论投资管理型村镇银行的法律性质

刘一宏

中国农业大学，北京 100083

一、投资管理型村镇银行诞生背景

为解决长期以来我国农村地区的“金融抑制”问题，村镇银行作为新型农村金融机构应运而生。2006年银监会发布文件指出，我国将逐步调整放宽农村地区的金融市场，并于新型农村金融体系中正式引入村镇银行。该文件放开了村镇银行的准入资本范围，使得村镇银行如雨后春笋般快速发展。十多年间村镇银行在强化支农支小服务方面发挥了积极作用，一度成为服务“三农”和小微企业的金融主力军。然而时至今日，村镇银行的发展却陷入困境。国家开发银行、澳洲联邦银行、建设银行等早期的村镇银行发起行纷纷抛售旗下村镇银行，似乎宣告着这场源于2006年的金融创新已行至末路。

为保障村镇银行的独立法人地位，解决村镇银行业务发展脱农脱小等问题，2018年初银行业监督管理委员会发布《投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点市场准入操作规程》，于农村金融体系中引入投资管理型村镇银行。自此，投资管理型村镇银行成为农村金融领域讨论的热点。

二、投资管理型村镇银行法律性质分析

首先，探究投资管理型村镇银行的法律性质离不开对村镇银行的法律性质分析。从村镇银行的成立依据上看，《银行业监督管理法》、《公司法》作为村镇银行成立的法律依据，虽然未明确规定其属于商业银行性质，但在《村镇银行管理暂行规定》第四条“以安全性、流动性和效益性为经营原则”可得知，村镇银行应属于商业银行，营利性是村镇银行的基本属性。但不同于一般商业银行的是，村镇银行还具有政策导向性，作为新型农村金融机构诞生的目的就是供应农村地区不平衡发展的金融供给，而且《暂行规定》中对村镇银行有“不准发放异地贷款”的限制，防止资金外流的同时也赋予了村镇银行部分社区属性。由此观之，我们可以将村镇银行定义为具有明确政策导向的社区性商业银行。

其次，投资管理型村镇银行的诞生是建立在对村镇银行主发起人制度充分评价的基础之上。主发起人制度，是指银行业金融机构必须作为村镇银行的最大股东或者唯一股东，持股比例不得低于银行股本总额的15%，其他股东诸如自然人、非金融机构及其关联方入股比例不得超过银行股本总额的10%。该制度设计的初衷是防范金融风险波及本就脆弱的农村金融领域，但久而久之，制度弊端凸显。主发起人制度使得银行业金融机构在股东中占据绝对控股地位，由于业务范围与运营目标的差异，作为村镇银行主发起人的银行业金融机构往往会控制村镇银行成为自己的“支行”，使其丧失独立性；此外，村镇银行的很多业务都会照搬主发起行的模式，长此以往会使得村镇银行忽视农村经济的特点，不利于支农业务的开展。

那么投资管理型村镇银行是为何物？《操作规程》中规定，已投资一定规模村镇银行且所设村镇银行经营状况的商业银行，可以注册设立1家或者选择1家旗下已经设立的村镇银行作为投资管理型村镇银行，受让其主发起行已经持有的村镇银行全部股权，可以继续投资或者收购村镇银行，并对旗下的所有村镇银行履行主发起人职责。依此我们可以认定，投资管理型村镇银行并未脱离村镇银行成为新的民事法律主体，而是在保留村镇银行原有的业务基础之上可以经营投资或设立村镇银行、为村镇银行提供代理支付清算等中后台服务等业务。对此笔者认为，投资管理型村镇银行在法律属性上仍然是商业银行性质，不同之处在于出资人仅可以设立一家投资管理型村镇银行经营上述业务。在设立方式上，投资管理型村镇银行与村镇银行相似，只能采用发起设立的方式；组织形式上投资管理型村镇银行属于股份有限公司，企业名称只能以“字号+村镇银行+股份有限公司”的形式冠名。此外，投资管理型村镇银行取代原村镇银行的主发起人，对单家银行的持股比例不能低于村镇银行股本总额的15%。

在为村镇银行投资人提供替代路径选择的基础上，我们可以认为投资管理型村镇银行的模式是将村镇银行主发起行主管部门的独立法人化。尽管保留了入股比例的限制，但不少于十亿的最低注册资本仍然为社会资本提供了充足的空间，尤其是符合条件的农业企业可以作为出资人入股投资管理型村镇银行，从而可以使村镇银行从原有的主发起人从属地位下解放出来，不仅可以增强运营决策的自主性，还能更为专注地开展支农业务，在延伸网点、创新产品方面凝聚小而优的专业特色优势，进一步强化村镇银行的支农支小政策地位。