习近平关于制度治党重要论述的实践特征

制度治党是习近平治国理政思想的重要内容，是推进全面从严治党的重要方法论。习近平在党的十九大报告中强调，新时代坚持全面从严治党必须“坚持以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”[1]。坚持全面依法治国必须“坚持依法治国与以德治国相结合，依法治国与依规治党有机统一”[2]，并把“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”[3]纳入新时代加强党的建设总要求，凸显了制度治党在新时代党的建设中的重要地位。自习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上首次提出“制度治党”概念后，学术界围绕习近平关于制度治党重要论述的思想渊源、提出背景、基本内涵、时代价值等内容作了广泛而深入的研究，而关于制度治党实践特征的研究成果则相对较少。制度治党是实践的、具体的。本文力图在梳理相关重要文本的基础上，结合其在实践领域的具体运用，总结、归纳出习近平关于制度治党相关重要论述的实践特征，以期对进一步推进全面从严治党，探索马克思主义执政党发展规律提供一点参考。

一、党的领导制度化与总揽全局、协调各方相统一

制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小平指出，“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色”[4]，关系到社会主义优越性的体现。在新时代中国特色社会主义的历史方位上，如何在新时代中国特色社会主义的历史方位上坚持和加强党的全面领导？习近平在继承邓小平理论的基础上强调，还是要靠制度，把制度建设摆在突出位置，在党的领导制度化与总揽全局、协调各方相统一中，充分发挥党的领导核心作用。

党的领导制度化与总揽全局、协调各方相统一首先要求坚决维护党中央权威和集中统一领导。恩格斯认为，无数人协作的前提在于“要有一个能处理一切所管辖问题的起支配作用的意志”[5]，这个意志的体现既可以是个体，也可以是一个代表多数人的领导集体。在国家治理体系的大棋局中，党中央无疑是坐镇中军的“帅”，只有在“帅”的领导下，棋局才能立于不败之地。十八大以来，针对种种目无政治纪律、无视党中央权威的行为，习近平指示，一是完善请示报告制度，对于涉及全局的重大问题在报告内容、报告范围上应有所细化；二是加强党组工作制度，健全全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组向中央政治局常委会、中央政治局汇报工作的体制机制；三是强化地方党委制度，要求各级党委始终坚持集体领导与个人分工负责相结合的原则。当然，加强党中央权威和集中统一领导并不意味着忽视党内民主，弱化民主集中制，既有民主也有集中、既有纪律也有自由、既有统一意志也有个人心情舒畅、生动活泼的制度安排更有利于党的领导质量的提升。

推进党的领导制度化与总揽全局、协调各方相统一还要求把党的制度建设贯穿治党治国各方面、全过程。在政党治理中，习近平在党的十九大报告中强调，“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”[6]，党的制度建设既形成于党的建设总体布局，又作用于党的建设各方面活动；在治国理政中，党的领导要在政治、经济、国防和军事等各方面发挥作用：在经济建设中，“要加强党委领导经济社会发展的制度化建设，完善党委研究社会经济发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制”[7]；在政治方面，完善党组制度和地方党委研究决定党的群团工作重大事项制度，从战略高度认识中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强人民政协党的制度建设，运用制度手段巩固和发展新时代爱国统一战线，构筑“最大同心圆”；在国防和军队改革中，通过一系列制度安排与设计，把“党指挥枪”的根本原则和经验固化下来，确保党对人民军队的绝对领导。

党的十八大以来，在习近平等党和国家领导人的努力下，党内严肃查处了一批把政治纪律当儿戏、无视党中央权威的典型代表，颁布或完善了《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方党委工作条例》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等党内法规，在党的领导制度化与总揽全局、协调各方的相互统一中充分发挥了党的领导核心作用。

二、问题导向与于法周延、于事简便相配套

“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[8]。中国共产党成立以来，党的制度建设始终在路上，一套与国家、社会政治生活相适应的党内制度体系逐步建立并不断完善，然而在新形势新任务新挑战中，现有制度性规范过于原则、相互脱节、抽象笼统等问题日益凸显。习近平认为，建立健全新时代党内制度法规体系要求注重问题导向与于法周延、于事简便相配套，努力构建程序规范、配置科学、体系完备的立体式、全方位的制度体系，为推进全面全面从严治党向纵深发展提供坚强的制度保障。

建构立体式、全方位的党内制度体系一方面要注重问题导向。问题是时代的声音，过去的制度虽然仍具有重要的指导意义，但其毕竟是针对过去的历史条件和主要矛盾而设计的，现阶段党内突出的矛盾和问题也许过去并未显现，而过去主要的矛盾和问题也许现阶段已不再突出。沿用脱离时代、不合国情、党情的制度难免逃脱空洞僵化的窠臼。新时代制度治党必须坚持问题导向，增强制度安排的针对性，聚焦党内政治生活和党内监督的薄弱环节，着力围绕党内存在的突出问题，科学合理地进行制度的新陈代谢。正如习近平指出的，建章立制怎么做？“那就要有什么漏洞堵什么漏洞，有什么问题解决什么问题，兵来将挡，水来土掩”[9]，以问题为导向进行制度建设的顶层设计。

建构立体式、全方位的党内制度体系还要遵循“于法周延，于事简便”的原则。党内制度体系要实现联动和集成，制度建设不能东一榔头西一棒子，“零敲碎打不行，碎片化修补也不行”[10]，必须本着“于法周延，于事简便”的原则，注重顶层设计与操作细则的衔接配套，增强制度的系统性和可操作性。遵循于法周延，重在加强顶层设计，做好制度间的前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成，变“关猫”的牛栏为制度的铁笼。习近平曾以公款消费为例，强调切实遏制公款消费中的各种违规违纪违法现象，“关键是要抓住制度建设这个重点，以完善公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障等制度为抓手”[11]，全方位、无死角的消除公款消费的可能性。另一方面，遵循于事简便，重在加强实体性规范与保障性机制间的结合与衔接，增强制度的可操作性，保证制度务实管用，简便易行。习近平以刘邦入住关中与民众“约法三章”和红军“三大纪律，八项注意”通俗易懂，执行方便的例子告诫全党：制度的质量重于数量。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央始终坚持问题导向推进制度治党，为了净化党内政治生态，党中央制定并实施了《新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党廉洁自律准则》等党内法规；针对腐败问题，“不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑”[12]，以问题为导向的党内廉政制度设计正逐步完善。在坚持问题导向进行顶层设计的同时，党中央还加大对党内法规及规范性文件历史存量的清理力度，更加注重制度的针对性、系统性和可操作性，现已建构起一整套包含195 部中央党内法规、236 部中央部委党内法规、3412 部地方党内法规在内的，不留死角，不留缝隙，相互衔接，彼此呼应的全方位制度体系，切实保障了制度治党“有规可依，有制可循”[13]。

三、依规治党与以德治党相结合

坚持依规治党与以德治党紧密结合是党的历史事实的经验概括，是党的建设实践的科学总结。在中国共产党的历史上，既存在过忽视制度治党、依规治党，倡导“大鸣、大放、大字报”，打破一切条条框框的无序状态，也出现过忽视思想建党、以德治党，对思想政治教育抓得不够，对社会主义精神文明建设重视不足，以致各种错误思想在党内滋长蔓延的消极现象。前人之鉴，后事之师。在当前党的执政环境依然复杂，党内一些突出问题仍未得的彻底解决的管党治党形势下，习近平指出，“全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合”[14]。

坚持依规治党与以德治党紧密结合一方面要发挥依规治党的外在约束力。从性恶论的角度出发，党内制度的设计初衷即惩恶，它是思想道德的坚强后盾和保障。一旦道德戒律无法对党员违法乱纪行为产生约束和规制，党的法规和纪律就是维持党组织良好运转的最后一道防线。依规治党，首先要以党章为核心，用党章治党管党。党章是全党必须遵循的总章程，是全党必须共同遵守的根本行为规范。习近平要求全体党员干部必须认真学习党章、严格遵守党章，坚决执行党章，自觉树立党章意识，“不论是高级干部还是普通党员，要做合格党员，学习贯彻党章都是第一位的要求”[15]。其次，依规治党要把纪律和规矩立起来，严起来，保证制度的刚性约束力。坚持和维护铁的纪律是党的优良传统和政治优势，是党的力量之所在。新时代党的建设，纪律建设在党的建设总体布局中处于更突出的位置。习近平提出，全体党员干部要“加强纪律教育，强化纪律执行，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活[16]”，坚决把纪律和规矩挺在前面，在严明政治纪律和政治规矩中，坚决维护党中央权威，自觉维护党的团结统一；在严明组织纪律和规矩中，严格执行“四个服从”，增强组织纪律性；在严明生活纪律中，严肃党内政治生活，加强党内政治文化建设。在学党章，守纪律中，依规治党为各级党组织和党员划出了不可逾越的政治底线。

另一方面，坚持依规治党与以德治党紧密结合要体现以德治党的内在自律性。以德治党的“德”不仅仅指中国传统的伦理道德，还包涵了马克思主义的道德追求，中国共产党的理想信念宗旨等等。从作用范围层面看，“德”无时不在，无处不在，它是制度的补充和支撑，在制度覆盖不到、规范不了的盲区和死角，“德”通过影响每个党员干部的内心活动，帮助他们强化自身内在的良知，拧紧他们的“总开关”，规范和约束他们的行为。以德治党，首先要补足共产党员的精神之“钙”。习近平将理想信念形象的比喻为共产党人的精神之“钙”，他认为，当前党员干部产生这样那样问题，犯“软骨病”的一个重要原因就在于理想信念缺失或理想信念不坚定，精神上严重“缺钙”。因此，以德治党首先要坚持用马克思主义中国化最新成果武装头脑，用理想信念固本培元，补钙壮骨。其次，以德治党要弘扬与借鉴中华优秀传统文化。习近平认为，优秀传统文化是中华民族的“根”之所在，“魂”之所系，是中国共产党发展壮大、生生不息的丰厚滋养与精神沃土。在新时代，必须将中国优秀传统文化同党的精神追求统一起来，将中国传统伦理道德同新时代中国特色社会主义道德统一起来，帮助党员干部在思想道德深化中实现内在的自律。坚定理想信念，融合优秀传统文化，以德治党为广大党员干部树立了一个看得见、摸得着、够得着的标准，展现了共产党人高尚的道德追求。

中国特色社会主义进入新时代，以习近平为核心的党中央始终坚持依规治党与以德治党相结合，强调制度治党既要“禁于未然之前”，又要“禁于已然之后”；既要避免“唯制度论”，又要防止 “意识决定论”；既要守住底线，拿好纪律戒尺，又要奔向高标准，坚持正面倡导，在《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的贯彻落实中，在“德”与“规”的相互统一中，把从严治党制度治党实践成果内化于心，外化于行。

四、正式制度与非正式制度相协调

新制度主义视角下，制度有正式制度和非正式制度之分，非正式制度基于价值、习俗层面，在党内具体表现为党的作风、传统惯例及“潜规则”，而正式制度则是指具体规章，它是党在革命、建设和改革实践中逐渐形成的一系列强制性法规和纪律。习近平高度重视二者间的相互影响，相互协调，相互补充，认为应使正式制度与非正式制度共同作用于党内政治生态建设之中。

实现正式制度与非正式制度相协调，推动作风建设长效化、规范化、制度化是其中一个重要方面。作风问题无小事，党的作风事关党的形象，事关民心所向，事关党的生死存亡。在革命年代，党内逐渐形成了许多优良的作风，如理论联系实际、批评与自我批评，密切联系群众等等。上世纪五六十年代前，党的优良作风始终充盈党内，党小组生活会开展批评与自我批评时，无论普通党员还是高级干部，一律参加，指名道姓的摆事实、讲问题、提意见是一种常态。然而，“以阶级斗争为纲”的年代过去后，党内对有益的思想斗争重视不足，批评与自我批评难以开展，个别党小组生活会成了形式会、评功会。如何在新时代保持党的优良作风，用好批评与自我批评等作风“利器”？习近平提出，要“在坚持中见常态，向制度建设要长效”[17]，把作风建设融入制度建设中，以刚性的制度安排和严格的制度执行确保作风建设常态化、长效化。制度的建立与执行只是开端，要克服作风问题的顽固性和反复性，习近平告诫全党，作风建设要“以踏石留印，抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终，善作善成”[18]，要让广大人民群众看到切切实实的成效和变化。

实现正式制度与非正式制度相协调，还要以“明规矩”破“潜规则”。“潜规则”是文化糟粕与歪风邪气的产物，具体表现为：有的党员干部将熟人社会、圈子文化的交际规则照搬到党内，信奉“有关系走遍天下，没关系寸步难行”；有的在官本位思想的影响下，对待上级，捧着抬着，在工作中不求百姓拍手，只求领导点头；有的大搞权钱交易、浑水摸鱼。在党内组织生活中，“明规矩”与“潜规则”呈现出一种对抗性张力，如果任由“潜规则”大行其道，则“明规矩”将名存实亡。破除“潜规则”，习近平提出，根本之策在于强化“明规矩”，抓好建章立制，通过严密党内组织生活的各个方面，建构不留死角，不留缝隙，立体化、全方位的制度体系，让“潜规则”失去生存空间和滋生土壤，在风清气正的党内政治生态中冰雪消融。

党的十八大以来，围绕习近平的相关重要指示，全党持之以恒正风肃纪，不断巩固拓展落实中央八项规定精神成果，制定和实施“1+20”作风建设法规制度，持续整治“四风”问题，大力开展群众路线教育实践活动、“三严三实”教育和“两学一做”教育活动，在作风建设制度化与制度建设思想化的协调互动中营造风清气正的党内政治生态。

五、以“严”为基与以“爱”为本相融合

治国必先治党，治党务必从严，只有坚持全面从严治党，才能不断巩固党的阶级基础、群众基础和领导地位，发挥党总揽全局、协调各方的核心领导作用，为新时代的治国理政提供根本保证。“严”的内在，是“爱”。中国共产党是一个以人为本的马克思主义政党，在全面从严的肌理中蕴含着对广大党员干部浓厚的“爱”。习近平认为，“严”中有爱，“爱”中从严，在以“严”为基与以“爱”为本的相互融合中，中国共产党必将呈现出新气象、新作为。

实现“严”与“爱”的相互融合，要确保全面从严。习近平指出，以“严”为基，首先要纪律规矩紧一点。党的“硬规矩”紧一点虽然会造成党员干部的舒适度降低，自在感下降，但广大人民群众的舒适度却会上升，满意度却会提高，只有广大人民群众的舒适度、满意度不断提高，党的合法性资源才会愈加丰富，党的执政基础才会愈加巩固。其次，制度执行硬一点。针对制度贯彻落实中好人主义抬头，“鸵鸟心态”滋长的现象，习近平认为，制度的生命力在于执行，“要狠抓制度执行，扎紧制度篱笆，真正让铁规发力，让禁令生威”[19]。党的纪检队伍要切实担起责任，坚持制度面前人人平等，制度执行一视同仁，党内没有免罪的“丹书铁券”，也不存在逍遥法外的“铁帽子王”。再次，对“关键少数”要求高一点。“关键少数”是党内的旗帜和标杆，抓好“关键少数”，“能够在全党做出表率，很多事情就好办了”。[20]习近平强调，在制度设计时，要以领导干部为重点，在工作中要求他们信念坚定，为民服务，勤政务实，敢于担当，清正廉洁；在待遇上按照“保障工作需要，待遇适当从低”的原则，对办公用房、住房、交通、休假休息等做出具体的量化规定，在高标准、严要求中，形成“关键少数”的强大示范效应。最后，党内监督力度大一点。制度治党，“外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督”[21]。习近平认为，加强党内监督，要围绕责任设计制度，强化上级对下级的监督，纪委对党委的监督，落实党委的主体责任和纪委的监督责任，保证制度管用，行之有效。

实现“严”与“爱”的相互融合，要突出爱护关怀。习近平认为，以“爱”为本，一要把严格管理干部同热情关心干部结合起来，在要求干部严格遵守纪律，坚决执行决议的同时，“对干部政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，让广大干部安心、安身、安业，推动广大干部心情舒畅，充满信心，积极作为，敢于担当”[22]。热情关心干部还体现在对其家属的关心照顾方面。在对廖俊波先进事迹的重要指示中，习近平强调，对于因公牺牲的优秀基层干部，要有专人来负责照顾其家属，帮助他们解决困难，落实福利。二要把党员干部的探索性错误与故意性错误区别开来，把为改革发展先行先试而产生的失误同谋取私利的违法违纪行为区别开来，爱护那些能做能为、敢做敢为的党员干部，鼓励“大胆地试，大胆地闯”。三要建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度。惩戒与表彰，两手抓，两手都要硬。建立健全以德行为考量，以功绩荣誉为标准的功勋荣誉表彰制度不仅是制度治党的题中应有之义，更是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。

新时代，在习近平的建议与推动下，党中央在起草文件时更多的以“一律”取代“一般”；八项规定等党纪党规更加深入人心；《中国共产党廉洁自律准则》等规定、条例更加强调以领导干部为重点；党内监督的体制机制更加完善；另一方面，越来越多廖俊波式、黄大年式的党员干部受到党的表彰嘉奖。在以“严”为基与以“爱”为本的相互融合中，新时代党的建设伟大工程不断向前推进。

结语

全面从严治党永远在路上。在新时代中国特色社会主义的历史方位上，以习近平为核心的党中央领导集体创造性提出了“思想建党和制度治党同向发力”的重要论断，逐渐走出了一条通过制度治党推进全面从严治党的管党治党新路。本文仅从党的领导制度化与总揽全局，协调各方相统一，问题导向与于法周延，于事简便相配套，依规治党与以德治党相结合，正式制度与非正式制度相协调，以“严”为基与以“爱”为本相融合五个方面研究习近平关于制度治党重要论述的实践特征，仍存在许多不足，还需要进行更多更深入的思考与研究。