《北京市非物质文化遗产条例》解读

王月月

2019 年1 月20 日，北京市人大常委会通过了《北京市非物质文化遗产保护条例》（以下简称《条例》），自2019 年6 月1 日起施行。［1］在立法过程中，北京市人大常委会广泛征集了社会各界的意见，包括传承人、项目保护单位、专家学者、街道、社区等，［2］确保立法的科学性和实用性。《条例》的出台，使得北京市的非物质文化遗产保护工作有法可依，为今后非物质文化遗产的保护工作提供了坚实的法律依据。

一、《条例》出台的时代背景

《条例》的出台不是一蹴而就的，而是在一定的时代背景下，经过了反复的科学论证和研究。笔者认为，《条例》的出台具有一定的立法背景、文化背景和社会背景。

1.立法背景

早在1950 年，日本政府就已经出台了《文化财保护法》，首次提出“无形文化财”的概念。1962 年，韩国政府也出台了《文化财保护法》，指出“无形文化财指具有重大历史、艺术和学术价值的戏剧、音乐、舞蹈、工艺、技术等无形的文化遗产”。［3］然而，这些国家并没有专门针对“无形文化财”制定专门的保护法，而是将它置于文化财的总体系中。19 世纪70 年代，联合国教科文组织在制定文化遗产保护规划时，曾提出过文化遗产由物质遗产和非物质遗产组成。［4］进入20 世纪以后，非遗的立法工作取得了突破性进展。2003 年，联合国教科文组织通过了《保护非物质文化遗产公约》（以下简称《公约》），于2006 年4 月生效。由此，“非物质文化遗产”这一概念进入到全球公众视野。在这样的背景下，我国加强了对非物质文化遗产的法律保护工作。我国于2004 年被批准加入《公约》，并在《公约》的指导下，于2011年出台了《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》）。之后，我国各省、自治区、直辖市纷纷出台非遗保护条例或民族民间文化保护条例。

近年来，北京市政府高度重视非物质文化遗产的保护工作，制定了一些规章及相关文件为非遗保护提供指导。2010 年，北京市财政局、市文化局联合制定了《北京市非物质文化遗产保护专项资金管理暂行办法》。［5］2012 年，北京市文化局出台《北京市文化局关于印发加强非物质文化遗产保护传承扶持办法的通知》（京文研发〔2012〕468 号）。［6］2015 年，北京市财政局与北京市文化局联合印发了《北京市非物质文化遗产保护专项资金管理办法》。［7］2016 年，北京市文化局和非遗保护中心推进北京市非遗立法工作的开展，研究了国内23 部地方法规及日本、韩国的非遗保护法，梳理了北京市非遗保护工作中仍存在的一些问题，完成了《北京市非物质文化遗产保护条例立项论证报告》草拟工作。［8］

2.文化背景

党和国家高度重视文化的发展，非物质文化遗产作为中华优秀传统文化的重要组成部分，同样受到高度重视。2017 年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，其中第10条“保护传承文化遗产”中指出：“实施非物质文化遗产传承发展工程，进一步完善非物质文化遗产保护制度。”［9］习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中指出要“坚定文化自信”，中国共产党是“中华优秀传统文化的忠实传承者和弘扬者”。［10］

截至2019 年6 月，北京市各类非遗信息共有1.2 万余项，其中有联合国教科文组织“人类非物质文化遗产代表作名录”项目11 项，国家级非遗项目126 项，国家级传承人101 位。［11］尽管北京市非物质文化遗产资源丰富，然而其传承工作却面临着诸如后继乏人等多方面的困境。因此，多姿多彩的非遗资源的保护亟须保护条例的出台，以提供有力的立法支持。

3.社会背景

2018 年6 月，文化和旅游部办公厅发布了《文化和旅游部办公厅关于大力振兴贫困地区传统工艺助力精准扶贫的通知》（办非遗发〔2018〕40 号），提出“将贫困地区的传统工艺产品与当代设计理念相结合，形成更好满足社会需求、具有更强市场竞争力的产品”。2018 年7 月，《文化和旅游部办公厅、国务院扶贫办综合司关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》（办非遗发〔2018〕46 号）发布，提出要“发展提升传统工艺产品”。两个通知都提到了“工艺产品”这一概念，意味着非遗要融入市场，走进现代生活。这与《非遗法》第三十七条“合理利用非物质文化遗产代表性项目开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务”［12］的精神是一致的，都凸显了非遗的“生产性”。北京市的非遗资源历史悠久，京韵十足，然而在实际的文化市场中，很多非遗产品仍缺乏市场。［13］为了使之永葆活力，积极探索如何转化为符合现代生活需求的非遗产品，需要出台法规引导、支持和规范非遗产品市场。

因此，正是基于以上的时代背景，北京市颁布了此《条例》，为今后非遗保护工作提供指导和依据，使非遗保护工作有法可依。

二、《条例》内容的十大特色

《条例》全文共有7000 余字，分为七章六十一条。其结构基本按照《非遗法》构建，体现了调查——认定——保护——传承——发展的基本思路。《条例》在《非遗法》的指导下，立足北京地域文化，聚焦全国文化中心建设，是经广泛征求意见、反复修订后而出台的，有十大突出特色。

1.坚持保护主线，突出地域特色

《条例》坚持了“保护第一”的主线，提出其基本目的是“为了加强非物质文化遗产保护、保存工作”（第一条），与《非遗法》的基本精神相吻合。同时，北京市作为全国的政治中心、文化中心，《条例》中也体现了鲜明的地域文化特色，如提出了“传承北京历史文脉，弘扬中华优秀传统文化，推进全国文化中心建设”（第一条）；提出列入名录的非遗项目应当“具有地域特色且在本行政区域内有较大的影响力”（第十七条第三款）。

北京市历史优秀老字号企业资源丰富，是北京市历史积淀的重要象征，是宝贵的文化遗产，如同仁堂、全聚德、六必居、东来顺等，都具有独特的传统技艺。因此，北京市在制定《条例》时将老字号企业纳入保护体系中，提出“市、区人民政府及其有关部门应当支持老字号企业挖掘传统技艺的文化内涵，开发北京特色产品和服务”，体现了对老字号企业的扶持（第三十六条）。此外，《条例》鼓励推荐具有地方特色、古都文化、京味文化的传统工艺代表性项目列入传统工艺振兴目录（第三十七条）。

2.提出建立健全联席会议制度

非遗保护工作需要多个部门的共同参与，非遗保护工作联席会议制度有利于整合各相关部门的力量，推动非遗的高效保护。此前，其他省（自治区、直辖市）也提出过建立联席会议制度，并且付诸实际行动，如2008 年12 月，湖北省人民政府印发了《关于建立湖北省非物质文化遗产保护工作联席会议制度的批复》（鄂政函〔2008〕300 号），2017 年湖北省非物质文化遗产保护工作联席会议修订了《湖北省非物质文化遗产保护工作联席会议制度》。［14］《条例》在制定过程中已经成立了北京市非物质文化遗产保护工作联席会议，涉及北京市发改委、市教委、市经信委、市财政局等多个部门，［15］提出要“建立健全非物质文化遗产工作联席会议制度”（第六条），并规定了联席会议的基本工作。

3.规定团体也可以被认定为传承人

非遗的重要特征之一是活态性，“活”的重要体现在于传承人。因此，传承人是非遗“活”的重要载体，保护传承人是非遗保护工作中的重要环节。过去很长一段时期，非遗传承人一般是指个人，在非遗项目代表性传承人的认定工作中一般也是指个人。这种认定方式体现了一定的科学性，但也存在一些问题，比如像庙会这种大型的民俗活动可能很难去认定传承人，［16］因为个人很难体现这种活动的形式、活动及内涵，需要多人相互配合才能更好地展现。为了解决这种问题，各省（自治区、直辖市）在制定条例过程中也进行过调整，如《浙江省非物质文化遗产保护条例》第三章“名录与传承”第十九条中指出：“符合下列条件的组织和团体，可以申请或者被推荐为非物质文化遗产代表性传承单位”。2015 年，《上海市非物质文化遗产保护条例》第二十九条规定，“代表性传承人包括个人和团体”，将团体也纳入了传承人的范围。［17］《条例》则结合北京市的实际情况，在第二十二条中提出“代表性传承人可以是个人或者团体”。显然，这项规定是在实际认定工作中的创新之举，意义深远。

4.完善传承人的权利及退出机制

为鼓励和支持传承人的传承活动，政府部门一般会对各级传承人给予一定的扶持，提供一定的保障，赋予其一定的权利，规定相应的义务。《条例》第二十四条中指出：“具有一定技术水平的代表性传承人，可以按照国家和本市有关规定申报专业技术职称。”规定传承人可以申请专业技术职称，不仅是对其技艺的肯定，同时将其纳入专业技术人员领域，也在一定程度上提高了他们的社会地位，体现了对“工匠精神”的传承和弘扬。

在进入机制方面，对传承人的认定条件更加全面。《条例》第二十五条中规定：“代表性传承人应当坚持德艺双馨，遵守法律法规”，不仅要求传承人要具有精湛的技艺，而且要求传承人要具有高尚的道德情操。在退出机制上，对传承人进行定期考核。第二十六条规定要“建立评估制度”，对经提示后无正当理由仍不履行义务的传承人，撤销其资格。第五十八条规定对违反《条例》相关规定的，给予取消资格、撤销资格、退还经费等处罚。通过定期评估，给传承人适当的压力，对增强传承人的使命感、责任感等具有重要作用。

5.出台优惠政策鼓励学校培养后继人才

针对如何解决当前非遗传承面临的“招不来、留不住、传不下”的困境，《条例》第三十条提出要“培养非物质文化遗产后继人才”，鼓励高等学校、中等职业学校中增设非遗专业，并出台减免学费的优惠政策，支持学校聘请代表性传承人进校园从事非遗教学工作。这些举措不仅鼓励和支持了学校承担起培养后继非遗传承人的重任，而且也吸引了青年学生学习非遗知识及传统技艺，由此解决“人亡技消”的困境。［18］

6.提出分类保护并采用多种保护方式

非遗资源众多，不同项目的存续状态、传承情况各不相同，因此，在非遗的保护工作中不能采用“一刀切”的方式，而应该从不同非遗项目的实际存续状态出发，采用不同的保护方式，实行分级分类保护。《条例》指出要“实行分类保护”（第三十二条），针对濒临消失、传承困难的一类实行“抢救性保护”（第三十三条），针对具有生产性质和社会需求的非遗项目，支持其转化为文化产品和文化服务，实行“生产性保护”（第三十四条）。对代表性项目集中、形式和内涵保持完整、彰显古都文化和京味文化的特定区域，实行区域性整体保护（第三十五条）。分类保护的方式体现了具体问题具体分析的哲学思想，为非遗的保护提供了灵活保护的途径。

7.提出纳入基本公共文化服务目录

基本公共文化服务是面向公众提供的，有利于丰富公众的文化活动。截至2018 年底，北京市的四级公共文化设施共有7131 个，平均覆盖率高达98.85%。［19］《条例》规定将具有地方特色、适宜普及推广的非遗代表性项目纳入基本公共文化服务目录，支持传统音乐、舞蹈、戏剧、杂技等项目进行展演（第三十八条）。通过该举措，非遗项目将纳入基本公共文化服务体系中，有利于丰富公共文化服务的内容，拓宽公众的文化视野。

此外，《条例》支持社区将非遗保护工作融入社区建设，塑造社区的特色文化，并鼓励将代表性非遗项目入社区管理中，如居民公约、自治章程、村规民约等（第四十六条）。

8.加强保护原材料，彰显人与自然的和谐共生

传统技艺、传统医药、传统美术中的部分非遗项目与原材料关系密切。原材料资源的丰富与匮乏将直接使非遗项目的保护和传承受到影响。如据国家级非遗北京料器第七代传承人介绍，制作料器的原材料面临即将耗尽，料器面临消失的危险。［20］这个例子就鲜明地体现了原材料对非遗项目发展的重要性。《条例》第三十九条指出要加强对与非遗代表性项目密切相关的天然原材料的保护，包括动物、植物等，鼓励合理使用替代品，并且严禁对天然原材料进行乱采、滥挖或盗卖。这不仅有力地促进了非遗项目的传承，而且体现了对大自然的尊重，彰显了人与自然的和谐共生。

9.鼓励成立行业组织并重视与文化创意相融合

行业组织是一种具有自发性、市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织，［21］是沟通政府和会员的纽带。《条例》鼓励成立非遗相关的行业组织，支持其研究、挖掘、宣传非遗的历史文化内涵（第九条）。而且，《条例》重视非遗相关各行业间的融合发展，鼓励有关部门建立非遗与科技、文化创意、健康等产业相融合的合作平台，推动产学研融合、校企合作（第四十七条）。

在文化产品（服务）产出及消费方面，《条例》鼓励公民、法人和其他组织合理利用非遗资源，开发文化产品和文化服务，并给予一定的资金支持（第五十条），推动非遗的创造性转化、创新性发展（第四条）。《条例》还指出政府及有关部门应当建立消费促进机制，引导消费非遗文化产品及文化服务，促进宣传（第四十八条）。

10.重视对非遗知识产权的保护

知识产权，又称为智慧财产权或智力成果权，是指人们对其创造的智力成果依法享有的专有权利，本质上是一种无形财产权。［22］其中，著作权、专利权和商标权是知识产权中的重要组成部分。［23］《条例》也体现了知识产权的重要性，强调依法保护非遗知识产权，对涉及知识产权的传统技艺、生产工具、艺术表现方法等通过注册商标、申请专利及著作权的方式加以保护（第五十四条）。这为非遗知识产权的保护提供了有力的支撑，而且有利于规范行业内的市场秩序。

三、《条例》的不足之处

笔者认为《条例》虽然已经比较完备，然而在保护原则、传承人认定条件及违法处罚方面还存在些许不完善之处。

1.非遗保护的三大原则未明确提出

《非遗法》第四条提出，保护非遗，“应当注重其真实性、整体性和传承性”，这是保护非遗的三大基本原则，而对照《条例》中的总则部分，并未发现体现这三大保护要求的条款。笔者认为，这三项要求对非遗保护来说至关重要，是甄别非遗保护项目的准绳。首先，非遗保护的真实性原则。1977 年，《实施保护世界文化和自然遗产公约操作指南》对真实性的界定如下：“（文化）遗产应当满足在设计、材料、工艺和位置环境方面真实性的检验；真实性并不局限于原始的形式和结构，它还应包括在时间延续过程中构成其艺术和历史价值的所有持续的改动和添加。”［24］“真实性”要求我们所要保护的非遗项目是真实存在于人们日常生活中，而不是伪造的。其次，非遗保护的整体性原则。整体性原则是要求保护非遗项目本身及与之相关的其他要素或文化空间，强调非遗保护不仅是针对项目本身，也应当关注它所产生和发展的环境。第三，非遗保护的传承性原则。传承性指“各族人民世代相传”的非遗项目，一般通过口传心授的形式代代相传，这也是非遗“活态性”的关键所在。总之，这三大保护原则是申报、认定、评选非遗项目的重要标准，也是保护工作的重要要求，在非遗保护中起着重要的规范作用，应当加以体现。

2.非遗传承人的认定及权利还需完善

根据2008 年文化部通过的《国家级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理暂行办法》（中华人民共和国文化部令第45 号）第四条关于代表性传承人的评审条件，从事非遗资料收集、整理和研究的人员不得认定为国家级非遗传承人。因此，在非遗代表性项目传承人的评审及认定方面，设定否决条件也是十分有必要的。如《江苏省非物质文化遗产保护条例》第二十七条规定，不直接从事非遗项目传承工作和活动的人员不得被认定为传承人。［25］《广东省非物质文化遗产保护条例》中第二十七条对传承人申请者也设定了法定条件，规定了三类人员不得被认定为传承人。［26］《条例》的第二十二条中设定了满足的条件，但未设立否定条件，还可以继续完善。

在传承人应享有的权利方面，《条例》第二十四条规定了传承人的基本权利，可以评技术职称，以及政府应给予的支持，但条文中未提及传承人在获得政府支持之外的个人权利，比如未提及参加非公益类活动所获得报酬的归属问题，可能也会使传承人产生是否可以作为自己报酬的疑虑。如《江苏省非物质文化遗产保护条例》第三十条第四款规定传承人享有的权利包括“取得传承、传播工作或者其他活动相应的报酬”。［27］

3.法律责任内容少且未涉及处罚金额

从法律相关责任来看，《条例》中涉及的法律条文数量较少，第六章“法律责任”共有4条。《非遗法》中“法律责任”共有5 条，《江苏省非物质文化遗产保护条例》《福建省民族民间文化保护条例》《湖北省非物质文化遗产条例》中的“法律责任”都有4 条，《广西壮族自治区民族民间传统文化保护条例》中的“法律责任”有5 条，《浙江省非物质文化遗产保护条例》中的“法律责任”有6 条，《贵州省非物质文化遗产保护条例》有6 条，《宁夏回族自治区非物质文化遗产保护条例》中“法律责任”有6 条，《云南省非物质文化遗产保护条例》中“法律责任”有7 条。当然，只要法律责任涵盖范围广泛、具体内容丰富，具体条目的数量也不能代表实质性的问题，但条目数量及内容仍是重要的参考标准。

《条例》中明确提出对违反《条例》相关规定的行为进行处罚，但没有涉及具体的处罚金额，其约束力可能会受到一定程度的弱化。上述列举的各省（自治区、直辖市）的条例中均提出了具体的处罚金额，最高一般不高于10 万元。诚然，处罚金额的数量并不是目的，然而，在当今经济快速发展的社会，罚金可以起到重要的制约作用。

四、进一步完善《条例》的几点思考

基于前文所指出的几点不完善之处，笔者认为可以从以下几个方面去思考，促进《条例》更加完善。

1.非遗保护的三大原则应当在条文中适当呈现

如前所述，非遗保护的三大原则在实际工作中具有重要的指导作用，有些省份在条例中也予以体现，笔者认为《条例》也应该在适当的条文中加以呈现，以此作为指导。其一，可以参考《非遗法》在总则中增加条款来体现；其二，可以参考其他省份条例条文，在具体的相关条文中适当呈现。由此，使得非遗保护的“真实性、整体性、传承性”在《条例》中得以体现，指导非遗的保护工作。

2.补充非遗传承人的认定条件及取得报酬的权利

在完善传承人的认定条件方面，除了现有的评选条件外，应当增加否决条件。参考《国家级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理暂行办法》（中华人民共和国文化部令第45号）第四条及前文列举的两个条例等，在现有条款基础上，增设否决条件，规定从事非遗资料整理、研究等工作而非直接参与非遗传承活动的这类群体不得申报、不得被认定为非遗代表性项目传承人，从而使传承人的评选条件更加完备。

在传承人从事非公益性活动所获得的报酬方面，应当参考相关条例条款，结合传承人的实际经济收入情况，从法律上允许他们在从事正常的非公益类活动中所获取的报酬归传承人所有，从而明确报酬的归属，增加传承人的收入。

3.增设违反《条例》规定的处罚条文

对违反《条例》相关规定的违法行为做出一定的罚款处罚，对保护、保存非遗资源是十分必要的。《条例》中应当增设具体的罚款金额，以罚款为手段，引导人们对保护非遗活动的重视，通过刑事处罚、罚款让违法人员意识到破坏非遗资源后果的严重性。罚款的具体金额应当根据违法的程度来决定。此外，除了罚款，还可以处罚与个人密切相关的活动，比如对违反本条例相关规定的人员做出禁止参加公职考试、禁止银行贷款等。通过罚款约束不法行为，引导公众增强保护北京市非遗的自觉意识。

总之，非遗的保护工作任重而道远，非遗的立法保护是其中的重要保护方式。《条例》的出台是非遗保护的新起点而非终点。在今后的非遗保护工作中，随着社会环境的变化，《条例》的具体内容也会进行修订以适应新时期、新阶段的具体需求。此次出台的《条例》在国内来说已经相当完备，笔者提出的几点不足希望能为今后的修订工作提供参考。