论政府与国家的关系

张 颖

山西大学法学院，山西 太原 030006

一、政府与国家关系概论

“政府”与“国家”的概念在实践意义上有着能为人所具体感知的重合，人们在潜意识中将两个名词当作可以彼此替代的表达，是对“政府”和“国家”两个概念有着不需明言却意外相同的认识。实际上，“政府”与“国家”不仅在文意上相互区别，在政治、法律上的意义更是大相庭径。探析二者的关系的前提和基础便是对其内涵的明确。

(一)“国家”的内涵

关于国家的起源，历史上学说纷纭，最具有代表性的是契约论和神权论。按照马克思主义关于国家的有关论述，国家是阶级社会中特殊的公共权力。除此之外，“国家”在政治地理学意义、人文地理学意义等不同的意义上也有着不同的内涵。

“国家”是一个具有多重意义的概念，但贯穿始终的政治特征就是约束和管理，因而在不同的历史维度上，“国家”一般是统治者统治被统治区域的政治权利形式。

(二)“政府”的内涵

从纵向角度看，在古代，原始社会部落首领、宗教祭祀这些负责公共管理职能的人们，就是原始的、粗放的、简单的政府；在现代社会，“在一个国家内，负有行政职能的公共管理机关”是被普遍认可的解释。从横向角度看，广义的政府是指行使国家权利的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即行政机关。

对“政府”做一个较为精确的描述，需从不同的时空角度中概括出其为普遍的特征，使其具有在多个视域中进行学理分析的普适性。而纵向与横向相结合考量，不难发现，“政府”所代表的意义，就是指国家进行统治和社会管理的机关(人)。

(三)政府与国家关系

如前所述，“政府”与“国家”是两个不同的概念，彼此联系又相互区别。

1.政府与国家相互联系

在政府与国家的关系上，有时政府与国家的概念几乎同义。这是由二者的职能所决定的，也是人们往往谈国家而言政府、提政府而唤国家的原因。因为对于子民而言，国家和政府都是对其行使管理、进行约束而又给予其一定帮助和保护的主体，无论这种权力的来源在不同的信仰者看来有多大的差别，但服从与接受的意义却一直存在。

国家与政府，于统治者而言只意味着统治，于被统治者而言也只意味着被统治，不管披着怎样斑斓的外套，以怎样的方式产生与存在，都不能改变其与生俱来的目的，而这二者，都是实现这一目的的“合法”形式。

2.政府与国家相互区别

在政府与国家的关系上，有时政府与国家的概念又区分得十分清晰。在国际上，国家是指主权者，而政府只是国家的执行者。但在国际舞台上，国家的概念比在国内政治中宽泛很多。此时国家是国际法中的主体，是该国范围内的整个社会的代表，是这个国家全体人民的代表，与国内政治中的政府十分相近。

此时的国家所对应的是权力的形式，而此时的政府所对应的是权力的行使，权力在一定形式下行使，这个整体方才是对一定范围的社会的统治，这个结果的实现既离不开国家“形式”的存在，也离不开政府“行使”的作用。在这个层面上，政府与国家是相互成就的。

本文对政府与国家关系的论述，即是在这一层面上展开的，以探析不同的视域下政府和国家在行政法意义上的关系。

二、不同视域观下政府与国家的关系

国家的演进在行政法意义上可分为五态历史阶段①，分别为军事国、政治国、行政国、法治国、市民国，在不同的历史形态中，政府与国家的关系呈现出不同的表现。

(一)军事国视域：暴政的爪牙

所谓军事国，顾名思义，是指崇尚军事，一般以“军事先于一切”作为国家理念的国家。这样的国家在对内方面，通常把国家观念推崇到较为极端的地步，这时往往衍生出“极权主义”②的思想。军事国为了满足自己的军事需要，对其民众开展的是愚民式的洗脑风暴，民众头脑中只有轰轰烈烈的口号，对国家至上、主权至上的崇拜达到了疯狂的程度，对国家没有理性的看法。主权者却并不将自己的子民看作有血有肉的人，而是头脑简单可以为自己四处征伐的武器。在对外方面，军事国的理念表现为极端民族主义，这一主义最基本的核心就在于侵略和征服，尽管出师的理由或者借口不尽相同，但都毫无例外地认为自己就是该做这样的事情的人，是被选择的人。较为典型的军事国代表有中国古代的大秦帝国，和近代的希特勒法西斯国家，例如在希特勒对犹太人进行疯狂杀戮时，政府就成为了希特勒或者说法西斯国家的刽子手。[1]

军事国的政府，作为军事国理念的行使者，扮演的角色就是国家理念在执行上的爪牙。军事国需要培养盲目崇拜自己的民众，政府就拿着喇叭在民众耳边鼓吹振奋人心的口号；军事国需要对外扩张，政府就组织军队去践踏别国的土壤。可以说，军事国的一切理念，都是通过政府来实现的，军事国的政府一手促成了军事国的膨胀。

在军事国视域下，军事国的强权理念就是政府的行政法，军事国政府是军事国实行暴政的爪牙。

(二)政治国视域：专政的傀儡

所谓政治国，顾名思义，是指崇尚政治，以专政统治考虑作为统治理念的国家。在古罗马时期，专政官制度本是一种应急的措施，但随着历史的发展演化为了一种稳固的国家形态，即政权的专政和体制的专政。

政治国的政府，在强大的统治者意识与国家政治理念之下，最常扮演的角色就是国家的傀儡。政府没有行政的自由空隙和作为的空间，只能做统治者手中的提线木偶，将统治者的“好意”施予民众，将民众的“好处”交予统治者。专政者的精力是有限的，应对自己所有的子民分身无暇，而政府这个傀儡恰好替专政者完成了其想做但难以身体力行的活动。

以我国封建王朝为例，就能将政治国视域下政府与国家的关系窥得究竟。统治者的意志就是国家的意志，他们是高高在上的皇帝，面对的都是俯首的臣民，或赏或罚都全凭君主个人的意志。“朕即国家”、“朕即法律”是封建专制主义制度的特产。即使是开明君主唐太宗李世民，相较于其他滥用刑罚的皇帝而言能够做到维护法律，但从本质上来讲，唐政府维护的是封建统治之法，执的是镇压农民阶级之律的事实。[2]

如前所述，在政治国视域下，政治国的统治理念就是政府的行政法，政治国政府是政治国实行专政的傀儡。

(三)行政国视域：亲政的仆人

所谓行政国，顾名思义，是崇尚行政，行政规模、权力较为膨胀的国家。从广义而言，现在几乎所有的国家都是行政国家，国家内部的行政机构已经达到了一定的规模，但这只是相对于历史上其他时期而言的一个结论。从狭义来讲，行政国指的是指行政包裹社会生活的方方面面的国家，作为其基本特质的亲政是最吸人眼球的存在。我们在此只探讨狭义上的行政国视域下政府与国家的关系。行政国里，公共部门的工作人员人数庞大，行政部门相应地在结构与功能上突出并且复杂。[3]公共部门支配的社会资源数量可观，国家往往通过行政来解决其面临的各种问题以达到其目的，其实质，就在于行政权力对社会生活覆盖面的广泛和行政权力对社会生活介入度的深刻。姜明安教授曾就行政国家的根源进行了剖析，认为除了技术性的原因之外也有司法方面的原因，导致行政国家的自然膨胀。[4]美国罗斯福新政时期是美国历史上行政国的一个里程碑式，中国建国初期是更为典型的行政国时期，彼时的中国，几乎所有经济都依赖于指令性计划，这就足以见得政府在勤勤恳恳贯彻国家理念，做好为社会计划与服务的形象。

行政国下的政府，最为突出的也是行政国的实质所赋予的特征，是政府人员众多、机构庞杂、职能纷杂。这种设置在我们今天看来是臃肿冗杂的，但行动的辐射力却是无穷的，整个社会生活几乎都要依靠行政国政府的调度而进行运转，如果离开政府这个指挥中心，则整个社会生活有可能会在瞬间乱在一团，因为行政国的社会没有可以依靠自身的运转机制，只会等待政府的安排。政府之于社会，犹如母亲之于婴儿，吃喝拉撒都由母亲亲力亲为，而婴儿只负责按照母亲的设定进行成长。行政国想给予民众的，都由政府来亲为。

在行政国视域下，政治国的计划理念就是政府的行政法，行政国政府是行政国实行亲政的仆人。

(四)法治国视域：良政的镜子

所谓法治国，顾名思义，是指崇尚法治，以法律文明作为治国理政理念的国家。在法治国下，执政党在宪法和法律范围内活动成为明显的特征，执政党的利益被全社会的公平、正义、自由、民主的理念所超越，国家的治理应该在追求人权、自由、民主、平等、富强、和谐、发展等价值的基础上来实现。[5]执政党不遵守法律，法治国就难以建成，而法治国的建成，让法律治理社会，摆脱个人或少数人的特权、权威，则是良政的境界。

与法治国对应的就是法治政府，任何政党、公共权力都必须在宪法和法律的范围内活动。法治政府的是以依法行政作为其核心的。在此背景之下，看一个国家法治化的程度如何，就看它法治政府建设的如何，政府法治化程度高的国家，一般就是法治建设得好的国家，法治政府是法治国的门面，亦是其镜子，折射出法治国建设的程度如何。

法治国家与法治政府有着两方面的关系[6]，第一方面，建设法治国家是建设法治政府的前提，因为法治政府必须依法行政，必须依良法行政，法治政府必须是权力受监督制约的责任政；第二方面，建设法治政府是建设法治国家的关键，因为政府是国家规模最大、人数最多、职权最广、与公民接触最直接的组织，承担了国家内政外交的职能，因而法治国的建设，很大程度上体现为法治政府的建设。

在法治国视域下，法治国的法治理念就是政府的行政法，法治国政府是法治国实行良政的镜子。

(五)市民国视域：善政的舞台

所谓市民国，顾名思义，是指崇尚市民意识，实现市民自治的国家。市民国的核心概念市民权是随着历史的发展不断丰富和完善起来的，我们这里所说的市民权，是一种历史上的市民权的极致状态。在市民国下市民实现自我管理与自我政治，按照自由意志有序地建设自己的国家，国家更多地是市民意志的总和，而更少地是市民意志的妥协。此时的政治文明，以达上善若水之境界，谓之善政。

市民国下的政府，在管理社会方面发挥的作用已不是十分地突出。市民权力与权利的双重实现，往常意义上的约束、管理民众的行政机构将不再被需要，即使连公共产品、公共服务的提供，也只能看作是市民的自我选择而非福利。关于市民权发展到极致的市民国，从人类诞生迄今为止，没有过完全成功的典范，即使在某一时间段内有过存在，也只是昙花一现。但人类对这样极致社会的追求，却在历史的洪流中持续激荡，从天下为公的大同社会构想，到乌托邦的勇敢实践，到共产主义的奋斗目标，人类的脚步从未停止。政府的追求也将从依法行政，转为不需要强硬的“行政法”，市民内心的自我意识，高度和谐地统一为社会的不是法律的法律，那时政府于国家，只是没有生命却能孕育强大生命力的土壤。

在市民国视域下，市民国的自治理念就是政府的行政法，市民国政府是市民国实现善政的舞台。

三、结语

国家和政府都是人类文明进步的产物，人类创造国家来实现意志的统一，创造政府来实现意志的贯彻，政府的建设和国家的发展之间有着不可割裂的关系，其最终还是要回归于为人类本身服务。探析不同国家形态下政府与国家的关系，或给予我们经验和反思，或给予我们方向和动力，我们能做的，就是以史为鉴，为让“人”过上更幸福的生活奋斗。

[ 注 释 ]

①五态历史的划分由陈晋胜老师在其《行政法专题研究》(国际炎黄文化出版社2010年版)一书中提出.

②“极权主义”是墨索里尼在夺取政权后于1925年首次提出的，其中心思想是领导者拥有绝对的权威和地位.