陕西省特色小镇对创新政策及法律的挑战与应对

王丽莎 韩文蕾

西北工业大学，陕西 西安 710129

习近平总书记在党的十九大报告中提出要坚持创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的重要保障。陕西省在2017年十三次党代会报告中也提出了“五新战略”，大力倡导科技创新和体制机制创新。特色小镇作为可以将城市与乡村、工业与农业等因素有机连接起来的一种特殊的综合开发项目，在促进区域产业升级、实现创新发展、促进机制体制改革等方面都发挥着极大的作用。

陕西省特色小镇自2016年开始发展，在国家2016、2017年分别公布的两批国家级特色小镇中，陕西省共占据了14个席位，国家西部大开发“十三五”规划中，提出了“十三五”期间，西部地区要重点建设100个小镇，陕西省占据了十分之一的席位。为了完成陕西的发展与突破，快速实现产业结构升级与创新驱动发展，陕西省更是加快了特色小镇的建设步伐，全省各地都投身到特色小镇的建设中来。陕西省更是出台了《陕西省发展改革委关于加快发展特色小镇的实施意见》、《西安市特色小镇建设工作考核办法》、《西安市加快推进特色小镇建设若干政策》等一系列政策文件来促进特色小镇的发展。目前为止，陕西省特色小镇的建设已经呈现出了政策较为完善、环境较为优美、成效已经初显的形态。

一、陕西省特色小镇建设现状

陕西省有关特色小镇的建设工作，一直走在国家之前，如在2011年陕西省就以“城乡政策一致，规划建设一体，公共服务均等，收入水平相当”为指导思想，依据农村实际情况，促使各个农村形成自己独特的产业，使农民在不改变居住地区的基础上实现城镇化，这种在当时被称为特色小城镇建设的项目就是陕西省特色小镇建设的基础。在2016年陕西省特色小镇建设开始之后，陕西省与特色小镇有关的政策更是陆续出台，如2016年6月，陕西省委办公厅和省政府办公厅发出《关于进一步推进全省重点示范镇文化旅游名镇(街区)建设的通知》、2018年陕西省住建厅会同省发改委、国土厅、环保厅等部门联合印发的《关于规范推进全省特色小镇和特色小城镇建设的意见》等。可以说，陕西特色小镇的建设，是有丰富的政策以及良好的运行基础的。自2015年我国提出要加快特色小镇的建设步伐之后，特色小镇在陕西省更是得到了快速发展，现状如下：

(一)特色小镇成为创新创业新平台

大众创业，万众创新，是党中央提出双创政策的主要内容，而特色小镇恰恰是实现双创的一个新平台。②然而在国家公布的我省国家级特色小镇中，有超过三分之二的小镇都是以旅游为主导产业的，并没有发挥借特色小镇来实现创新创业的目的。省委省政府在认识到这个问题以后，及时制定相应对策，于是，以陕西省诸多科研院所、重点院校为基础建立起来的以创新、创业为主要特色的小镇得以设立。如：以西工大无人机系统为产业基础建立起来的集科研、教育、产业、文化、旅游为一身的翱翔小镇。翱翔小镇的设立，为人们创新创业提供了一个新的平台。这批以知识、技术、信息作为发展要素、以科研院校、科技人才作为发展基础、以科研空间、众创空间作为发展场所，并借助企业孵化器、互联网与大数据发展起来的创新创业型小镇，与全省其他类型的特色小镇相比为人们提供了更多的创新创业平台，所以具有一定的代表意义③。

(二)特色小镇促进了产业结构升级及区域融合发展

陕西省各地特色小镇建设本着与时俱进、实事求是的原则，有效集聚人才、技术、资本等高端要素。实现小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新，有效促进企业提质增效，加速形成新的经济增长点④。例如，咸阳市杨凌新区积极发展现代农业，实现了农产品产、加、销于一体的信息服务体系。并将北斗服务融入杨凌的现代农业，利用卫星的通信、导航、遥感等技术，形成了以导航定位等服务为核心的创新服务产业。这种北斗服务，对杨凌的现代农业、旅游业等多个产业的升级，促进杨凌地区融合发展具有重要作用。杨凌新区利用这种技术，已经形成了较为成熟的农业高新技术产业示范区。

(三)特色小镇拥有较为完善的运营机制

特色小镇应当拥有较为完善的运营机制，在特色小镇的建设过程中，陕西省始终注重让政府发挥引领作用，由政府牵头制定各项优惠政策、创造良好的制度环境、提供相关便利政策及建设相关基础设施；并充分发挥市场的竞争机制，让市场在特色小镇的建设中发挥决定性作用；让企业作为主体，在特色小镇的建设中充分发挥自身优势，将有限的资源整合起来，促进特色小镇的发展；由大众共同参与并作为监督机构，对特色小镇的建设进行监督，在这种模式下，陕西省的特色小镇建设，始终尊重了社会发展规律，有利于特色小镇的良性发展。

(四)特色小镇建设具有较为完善的政策法律基础

特色小镇建设需要体制机制的创新来支撑，我们主要从政策和法律层面来分析。首先在政策层面，陕西省建立了创建制的小镇建立模式，特色小镇的建立，并非是由政府先行审批才得以建立，而是在地方自行创建的基础上，由政府确立重点培育名单并经过审核，经三年审核合格后才能确立为省级特色小镇。18年1月公布的《陕西省发展改革委关于加快发展特色小镇的实施意见》也明确提出强化对特色小镇的金融支持，支持各地政府用财政资金带动社会资金，由政府与社会共同发起设立特色小镇建设基金。以上两点都是特色小镇在政策层面的创新。其次，在法律层面，我国当前特色小镇建设仍然沿用以往出台的城镇建设法律法规。当前，我国基层城镇建设的主要法律法规主要有以下几部：一是《城市规划法》，要求小城镇建设采用城市空间规划方法；二是《村镇规划标准》，小城镇被归入农村民居点建设类型之中；三是《中华民民共和国城乡规划法》，第一次把乡镇规划纳入法律，区分城乡二元结构，实现城乡一体化建设；四是其他地方政府出台一些地方性城镇建设法规和条例等，如2014年辽宁省出台的《辽宁省乡镇建设条例》等。从上面法律法规可以看出，我国当前法律法规仅仅满足一般乡镇建设的需要，并不能满足特色小镇的建设需要，也不能与特色小镇的建设相符合。因此，尽快出台一部指导全国以及地方特色小镇建设方面的法律法规是当前进一步引领特色小镇建设的基础性工程。

二、特色小镇对陕西省当前创新政策及法律的挑战

在特色小镇的建设方面，陕西省可以说倾注了很多心血，但是每项制度的运行都有其不合理之处，本部分主要分析陕西省特色小镇在创新政策及法律方面面临的挑战。

(一)创新政策缺乏具体性

陕西省虽然针对特色小镇制定了一系列创新政策，但这些政策缺乏具体引导与管理，缺乏独特的符合本地需要的指标体系、思路与方法。使得各地特色小镇在建设过程中存在较多的问题，很多政策在实践中难以执行，使得特色小镇的建设在很多地方沦为空谈。

(二)创新政策缺乏配套性

特色小镇的创建，应由政府多个部门协调创新体制机制，充分发挥支持和服务作用，为企业的创办提供便捷条件。陕西省特色小镇在用地指标、金融政策等方面都对特色小镇有所倾斜，但对各部门之间如何协调，具体如何执行缺乏具体规定。而浙江在这方面就做得很好，地方政府实行多部门联动，开展对位于特色小镇地区的企业独立选址项目高效审批、企业“零地”投资项目不再审批等改革试点，为企业提供贴心的“私人定制”⑤。这都是浙江为促进特色小镇发展所制定的一系列具体规定，然而纵观陕西省，虽然针对特色小镇的优惠政策琳琅满目，但各部门配合不够，相关政策仍缺乏系统配套性。

(三)缺乏相应的地方性法规及规定

目前陕西省关于特色小镇的鼓励激励措施以及规制机制，多以政策等形式表现出来，缺乏专门针对特色小镇的法律规制，这一问题不仅存在于陕西省，也是我国各地在建设特色小镇中存在的通病。各地特色小镇的建立，都是以其独特的人文、地域、产业、城市为基础发展起来的，都有其独特的产业结构及法律问题。⑥以浙江省杭州市玉皇山南基金小镇为例，该小镇于2015年5月建设完成以来，已经吸引了来自全国各地的近千家企业，其中以金融企业为主，这类小镇由于涉及资金数量多、交易规模大，相关部门在制定有关法规时就应当考虑到小镇的实际情况，研究当地特色小镇的共性和个性，针对小镇的特色产业制定出相应的法律规范，以法制来保障特色小镇的良好运行，我省在特色小镇的建设过程中也应该充分注重这一问题。

(四)地方政府缺乏相应的变通权

特色小镇作为新常态下促进区域创新和产业升级的主要方式，得到了各个省份的高度重视，特色小镇强调一个“特”字，自然就决定了各省小镇的发展都必然有其独特性，如果仅靠国家层面来制定法律法规，或者仅仅照搬照用中央一级制定的法律法规来套用的各具地方特色的小镇上，显然是不适用的。国家作为统筹各地特色小镇的发展的规划师，就应当赋予各个特色小镇所在地政府相应的立法权或变通执行权，然而就目前的现实情况来看，特色小镇所在的各级政府部门显然还没有立法变通权，这也致使在特色小镇在发展过程中的法律问题难以解决。

三、陕西省特色小镇发展的创新政策及法律应对措施

通过上文所述，我们可以发现陕西省当前特色小镇的建设虽然已经取得了一些成就但仍然存在不足之处，表现在创新政策及法律方面的问题就是：创新政策缺乏具体性、配套性、地方政府缺乏相应的立法、执法变通权以及缺乏相应的地方性法规及政策。针对这些不足，本文结合陕西省实践，提出了如下建议。

(一)制定具体完善的创新政策

针对特色小镇同一化现象严重的问题，陕西省应当制定一些具体性、可操作性较强的创新政策，保证特色小镇建设的每一环节都有政策依据，遇到相关问题都可以得到有效解决。例如，明确特色小镇的建设必须具备“特”这一标准，对特色小镇的申请及批准程序作出严格规定，明确工作人的审查责任，从审批这一环节来避免特色小镇同一化严重的问题。以南湖基金小镇为例，他们之所以能占据中国第一基金小镇的宝座，就是因为它在建设初期就明确了自身的优势。陕西省也只有坚持这样，才能促使陕西省特色小镇的建设得以百花齐放、百家争鸣，才能改善目前陕西省多数特色小镇多以旅游产业为依托的现状，发展出更多类型、更具特色(如西工大翱翔小镇)的小镇，使得特色小镇真正发挥其促进陕西省产业结构升级、经济良好运行的作用。

(二)完善创新政策，制定部门的协商和沟通机制

由于特色小镇种类繁多，类别各异，其设立发展，必然不可避免的涉及财政、金融、税收、地产等多个部门。⑦针对特色小镇的创新政策，需要诸多部门加以配合才能完成，当前陕西省针对特色小镇的创新政策不计其数，但是，各个创新政策缺乏系统配套性，没有实现特色小镇建设期间各创新政策制定部门的沟通协调，使得特色小镇在建设过程中容易遇到困难，表现如下：其一，协商和沟通机制不完善不利于创新政策制定的配套性。⑧各部门分别制定政策不加以沟通的坏处就是，制定出来的政策，单独来看都是很好的，但在实际操作过程中就会存在一些连接不紧密，制度设计不合理的问题。其二，协商和沟通机制的不完善不利于特色小镇的快速建设，协商和沟通机制的不完善，就意味着在实际操作过程中，各个部门要花费大量的时间来进行磨合，而特色小镇的建设是陕西省当前促进产业结构升级和经济发展的重中之重，我们不能用它的设立发展来做实验，而是应当从设立之初，就为特色小镇的发展做好制度保障。因此，在特色小镇建设过程中，我们要格外注重特色小镇创新政策制定部门的协商和沟通机制。

(三)深入了解陕西省特色小镇的发展现状，为相关法律的出台奠定基础

各地特色小镇由于在“产、城、人、文”等各方面都有所不同，其设立发展所依赖的基础也有所不同，这就需要我们深入研究陕西省特色小镇的共性以及个性，摸索出特色小镇建设的一般性规律，同时对各类特色小镇加以区分，对不同类型的小镇制定较为变通的法规，只有这样，才能针对陕西省特色小镇的独特现状，制定出符合陕西省特色小镇发展的现行地方性法规及相关制度，甚至以此来为全国特色小镇相关法规的制定奠定基础、提供有益经验。

(四)中央应当给予地方政府相应的变通权

特色小镇在不同地方都有其独特的发展模式及类别，若在全国施行一套完全一致的特色小镇建设发展法规，显然是不切实际的，虽然我国当前还没有针对特色小镇建设的全国性立法，但可以预见，将来针对特色小镇发展的全国性立法必定会接踵而至，在这种情况下，我们就需要考虑针对特色小镇的全国性立法在各个地方如何运行的问题，鉴于各个地方特色小镇的建设都有其独特之处，我们需要给予各个地方以相应的立法及执法等方面的变通权，来保障有关特色小镇的全国性法律得以良好有效的在个省份运行，地方政府对法律法规在某些方面的变通，也可以成为我们制定全国性法律法规的依据。

四、结语

从长远来看，陕西省特色小镇的发展离不开相应的创新政策及法律法规的支持，因此，我们应当尽快完善陕西省有关特色小镇的创新政策及法律法规，弥补现有不足，以此来实现陕西省产业结构升级、经济良好运行的目标。

[ 注 释 ]

①马斌.特色小镇：浙江经济转型升级的大战略[J].浙江社会科学，2016(03)：39-42.

②陈耀.陈耀：特色小镇如何把握好“产”与“城”的融合度[J].商业文化月刊，2017(25).

③徐剑锋.特色小镇要聚集“创新”功能[J].浙江社会科学，2016(3)：42-43.

④王国灿.特色小镇建设的法律支撑研究[J].楚天法治，2017(9).

⑤朱东阳.特色小镇PPP项目主要法律风险识别和防范——以社会资本方为视角[J].改革与开放，2017(15)：70-71.

⑥卫龙宝，史新杰.特色小镇建设与产业转型升级：浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学，2016(3)：28-32.

⑦闵学勤.精准治理视角下的特色小镇及其创建路径[J].同济大学学报(社会科学版)，2016，27(5)：55-60.

⑧卓勇良.创新政府公共政策供给的重大举措——基于特色小镇规划建设的理论分析[J].浙江社会科学，2016(3)：32-36.