澳大利亚和新西兰转基因食品标识制度对中国的借鉴

刘中宇

上海交通大学凯原法学院，上海 200240

一、澳大利亚及新西兰转基因食品标识制度

(一)转基因相关立法及管理机构

澳大利亚为转基因生物管理制定了专门的法律。2000年7月，澳大利亚和新西兰的卫生部长以及澳大利亚各州和地区在原则上就转基因食品标识的问题上达成了共识，并且在当年通过了《澳大利亚新西兰食品标准条例-标准1.5.2：使用基因技术生产的食品》(下称《标准》)，该法律规定了所有在澳大利亚和新西兰销售和使用的转基因食品标识的相关规范。

澳大利亚和新西兰的转基因食品标识的具体管理机构是澳新食品标准局(FSANZ)，它是澳大利亚政府的法定机构，为澳大利亚和新西兰进行转基因食品的安全评价。而依据《基因技术法案》成立的转基因技术管理办公室(OGTR)则主要对转基因生物的室内研究和田间试验以及商业种植的释放环境设定要求。FSANZ与OGTR都属于转基因食品监管的重要机构，双方是互补关系。

(二)转基因标识制度的具体规定

1.转基因食品的定义

在《标准》中，有两个与转基因编辑食品的相关定义，其一是使用转基因编辑技术的食物(Food Produced Using Gene Technology)被定义为通过基因编辑技术得到(derived)或发展(develop)的食物，其二是转基因食物(Genetically Modified Food)，它被定义为含有新型DNA或新蛋白质的使用转基因编辑技术的食物或者被列在《澳大利亚新西兰食品标准条例附表26》(下称《附表》)中要求被标识的食品。这两者之间是一种包含关系，使用转基因编辑技术的食物包括了转基因食物，而主要区别是最终的食品呈现上是否有新型DNA或蛋白质。

2.转基因食品标识范围及标识要求

在《附表》中已获准上市的转基因食品有以下9种，在九种大类下《附表》还根据各种作物通过不同的基因改造后的不同特性和基因呈现方式来继续划分为若干小类。在标识要求方面，澳新食品标准局要求在食品名称旁边的标签上找到“转基因”声明(如直接标明“转基因大豆”)，或在成分列表中的相关成分项中标识，如大豆粉(转基因大豆)等。如果食品未包装，则必须随食品提供食品信息。这种采用正面清单的方法可以较为有效地杜绝在已批准的物种大类中混入新的转基因DNA或蛋白质。

3.例外条款

《标准》中规定了五种例外情况，其一是此转基因食品在精制过程的作用是去除了新DNA或新蛋白质；其二是此转基因食品是用作加工助剂或用作食品中的食品添加剂的物质且该物质中没有新的DNA或新蛋白质存在于食物中；其三是此转基因食品是一种调味物质，存在于食品中且浓度不超过1克调味料/千克；其四是此转基因食品无意中存在于食物中且每千克每种成分的含量不超过10克(即阀值为1%)；其五是此种食物是用作立即消费的，并从食品店和自动售货车(包括餐馆)，外卖店，餐饮服务商或自炊式机构准备和出售。由于食物从刚开始的生产到加工再到最后消费者手中的整个流转环节有不确定性，转基因食物和传统食物的混合很难避免，例外条款使得转基因标识制度的可行性大幅提升。

4.总结

通过上述论断可以得出，目前澳大利亚和新西兰采取的是一种设置正面准入清单，以最终产品的含转基因成分高于1%的阀值为标准的强制标识制度。此种标识制度平衡了消费者期望、符合成本效益行业监管和可执行的标准三者之间的关系。学者一般认为《基因技术法案》有利于促进生物技术的发展，其基本假设是公众关注可以通过引入监管框架来调解，该框架规定了风险的识别和管理，并通过传播促进基因工程益处的公共信息[1]。

二、中国的转基因食品标识制度

中国涉及转基因标识的法律法规目前有《食品安全法》《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》(下简称《办法》)和《食品标识管理规定》。《食品安全法》规定转基因食品应当按照规定显著标识。《条例》对转基因生物的研究、试验、生产、加工等活动作出了规制。《办法》规定转基因生物标识是按目录强制标识，而在《办法》的附件中附有《第一批实施标识管理的农业转基因生物目录》(下简称《目录》)，共含有5类转基因作物。中国的转基因标识制度归纳起来是一种定性式的强制标识制度。

而在转基因农业发展上根据农业部十三五规划，要将推进新型抗虫玉米等重大产品的产业化作为战略重点，且目前中国的转基因食品的进出口逆差较大，使中国相关产业长期处于被动的状态[2]，因此从长期来看中国需将转基因自主性提高，而中国标识制度也应该顺应此趋势。

三、建议

(一)针对转基因单独立法

目前关于转基因食品的法律法规零碎的分布在《食品安全法》及多部门的法规中，形成了多部共管一事，权力界限不清楚的局面。现有很多关于转基因的制度是根据《食品安全法》实施的，而这些制度如均用于转基因食品可能并不适合。

例如在风险评估制度中，《食品安全法》第十七条指出，评估方法要科学，但目前在科学层面很难说明已批准上市的转基因作物本身有科学风险，更多的是一种价值上的判断。此外还有地方规章逾度中央等问题[3]，笔者认为可以效仿照澳大利亚及新西兰的经验单独为其设立《转基因法》并配套相关机制对这些问题进行集中解决。

(二)明确定义

目前中国的法律中对于转基因食品定义并不清楚，仅对农业转基因生物的概念进行了界定，但未对转基因食品进行定义，在转基因食品定义不清晰的情况下会使不同主体对其有不同的理解，使整个标识制度根基不稳。笔者认为可以借鉴澳大利亚对于转基因食品的定义。

(三)规范标识内容

目前中国的标识方法仅要求标注食品的转基因成分的主要原料及销售范围，并未对位置等进行具体规定，难免存在商家将转基因字样故意隐藏在隐蔽处使消费者难以察觉。因此可以借鉴澳大利亚及新西兰的食品标识制度，要求对整体都是转基因的食品在食品名前面或后面进行标识，且对含有转基因成分的加工食品在食品成分表中进行注明。

(四)设定阀值

目前中国采用的是定性式的强制标识制度，而其必备条件的转基因食品生产全过程追溯制度并未建立且成本较高[4]，因此笔者认为采用以最终产品为管理基础的定量标识制度更为合适，并在此基础上设立一个适当的阀值，有利于降低监管成本并增加监管的可行性。

(五)制定标识例外制度

目前《方法》要求所有列入《目录》的转基因动植物都必须进行标识，甚至是含有农业转基因生物成份的产品、加工制成的产品，但最终销售产品中已不再含有转基因成份的产品也需要进行标识，这无疑会加大生产者的负担并最终会把成本转嫁到消费者上，让监管的难度大大增加，因此施行标识豁免是具有必要性的。笔者认为可以借鉴上文的澳大利亚及新西兰的例外条款，加强中国转基因标识制度的执行可行性。

(六)动态调整《目录》

2001年制定的《目录》中规定需要进行标识的仅有大豆、玉米、油菜棉花、番茄等五类，在缺乏动态调整的情况下，市场上实际的流通的转基因食品的种类已多于《目录》，导致《目录》中所列举的转基因食品不能反映市场上转基因食品流通的真实情况。在此情况下笔者认为可以借鉴澳大利亚FSANZ与OGTR之间的协作机制，在农业部门和食品监管部门中建立一个联动机制，根据农业部门的安全评测结果动态调整标识目录。

四、结语

目前中国已建立了一套转基因标识制度，但并没有根据社会发展进行改进优化，导致现有的法律法规并不能有效地解决转基因标识的具体问题。因此借鉴澳大利亚及新西兰的经验结合中国具体国情，在提高立法层级、明确转基因食品定义、具体标识内容、设置例外条款和阀值以及动态调整正面清单等方面进一步完善中国的转基因标识制度。