还是未能就南中国海问题形成共识，会议联合主持国——中国和新加坡（中国-东盟关系协调国）在会后没有举行联合新闻发布会。对此，有外媒指解释称，这同样是迫于中国政府的压力所致。柬埔寨、老挝和缅甸等国以需“紧急修正”为由撤回了业已发布的东盟外长声明。

针对这一问题，值得注意的是，早在2016年4月，中国、文莱、柬埔寨和老挝4国就当前南中国海局势交换意见，并达成4点重要共识，认为南中国海的领土争端“不是中国和东盟之间的问题”。随后，中国被指企图分裂东盟，通过让部分东盟国家率先达成某种共识的方式，抢占在于同年7月12日常设仲裁法院（PCA）就菲律宾-南中国海仲裁案所做裁决中的有利地位。

为捍卫自己国家的立场，柬埔寨首相洪森（Hun Sen）表示，“由于不公正的指控，柬埔寨一再成为南中国海问题的受害者”。②See Prime Minister Hun Sen’s Remarks at the Graduation Ceremony of the Royal School of Administration, in Phnom Penh, on 20 June 2016, http://cnv.org.kh/selected-impromptu-comments-graduation-ceremony-royal-school-administration-unofficial-translation/.洪森称，“金边惨败”的发生，原因不在柬埔寨，而是“他们逼迫柬埔寨”。两个东盟国家——菲律宾和越南，企图通过向柬埔寨试压，以达到它们试图将针对黄岩岛“争端”的强硬措辞写入联合公报的目的。洪森还指责一些东盟国家“试图把柬埔寨拖入争端”，称“他们有争议，但他们想让柬埔寨负责解决”。

针对南中国海领土争端，柬埔寨一直奉行应：（1）继续遵守和执行 2002年“南海各方行为宣言”（DOC）；（2）敦促东盟和中国尽最大努力尽快制定“南海行为准则”（COC）；（3）鼓励由直接有关国家自行解决他们的争议，因为“东盟不是法院”。洪森表示，“东盟无法为他们丈量土地……南中国海问题不是东盟与中国之间的问题”。

关于常设仲裁法院（PCA）的判决，洪森曾明确表达了他的立场，称柬埔寨“不会发表任何联合声明来支持法院的决定”。菲律宾单方面将南中国海问题诉诸法庭，而没有认真考虑这可能会对东盟以及东盟-中国关系带来什么样的影响。洪森明确表示，“起诉中国的是菲律宾。让菲律宾来处理，为什么要呼吁东盟的支持呢？”

此外，洪森还呼吁域外大国“避免再火上浇油，在南中国海关系上保持温和”，意指美国这一已经在游说东盟成员国联合起来支持常设仲裁法院裁决的“该地区以外的主要强国之一”。

二、关于东盟共同体：夹在东盟-中国之间的柬埔寨

显然，南中国海领土争端问题已经成为柬埔寨外交上面临的最棘手的难题之一。东盟和中国对柬埔寨的安全和经济发展都至关重要。柬埔寨自 1999年成为东盟成员国以来，就十分重视如何才能让自身更好地融入到东盟一体化发展当中。事实上，东盟也确实承担了柬埔寨外交政策上的基石。柬埔寨的政策制定者深信，东盟将成为维护其国家主权和领土完整，保障其战略和经济利益的重要平台。

洪森将促使柬埔寨积极申请加入东盟的4个主要因素总结为：首先，柬埔寨历来被“两个庞大的东盟国家——泰国和越南”夹在中间，而东盟奉行的不干涉原则，将有助于帮助柬埔寨较好地应对其外部安全挑战；其次，东盟已有共识，即“无论是富裕还是贫穷，是大是小，每个成员国都享有绝对平等的发言权”；第三，在“经济建设、社会经济发展和连通性方面”，柬埔寨将从东盟受益；最后，柬埔寨也可以从东盟与“与合作伙伴间进行的广泛外交接触”中受益。

洪森对柬埔寨加入东盟的原因进行回顾，透露出他或许已经开始对自己过去深信的东盟的角色定位产生怀疑。首先，自2008柬泰两国爆发边界冲突后至2011年东盟峰会期间，东盟及其成员国均未同意将柬泰边界争端列入东盟峰会议程，而是鼓励两国通过双边自行解决的方式来回应柬埔寨的帮助请求。东盟的这一消极态度，可能导致洪森逐渐丧失部分信心。直到2011年5月，可能出于失望，洪森打破常规，在印尼雅加达举行的第十八届东盟峰会上提出就解决柬泰边界冲突问题进行讨论。其次，洪森有关柬埔寨受到东盟强国欺压的声明，暗示了他对东盟无力执行成员国之间不干涉原则和平等主权原则的不安。第三，也是最重要的，即中国，而非东盟，既已成为柬埔寨第一大外资来源国和经济援助国，同时也是柬埔寨最大的军事援助国。中国加强对柬埔寨军事援助，正值柬泰两国爆发边境冲突，柬埔寨急需加强其国防力量建设。因此，对金边的政策制定者来说，中国不是威胁，而是如中国高层领导人在很多场合都承诺的，是柬埔寨主权和领土完整的保护者。

在此背景下，地区领导人和政策制定者应当就东盟的现实情况进行反思，并思考如何向前发展。首先，笔者完全同意柬埔寨学者陈万那勒（Chheang Vannarith）的观点。他认为，“地区和域外国家如果持续向柬埔寨这样的非申索国施压，以试图建立一个对抗中国的统一阵线，将最终导致东盟瓦解。”①“Hun Sen: Enough on South China Sea”, Khmer Times, 29 June 2016, http://www.khmertimeskh.com/news/26635/hun-sen--enough-on-south--china-sea/.

其次，推动东盟与中国关系良性发展，不应在南中国海问题上有过多坚持。双方在很多领域可以展开合作，包括贸易、投资、旅游、区域互联互通以及共同应对非传统安全问题等。

再次，将东盟视为一个争端解决机制是不切实际的。东盟从未履行过这一角色，甚至在面对其成员国间的争端时亦是如此。正如柬埔寨和泰国，马来西亚、新加坡和菲律宾最初也试图通过双边机制解决领土争端，但最终还是将这些问题提交给国际法院以求裁决。因此，东盟充其量可以称作是一个避免争端的机制。

最后，引入外部势力介入南中国海问题，致使该问题国际化的行为是相当冒险的。这样一来，东盟成员国可能会被迫卷入大国竞争当中，东盟也将难以维持与域外大国交往中的中立性态度。此外，虽然东盟成员国在南中国海拥有不同的利益，并对外部势力在地区内的作用持不同观点和态度，但最终仍不可避免使东盟整体陷入危机。

三、对习近平伟大战略的理解

2012年11月，习近平成为中国新任中央领导人，并正式提出实现中华民族伟大复兴“中国梦”的战略构想。习近平强调，“实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须实现国家富强、民族振兴、人民幸福”。①William A.Callahan, “The China Dream and the American Dream”, Economic and Political Studies,No.1 (2014), pp.143-160.实现“中国梦”的目标是，到2020年中国共产党成立100年之际，国内生产总值和人均收入比2010年翻一番，全面建成小康社会；到2049年新中国成立100年之时，建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。

尽管在这一战略构想中，中国并未对将实施何种外交政策作出清晰界定，但有迹象表明，中国为实现自身的外交目标正逐步制定和推进自身各项战略计划。首先，2014年5月，习近平在亚洲相互协作与信任措施会议（CICA）第四次峰会上提出促进亚洲安全的新愿景。习近平在他提出的“亚洲新安全观”（NASC）中称，“可持续安全意味着，我们须既重视发展又重视安全，这样的安全才能持久”。习近平强调，“以针对第三方为目的来加强和巩固军事同盟，不利于维护共同安全”，“亚洲的事情，归根结底要靠亚洲人民来办；亚洲的问题，归根结底要靠亚洲人民来处理；亚洲的安全，归根结底要靠亚洲人民来维护”。②Xi’s Remarks at the CICA Summit on 21 May 2014, http://www.chinausfocus.com/wp-content/upload s/2014/07/Xi-01.pdf.由于“亚洲新安全观”反对冷战时期建立的旧有的以军事同盟为基础的地区安全秩序，因此，中国的这一举动也被视为是挑战美国在亚洲霸权地位的一种尝试。且令人担忧的是，在西方国家看来，这一概念的提出意味着“亚洲版门罗主义”的诞生。

此外，借助于近4万亿美元的外汇储备，习近平提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”合作倡议，简称“一带一路”国际合作倡议。这一以重整欧亚地区地缘政治和经济结构为目标的宏伟项目，贯穿整个亚欧大陆，涉及沿线65个国家和全球70%的人口，占全球国民生产总值的55%及75%的已知能源储备。为实施“一带一路”项目，中国出资400亿美元成立了丝路基金（SRF），并创设了亚洲基础设施投资银行（AIIB）。亚投行法定注册资本1000亿美元，其中50%由中国出资。

尽管中国政府努力表明自己的善意，但依然有人认为，中国成立亚投行和丝路基金，目的是想向现有的以美国为首的世界银行（World Bank）这一全球性金融机构，以及日本主导的亚洲开发银行（ADB）发起挑战。此外，通过新设立的机构，中国可能在寻求构造以创新、金融和政治控制等一并作为促进经济发展动力为理念的“北京共识”，以与现有主张政治开放、金融自由化和私有化的“华盛顿共识”形成对抗。

以上，在柬埔寨看来，“一带一路”倡议中的海上丝绸之路（MSR）建设为建立更紧密的东盟共同体、加强东盟-中国关系及构建与中国的共同未来提供了新的平台和机会。2015年11月，中国国务院总理李克强在吉隆坡举行的中国-东盟峰会上承诺，2016年，中国将向东盟国家提供100亿美元的基础设施贷款，并向东盟的不发达国家提供价值5.6亿美元的无偿援助。

东南亚的担忧

习近平的宏大倡议引发了东南亚各国的不同反应。一些领导人、学者和评论人士对此表示欢迎，但也有一些人谨慎地表达了他们的担忧。这些担忧可能源于诸多因素。其一，随着中国的经济规模和综合实力大幅增长，较之于其东南亚邻国的不对称性日益明显。中国与东盟声索国在南中国海的海上领土争端，亦愈发令人怀疑中国的意图是否善意。

其次，东盟国家担心，经济上过分依赖中国可能会削弱其对外政策的自主性。有人认为，习近平的倡议，目的是构建一个从核心到外围的互联互通结构：北京是互联互通的中心，其他国家则是互联互通体系中的辐条。因此，较小的国家必须在自身利益上做出妥协。

再次，中国日益增长的经济和政治影响力可能会削弱东盟的团结性，进而削弱其重要性。东盟作为东南亚中小国家的集合，在推动如东盟地区论坛、东盟+3（中国、日本和韩国）和东亚峰会（+3国、澳大利亚、印度、新西兰、俄罗斯和美国）等多边合作过程中逐渐凸显出其中心地位，是区域一体化和东南亚国家团结一致的结果。但随着中国对东盟各成员国和整个亚洲的影响力不断增强，该地区内国家可能不得不以牺牲东盟的团结为代价来迎合中国的利益，从而危及东盟的中心地位。

最后，不少东盟成员国对中国国有企业的投资行为表示担忧。投资所在国对这些公司的劳工标准、环境保护、工作质量以及参与政府和地方当局的腐败等方面行为毁誉参半。由于中国没有反对党，并缺乏与独立智库、非政府组织和民间社会组织以及公众的真诚接触，东盟部分成员国一再表达出他们的这种担忧和怀疑情绪。

这些担忧是合理的，并非毫无依据的。因此，中国有义务消除较小国家的疑虑，承诺中国会和平崛起，并将成为国际政治和经济体系中负责任的利益相关者。中国政府若要成功说服其他国家相信自己的意图，必须以实际行动来证明，而不是炫耀武力。中国政府需要向其东南亚邻国表明，中国可以为该地区提供很多帮助：不仅是一个“钱袋子”，还包括知识、经验、技术和专业能力，尤其是在基础设施建设方面。

柬埔寨的立场和未来的挑战

柬埔寨是第一个表示将坚定支持习近平倡议的东盟成员国之一。理论上，柬埔寨政府也会毫无保留地支持中国提出的“亚洲新安全观”。2015年11月，柬埔寨国防部长狄班对到访的中国国防部长常万全说，柬埔寨“赞赏中方提出的安全理念和合作倡议，支持中方为维护地区和平稳定所作的努力”。①Xinhuanet, “China vows to deepen military ties with Cambodia”, 6 November 2015, http://news.xinhu anet.com/english/2015-11/06/c134791587.htm.

柬埔寨还加入了由中国主导的多个地区性论坛组织。如，2015年7月，柬埔寨成为由中国、俄罗斯和中亚4个“斯坦”国家组成的上海合作组织（SCO）对话伙伴国。上海合作组织凭借其成员国特殊的地缘政治地位和丰富的自然资源，是由中国主导的最重要的区域组织。柬埔寨也于2011年加入亚洲相互协作与信任措施会议（CICA）。这是除上海合作组织外，中国主导的第二个不包括美国及其盟友日本的重要国际合作平台。这就解释了为什么习近平选择在2014年亚信峰会上提出“亚洲新安全观”理念。

2016年1月，柬埔寨国会批准向亚投行投资6230万美元的提案，使柬埔寨正式成为该行的 57个创始成员国之一。柬埔寨商务部长孙占托对亚投行的成立表示欢迎，称“柬埔寨为能成为亚投行创始成员国之一而感到自豪”。①Nikkei Asian Review, “Don’t penalize us for using AIIB, says Cambodian minister”, 21 May 2015,http://asia.nikkei.com/Features/The-Future-of-Asia-2015/Don-t-penalize-us-for-using-AIIB-says-Cambodianminister.同样，洪森首相也对亚投行和丝路基金承诺向发展中国家提供金融支持表示赞扬。

此外，柬埔寨将习近平的倡议视为在加强东盟与中国关系方面取得的积极进展。柬埔寨高级官员高金欢认为，“东盟实现互联互通需要大量资金。因此，中国承诺向东盟提供基础设施贷款非常有帮助。”他认为，建设海上丝绸之路给整个地区带来福音。②See China Daily, “ASEAN welcomes China’s pledge of 10 bln USD in infrastructure loans”, 23 November 2015, http://www.chinadaily.com.cn/world/2015liattendsASEAN/2015-11/23/content22509683.ht m; Xinhua, “Cambodia says China-proposed “maritime silk road” to benefit ASEAN”, 16 September 2014,http://ne ws.xinhuanet.com/english/china/2014-09/16/c_133647940.htm.

显然，柬埔寨如果积极参与这些倡议，将会在寻求政治支持、扩大外交范围、拓展市场、吸引投资和发展援助以及促进社会文化交流等方面获得大量机会，但也同时面临诸多挑战。首先，如何最大限度地利用这些倡议潜在的机会以确保国家的可持续发展，并同时平衡倡议可能会对民主价值、法治以及社会和环境问题产生的消极影响。其次，柬埔寨如何摆脱外界视其为中国在东南亚“代理人”这一不实指责。为此，金边必须密切关注东盟各国政府和学者对习近平倡议的观点和看法，并极力说服他们相信，柬埔寨积极参与这些倡议，并不会削弱东盟的团结和中心地位。最后，柬埔寨外交政策制定者必须于大国在亚洲的战略竞争中保持谨慎。尽管中国似乎已经成为柬埔寨最重要的伙伴，但日本、印度、美国、欧盟和俄罗斯在内的其他大国对柬埔寨的安全和经济发展也至关重要。

对于柬埔寨这样的贫穷小国，东盟和国际社会应对其在安全和经济方面的需求表示理解。从战略上讲，被两个强大的、历史上敌对的邻国夹在中间，柬埔寨的领导人们从未将国家的安全与生存视为理所当然。历史表明，当国家独立和领土完整受到威胁时，与域外大国结盟是柬埔寨领导人所不希望的，但也是必要的战略选择。在经济上，柬埔寨仍是该地区最不发达的国家之一。经济增长、增加就业和减少贫困是政府和各界精英面临的首要任务。时任柬埔寨商务部部长孙占托曾通俗地解释说：“如果你在我饿的时候非但没有给我巨无霸（麦当劳的一种汉堡），反而告诉我说不要吃（中国的）炒饭，那我很抱歉。”③See “Will Cambodia Become the Gateway to ASEAN’s 600 Million Consumers?” http://knowledge.w harton.upenn.edu/article/can-cambodia-become-the-gateway-to-aseans-600-million-consumers/.

（原载柬埔寨战略研究所官方杂志2016年第1期及第6期特别版）