浅析中国人民银行的法律独立性

李 晨

西南财经大学，四川 成都 611130

中国人民银行作为中央银行，其在金融领域的作用不言而喻，随着市场化的推进和发展，中央银行的独立性逐渐成为与经济增长、通货膨胀等宏观指标相联系的重要因素①。《中国人民银行法》第七条明确规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”此条规定明确了中国人民银行作为中央银行在法律上的独立性。但从与其他法律主体的相关法律关系来看，中国人民银行的独立性又是相对的，这与中国人民银行兼具政府机关和金融机构双重属性密切相关②，如何界定中国人民银行的法律独立性，应从多个角度加以分析。

从中国人民银行与全国人民代表大会的法律关系来看，最高国家权力机关对中国人民银行货币政策的执行享有监督的权力，体现在《中国人民银行法》第六条：“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。”该项制度表明了最高权力机关对中国人民银行的监督仅是一种间接的干预，而非直接的控制，全国人民代表大会不能直接干涉中国人民银行指导和执行货币政策，二者之间是监督与被监督的关系，而非上下层级的领导与被领导的关系，此项制度设计有利于实现中国人民银行法律地位的相对独立性。

从中国人民银行与国务院的法律关系来看，《中国人民银行法》第二条和第七条规定了：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策”，体现出了中国人民银行对国务院的行政附属性。但与此同时，根据第二十三条的规定，中国人民银行对货币政策工具拥有独立行使的权利③，中国人民银行独立地执行货币政策，不受任何组织或个人的干扰，因此，中国人民银行虽然在行政性质上隶属于国务院，但其仍然享有独立执行货币政策的权利。但从现实上来看，中国人民银行的宏观调控仍会受到国务院尤其是财政部的影响，中国人民银行履行中央银行的职能，但是从某种程度上，中国人民银行并不具备真正的中央银行的性质，这与其受到国务院其他部委的工作干涉是存在联系的。

从中国人民银行的人事组织制度来看，《中国人民银行法》第十条规定：“中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。”行长作为中国人民银行的最高领导，其提名和任免同样反映了中国人民银行的地位，国务院总理享有提名行长和任免副行长的权利，意味着国务院对于中国人民银行的高级管理层的人事任免具有极强的影响力，从现实角度考虑，国务院控制人民银行的人事权利，本质上会影响中国人民银行行长的行为趋向和价值观念，而人民银行行长作为最高管理者，对人民银行的政策和宏观调控操作起到至关重要的作用。因此，此项制度设计无疑会限制中国人民银行的独立性，为国务院干涉其政策和职能的执行留下法律空白。

从立法的角度来看，中国人民银行虽然在原则上享有独立制定和执行货币政策的权利，但其相对独立地位仍可能受到其他国家机关的干扰和影响，④。从世界范围来看，美国中央银行(美联储)与英国中央银行(英格兰银行)等资本主义国家的中央银行都具有极强的独立性，极少受到政府或其他国家机关的影响，而中国人民银行的独立性则相对较弱。随着市场经济的进一步发展，中国人民银行作为中央银行的独立性日益受到重视。中国人民银行独立地制定和执行货币政策，履行宏观调控的经济职能，对发展社会主义市场经济，维护金融市场秩序具有重要的意义。中国人民银行作为金融行业的核心机构，其行为会对金融系统造成巨大的影响，具有极强的外部性。维护中国人民银行的独立性，不仅要从立法层面出发，更应从组织制度上规范其他国家机关的权力，完善宏观调控体系，维护金融稳定中的独立性。

[ 注 释 ]

①范方志.中央银行独立性问题研究[D].复旦大学，2005.

②陈丽.从独立性角度论中国人民银行的法律地位[D].福建师范大学，2010.

③杨松，闫海.中国人民银行独立性：条文分析与规范重构[J].时代法学，2008(03).

④虞瑾.论我国银行法体系的演进[D].华东政法大学，2009.