创新激励与创新能力：地方同级监督创新对监察改革创新的启示

曾明

摘要：国家监察体制改革基本实现了监察监督的全覆盖，但制度改革的成功仍需要各级监察部门的努力以解决监察工作的“最后一公里”问题。在这一过程中各级监察委的工作创新极为关键。通过构建政府创新驱动分析框架，以A省B市的同级监督改革为研究对象，分析地方纪委创新机制，从中可以得到诸多有益启示。研究发现，创新供给需要有供给意愿与能力。获得政绩与实现个人抱负是政治精英创新的内驱力，而上级支持与资源是创新能力的保障。作为政治性与政策性极强的监察创新需要在符合中央精神的前提下，得到上级党委与纪委支持，通过创新容错机制与政绩晋升激励，鼓励基层纪委监察委在工作中的创新，可以激发基层工作活力，促进监察体制改革的深入与取得实效。

关键词：监察体制改革;政府创新;创新激励;同级监督监察;监察全覆盖

中图分类号：D9    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2019）06-0056-08

一、问题的提出

国家监察委员会的设立无疑为监察监督提供了更有力的法律与制度保障，标志着国家监察体制改革取得了突破性进展和决定性成果，基本构建了国家在反腐败领域的巡视、派驻、监察“三个全覆盖”的权力监督格局。国家监察机关是行使国家监察职能的专责机关，依照监察法对所有行使公权力的公职人员进行监察，履行监督、调查、处置三大职能。监察权是国家腐败治理主导权，成为独立于立法、司法、行政权之外的“第四权”，而“纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督是监督全覆盖的“四驾马车”。在监察体制改革后，如何更好地实现监察监督需要各地监察委在机制上的创新。由于纪检监察工作的政治性、纪律性、组织性都非常强，在这个领域的政府创新更需要智慧与能力，因此如何促进地方监委在监察监督方面的机制创新成为国家监察体制改革后重要的研究课题。如何实现有效的同级监察监督，现行党纪党规与《国家监察法》对此的操作性规定并不多，这既需要依靠中央层面上的后续顶层设计，也需要地方纪委监察委在现有体制与党纪法规约束下的自主制度创新。作为一种政府创新，这些年来各级纪委有过不少有益的尝试，但目前无论是在政府创新还是廉政研究领域，相关的文献都很少涉及纪委创新的研究。在国家监察的研究方面，现有文献还较少涉及到同级监察监督的研究。仅有过勇等分析了十八大以来纪检监察机关改革的局限性如权力集中、同级监督较弱等困境，[1]但未深化对如何实现同级监督的具体机制安排的研究。

本文以A省B市的同级监督改革为研究对象，从政府创新理论视角分析纪委监察委创新实践，呈现党内同级监督制度运行过程与运作实践，并分析它对地方纪委监察委创造性开展监察监督工作的启示。B市是某省的地级省辖市，省域副中心城市，总人口600多万，全市辖9个县级行政区，2016年新任市纪委书记到任后开始推进同级监督改革，在下辖的三个县（市）开展同级监督改革试点①。

二、地方政府创新驱动的一个简要分析框架

“政府创新”，是公共服务部门为提高效率、改善服务质量而进行的创造性改良。它不同于政治体制改革其工具性意义大于其价值性意义[2]。它可以分为政策实验与政策实践两个类型。前者是指中央通过控制性实验来发现有效的政策工具的过程;后者是指地方政府在上级政府既定政策目标下自发寻找政策工具的过程。本文所说的政府创新与大多数现有文献中的类型一致，指的是政策实践类的创新。

政府创新最关键的是创新的发起者，从政府创新的动议主体来看，以主要领导为首的政治精英是政府创新的主要推动力。在民主集中制组织原则下领导意图可以通过组织程序成为一级党委或政府的意志，并通过压力型体制，将其转换成公共政策在辖区内推行。他们可以在政策与资源方面支持政府创新实施者，如给创新实践者更大的自由裁量权、更大的财力支持与更广泛的资源动员能力，更宽容的容错机制等，并能运用权威性政治权力化解实施过程中的利益矛盾与冲突。然而创新总会存在风险，创新失败固然是种风险，因为存在资源的浪费，也可能因创新而产生的社会利益调整引发社会冲突;更大的风险来自对现有体制、制度及政府过程的突破会产生与上级政策冲突的风险。由于这些治理与政策风险的存在，创新的发起者须克服这种压力需要有更强的创新驱动力。创新动机成为政府创新中首要驱动力。郁建兴、黄亮基于制度变迁理论提出了政府创新的间接与直接动力机制分析框架，间接动力是引发创新意愿的外部因素，直接动力是对创新的成本与收益考量[3]。现有的地方政府创新案例表明，回应外部环境的变化与社会诉求是政府创新的触发因素，而领导人个人价值观念、能力、组织职能会加速创新的产生[4]。一项政府创新之所以能发生并扩散，有三个主要影响要素，即创新激励、创新能力和创新应用[5]。

政府创新实质也是公共政策的供给，因此基于这些成果的分析，并借用经济学的供给理论，本文提出一个政府创新驱动的简要分析框架：政府创新供给框架，即创新的供给意愿与供给能力。供给意愿指政府创新倡议者激励;供给能力指的是倡议者的创新能力，包括能获得的资源与合作（如图1所示）。

图1 政府创新驱动分析框架

来源： 作者自制。

供给意愿是指创新倡议者愿意政府创新的驱动力，即创新激励。地方政治精英在政府创新过程中的正向激励，主要是个人价值的实现。其一是创新所体现出来的政绩。从政治精英行为偏好角度来看，追求职务晋升是重要的官员行为函数。地方政府通过“政绩创造”的理性算计[6]，从而赢得晋升以及声望等政治资本。由于职务晋升的晋升锦标赛体制[7]，那些完成政绩目标考核优异的地方领导人更容易获得升迁，但取得优异的政绩可能仅仅是个资格赛[8]，能够引起上级关注从而构成良好社会关系网络才是影响晋升的重要因素。因此地方政府特色与亮点工作能夠显著提高官员政绩的显示度，而政府创新正是能够引起特色创新亮点的重要举措。

其二，通过政府创新可以带来自我价值实现的满足感。对于不少地方政治精英来说，利用党和人民赋予的权力在自己职责范围内推动政府创新，去实现自己的抱负与理想，是自我价值的一种升华。地方政府官员的道德操守、职业规划、社会责任感、个人价值理念、个人的声誉以及自身的理想追求等，都是推动地方政府创新的重要因素。地方治理中最核心的部分——回应公众关切也是官员个人价值实现的重要来源。中国的改革开放无不伴随着巨大的利益调整与利益冲突，因此为推进改革或更好地履行政府职能，政府必须回应公众的关切。而且“为官一任、造福一方”的传统执政理念也会促使政治精英们积极应对民众对政府的各类诉求。在这个过程中经常会需要通过政府创新来完善政策目标或再造政府流程。从机制上讲，在自下而上和自上而下两个过程的作用下，公众需求或外部压力会转变为改革的“直接动力”，转化为推进改革的“自觉意志”[9]。

供给能力，即政府创新倡议者能够获得的创新资源与创新合作。从资源角度来看，政府创新受到组织的规模、财富、可利用的资源等外部因素的制约。但其中最重要的是上级领导与社会公众对创新的认可与支持。在中国单一制体制下，下级政府创新行为能够得到上级支持，尤其是高层级的政治权威的支持极为关键[10]。在政府创新扩散阶段，获取政治领导者的支持也是关键因素。但这种支持有时并不是直接的认可、许可或默认，也包括政策信号，尤其是中央政府的政策信号会显著地加速地方政府的创新进程[11]，这些信号主要来自于中央文件或重要会议、报告中的要求或指导性意见。地方政府创新是回应中央对某领域重要工作的原则性要求或期许，或者模糊性政策引导，那么地方政府创新一方面可以去满足中央政府的任务目标或偏好。在“命令型”的政府管理体系下，上级政府的偏好，是影响地方政府行为的重要因素。另一方面对于政策实验来说，很多地方的创新实验本身就是作为中央政府决策过程的一部分，能够获得中央政府的支持。政策实践虽然不是中央决策过程的一部分，基本也要是实现中央政策目标或是回应中央政府的政策诉求，才能让地方创新规避风险，获得创新正当性的理由与政治保障。

另外一个重要的能力是创新的执行力。一是组织内或政策实践者的拥护与执行、民众的认可。这一点极为关键。创新的可持续，需要“上下联动”。虽然强势的地方领导人可以强行推动某些创新，但如果不能够得到下级干部人员的拥护，政策的执行会受到极大的肠梗阻，政策实施层的官员们可能会选择性或象征性地执行创新性政策，从而弱化政策效果，最终难以为继。同样对于政策对象的群众来说，如果民众极为反抗与抵制某项政府创新，容易产生社会稳定风险，最终也有可能由于社会抗争而功亏一篑。在政府创新实施阶段，政府创新项目的实施会改变部分社会个体或群体的利益结构与分配，这会招致利益受损者对于创新项目执行的质疑与反对。政府创新的绩效和民众的支持，是政府创新的合法性基础;政府创新的长久持续，需要法律和制度的保障。二是政策的决策科学性。如专家参与与动员能力。不少政府创新经常会来自学界专家的指导甚至“背书”，可能提高创新的可行性与政策合法性，也可以提升创新的理论价值，便利以后的政策扩散。三是在政府创新实践或实验过程中，政府良好的动员能力与动员机制。沟通机制也非常关键。所以创新的支持也需要媒体广泛报道、吸引学界关注。通过媒体宣传可以推动创新的实施、可持续，同时也是获得社会认同与上级认可的手段。

三、同级监督的政府创新实践：B市经验的实证分析

（一）新官上任的政绩需要是主要的创新意愿

地方官员的偏好就是晋升，这基本是个常识，而对于刚刚晋升到高一层级官员来说，无论是出于工作抱负，还是出于官场习惯，尽快出政绩都是他们最为关心的事情。中国现行的干部人事制度和财政体制安排形成了地方官员积极推动地方经济增长的主要激励基础，对于主要领导来说，围绕经济增长完成政绩考核的关键，但对于副职来说最主要的是考虑该如何在自己分管领域内取得政绩。由于中国官员晋升的层级化，年龄是官员晋升的重要影响因素。B市市纪委书记2016年初刚在邻市提拔为副厅级，同年10月调任B市担任市委常委，12月当选市委常委，纪委书记，年龄只有48岁，还有较好的上升空间。因此作为新提拔干部，在纪检监察工作中出政绩是个必然的政绩选择。而在纪检工作中要取得有特色与亮点的工作，也是实现差异化政绩竞争的关键。因此，上任之初他就把同级监督改革作为工作重点，并且主动汇报取得B市市委支持。B市市委书记也是同届刚从副省长重用为省委常委、市委书记，刚刚50岁，在政治晋升上还有至少5年的时间窗口期，也期待在上任伊始做出新气象。而纪检监察工作在十八大以来已成为中央层面最为重视的“四个全面”中的“全面从严治党”工作的核心内容，社会关注度也极高，因此在这一领域中的创新政绩不亚于经济发展的重要性，而且还有更高的社会关注度，因此市纪委提出同级监督工作创新的思路，与市委书记的想法几乎是不谋而合，从而使得同级监督创新得以顺利推进。

（二）中央的模糊政策要求与省级层面的默许

“同级监督太软”是一直困扰实现监督全覆盖与反腐败体制机制改革的老大难问题。在全面从严治党背景下如何破解这一难题也引起中央高度重视。对于对党员领导干部，包括一把手的同级监督在全党有着较为明确的共识，并在全面从严治党改革中有着与之相应的制度安排。党的十八大报告强调要“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，要抓住“关键少数”，破解一把手监督难题。党的十九大报告进一步提出“要强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督”。同时，在制度建设方面中央也做出了明确的安排。一是明确要求党委要接受同级纪委的监督。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，党的地方委员会要自觉接受上级和同级纪律检查机关的监督。同时也明确规定作为党内纪律监督的专责机关，纪委的重要职责就是加强对同级党委的监督。《党内监督条例》第二十六条规定，“党的各级纪律检查委员会要加强对同级党委特別是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”。在监督内容上也进行了明确的规定，《党内监督条例》还规定，党组织“领导班子成员发现班子主要负责人存在问题，应当及时向其提出，必要时可以直接向上级党组织报告”;纪委加强对同级党委履行职责、行使权力情况的监督，“发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告”。在监督对象上，《党内监督条例》进一步明确，“党内监督的重点是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”一把手是“关键少数”中的关键。按照《国家监察法》的规定，国家监察机关履行对监察对象的监督、调查、处置责任，但监察权限与监察程序中，对于如何实现监督权的明确的法律规定不多。造成监察委员会的监督权的落实，尤其是对非中共党员领导干部与公职人员的同级监督的程序与机制成为当前国家监察改革中一个空白与难点。

尽管有着相对完善的制度安排，从中央到地方对加强同级监督的重要意义也都形成了共識，但在具体的工作实践中，仍未能建立起有效的同级监督机制。对于同级党委领导干部尤其是主要领导干部仍然难以实现真正有效的同级监督，而主要依赖上级党委、纪委机关的自上而下的监督机制。所以这样的一种共识与明确的政策目标要求就为改革同级监督的政府创新提供了契机。但同级监督毕竟牵涉利益面大，还有一定的政治敏感性，所以省级层面上并没有给予明确的政策支持，但在创新发动后，还是在某种程度上得到省级层面的默许。在改革开始后的2018年省纪委全会上，B市纪委书记对同级监督做了专题发言，省纪委开始在全省推广B市经验，省委机关报《XX日报》也是多次进行肯定性报道。这为B市推进同级监督改革提供了很大的政策与政治保障。另一个更关键的支持来自该市委书记，因为是省域副中心城市，市委书记为省委常委，作为同届当选的主要领导，在市纪委书记提出要开展同级监督改革试点工作后，毫无疑问没有他的支持改革是不可能推进甚至开展的，他自己也是多次要求市纪委加强对他本人以及市委常委的监督。

（三）试点县（市）的支持

在党委体制下，上级党委的政策意图或政策目标的实现要获得下级的支持其实并不是太困难的事情，但强制性地推行政策以及强行的责任下压方式虽然也有可能推进工作的落实，却远不及获得下级的真正理解与支持的效果好。因此为了取得组织内的支持，B市市委市纪委采取了多种的动员方式，如合作的政策决策过程，文件发布、会议动员、领导讲话或视察等。并通过媒体在试点县市内发动改革。在制度设计初始时，B市市委虽然强调也要抓住关键少数进行监督，但考虑试点工作的顺利开展，对于是否把县委书记列为同级监督对象由各试点县（市）自己考虑，但三地的县（市）书记都主动提出要把自己纳入监督对象，并都直接担任改革小组组长。对列为试点的县纪委书记应该是压力最大也是最为关键的创新实施者，毕竟监督同级常委，尤其是县委书记的工作并不容易。尽管如此，三位纪委书记也都认为这既是压力也是荣耀，某种程度上是上级组织与领导对自己工作能力的认可与重视，也是展示自己的机会，因此在实施创新中积极表现。

（四）良好的执行力

首先创新发起人B市纪委书记在取得市委的高度支持后，先后13次召开专题座谈会，解决同级监督内容、制度、方式等难题，并多次到试点县市指导试点工作。其次，注重顶层设计，制度先行。先做好制度设计，然后再实践，在实践中总结经验，再修订制度。B市纪委在选择试点县（市）前，就集思广议，制定好相关制度。如常委会纪委书记首位发言制。对决策程序不到位、民主集中制落实走样、决策事项有可预见重大风险等问题，纪委书记应及时表态“叫停”等。然后试点县市在开展试点工作再对制度进行具体深化，在同级监督方面进行了不少的制度创新。如纪委廉政秘书制度。该市纪委班子成员每个人“一对一”监督市委常委，列席市委、市政府重要会议，并参与“三重一大”（重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用）的决策部署，对全市“人怎么选、钱怎么用、事怎么定”等事项，提出合理化建议。去年，试点的S市（县级）纪委先后30余次参与干部人事任免、重大资金开支等决策事项的监督，提出7条监督建议均被党委采纳。D县形成了“1+8”同级监督工作制度。即1项对县委书记的专项监督制度，包括落实主体责任、落实“三重一大”规定、执行选人用人制度、执行党内法规及解决民生热点问题等;8项对县委常委的常态监督制度，包括廉政教育、主体责任定期督查、“三重一大”决策全程纪实、个人重大事项报告检查、专题述责述廉、廉政状况定期报告、谈话提醒、问题线索报告等。再次，注重机制设计。除了以上制度安排外，对于如何实现对县（市）委常委的有效监督最重要的是有工作机制来落实。试点三县（市）也都做了积极探索并取得较好的成效。D县编印《纪委监督同级党委工作手册》，面向10名县委常委、96名乡镇党委委员发放，图文并茂明确10项监督流程，让党委成员怎么接受监督、纪委怎么开展监督变得一目了然、便于操作。某市（县级）纪委绘制4张同级监督流程图和4张工作清单，罗列了监督内容、监督方式，明确实施步骤和保障措施。某市（县级）还把同级监督写进市委文件，并出台谈心谈话、说案明纪大讲堂等一系列便于操作的配套制度，落地实践。S市（县级）推行“两卡一书”制度，针对苗头性、倾向性问题发放提醒卡，针对落实责任不力问题发放督办卡，针对执纪监督中发现的问题发放整改通知书。D县还制定了《D县县委常委廉洁履责年度评估细则》等操作性强的举措，对县、乡两级党委班子成员廉洁履责分别按优秀、合格、基本合格、不合格进行评估打分，评估结果记入个人廉政档案，并上报上级纪委、组织部，让监督结果与个人推优和廉政评价挂钩，进一步强化同级监督结果运用，提升同级监督的影响和效果。

四、B市同级监督创新对监察监督创新的启示

（一）监察监督创新需要有积极的创新意愿

创新总是意味着组织结构、利益关系的调整，对于政府创新的倡议者来说，有可能还会面临很大的政策约束，存在着较大的政治风险。因此在稳中求进的总基调下，如何推动监察监督的政府创新，需要有较强的创新意愿来驱动。而其中最关键的是需要有创新精神的纪委领导人。基于基本人性与中国干部体制的客观现实，在纪委干部选拔中 ，应该把那些德才兼备，具有创新意识与能力的优秀领导干部选拔到纪委监委领导岗位上，形成正确的用人导向，使得上级纪委与国家监察的政策目标与领导干部发挥主观能动性积极创新与更好履责实现激励兼容。

（二）监察监督创新需要有上级党委、纪委的支持

随着纪检监察体制改革的深化与反腐败的纵深发展，要巩固已形成的反腐败压倒性态势，未来的纪检监察改革更是进入深水区，创新的风险极大，就如同级监督虽然在各类党规党纪中都有相关规定，中央层面也多次强调其重要性，但在实际操作中，同级监督即同级别纪委书记、纪检干部监督同级班子成员会感到力不从心，因为同级班子成员都是上级党委任命与管理的干部，在干部管理权限上，同级纪委在体制上对他们并没有约束，现行体制下，同级党委常委的任命考察权在上级党委手中，对于这些干部作出具有提拔作用的廉政鉴定也是上级纪委的权力。从党内体制来看，纪委要在同级党委领导下开展工作，纪委书记也要接受同级党委的领导。尤其是党委书记，是纪委书记的上级，是党委集体领导的班长。这就使得同级监督变成下级监督上级。在这种体制下，一般纪委书记都不太敢，也不能保障对同级党委、尤其是关键少数的监督。因此，要建立同级监督体制，关键在党委能正确看待权力的监督，正确履行主体责任，尤其是党委书记的态度至关重要。要破解这一体制难题，只有在上级党委的强力支持下才有可能。因此要保障监察监督的创新能够可持续与扩散，需要从上级党委、纪委层面为创新者保驾护航，提供指导与支持。

（三）监察监督创新需要多方合作参与

决策机制，其中合作参与机制非常重要。充分发挥媒体、专家、监察对象的作用，通过科学民主的决策机制广泛征求意见，注重顶层设计，问题导向，使得创新项目制度完善，决策科学，政策内容与工作机制具有可操作性，保障制度得以有效运行。完善监督全覆盖不仅在于机构的完善，更在于机制的有效;监督不在于距离的远近，更在于信息的顺畅与线索处置的规范。对官员的监督不仅需要国家机构内部的监察，也需要社会公众的支持，其中最主要的方式是公民的线索举报。在当前反腐败机制中，官员违纪线索来源主要依赖巡视与信访。十八大以来，纪检监察信访的渠道和方式被大大拓宽，纪检监察信访体制逐步实现常规化与技术化，赋予公众以更多的可能性来参与权力的监督。在监察监督创新中，公众的参与也是一个重要的渠道。

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责任编辑：周育平