脱欧乱局下， 英政策多变

刘明礼

2016年6月的英国脱欧公投已经过去三年半，但英国何时脱欧、如何脱欧甚至是否脱欧仍然还是未知数。政治僵局下，英国决定在今年12月12日提前举行全国大选，但参考此前2017年特雷莎·梅执政期间的情况看，提前大选也未必能让脱欧前景变得更加明朗。

财政政策由紧到松

金融危机后，为避免跟希腊一样陷入债务危机，欧洲各国纷纷收紧财政政策。英国虽然未发生债务危机，也并非欧元区成员，但为回避金融风险，也大规模削减公共开支，降低财政赤字和政府债务。之后，虽然英国实现了经济复苏，但一直保持紧缩的财政政策。2017年度，该国财政赤字数额为362亿英镑，占GDP（国内生产总值）比例为1.8%，大幅低于2010年的9%。英国前首相梅曾认为，继续处理债务问题是增强经济和保障就业的有效途径，而放弃回归财政平衡、增加赤字和提高企业税收将对经济增长和就业造成威胁，并影响民众生活水平，从而导致支撑公共支出的财源枯竭。

然而，在脱欧进程充满不确定性和经济下滑的背景下，英国政府坚持的紧缩财政政策遭到了一定的质疑。

一方面，英国的公共福利支出水平本身就不算太高。2016年的数据显示，英国的福利支出占国内生产总值的比重为21.5%，仅稍高于经济合作与发展组织（OECD）国家的平均水平21%。相对而言，法国的这一比重是31.5%，丹麦为28.7%。另一方面，削减公共支出会降低社会保障和居民生活水平。英国保守党政府的紧缩措施对教育、养老、医疗保健等主要公共服务产生了一定的负面影响。英国红十字会认为，财政支出削减加上公众对公共服务的高需求，导致英国的医疗系统正在面临“人道主义危机”。

以此為背景，英国的紧缩政策在2018年下半年有所调整。

根据2018年10月28日英国政府公布的新预算案，未来5年，其将大幅增加开支及减税，内容包括：计划提高个人免税额至1.25万英镑，缴付40%税率的门槛将提升至5万英镑，预计有3200万人受惠;政府动用45亿英镑改革统一福利金制度、增加国防和道路基建开支;到2023年，每年为全民医疗体系提供205亿英镑的额外资金;为地方当局提供6.5亿英镑的额外费用，用于2019-2020年度的社会护理支出。时任财政大臣哈蒙德曾表示：“英国的紧缩年代已经终结”。

货币政策陷入两难

金融危机后英国通过宽松的货币政策维持经济稳定，2008年起将基准利率从5.25%一路降到2016年的0.25%。2009年3月，英国央行（英格兰银行）还出台量化宽松的非传统货币政策来刺激经济。但在2017年11月2日的货币政策会议上，英国央行宣布加息，将基准利率从0.25%提高至0.5%，之后开启了货币政策“正常化”进程。2018年8月2日，英国央行决定再次加息25个基点，至0.75%。

英格兰银行行长卡尼认为，英国需要温和地收紧货币政策，因为国内通胀压力正在累积。数据显示，2016年6月全民公投后，通胀出现上升势头，2017年9月-11月最高达到2.8%的水平，然而2017年11月和2018年8月两次加息后，通胀水平有所下降;2019年9月，继续降到了1.7%。

可以看出，在通胀保持较高位置和经济下滑的形势下，英国的货币政策陷入了两难：继续加息很可能进一步加剧经济下滑;停止加息又难以像美联储一样实现货币政策正常化。英格兰银行今年9月曾表示，未来利率调整很大程度上取决于脱欧结果。但是，谁又能准确预测脱欧的结果呢？换言之，脱欧的不确定性意味着英国央行货币政策的不确定性。

自贸谈判欧美优先

从目前的形势看，保守党政府仍然有较强的带领英国离开欧盟的政治意愿，内部分歧主要在于如何离开。在可预见的情况里，12月大选中，保守党继续保持第一大党地位是大概率事件。

接下来的问题是，英国一旦离开欧盟，其对外经贸关系如何处理。英国在经济理念上信奉自由贸易，认为开放和竞争对各方都有利，预计将更为注重打造开放、友好的商业环境，而不是让脱欧后的英国更加封闭。脱欧后，英国不可避免地要正式进行自由贸易谈判。

欧盟（27国）是英国最大的贸易伙伴，远超英国与其他经济体的贸易量。2018年数据显示，英国对欧盟出口2910亿英镑（占其总出口的45%），进口额为3570亿英镑（占其总进口的53%）。根据当前约翰逊政府与欧盟达成的协议，在英国脱离欧盟后，双方仍需要在过渡期内就未来的双边经贸关系进行谈判，而双方经贸关系变化将主要取决于脱欧方式。

若出现“无协议脱欧”，双边经贸关系将退回WTO框架，需要重新设立关卡，短期内物流、供应链等都可能出现混乱，贸易量势必锐减;若按照当前约翰逊政府与欧盟达成的协议脱欧，那么在过渡期内（2020年底前），英国仍留在关税同盟内，脱欧带来的冲击短期内较有限。

过渡期以后，英格兰、苏格兰、威尔士将离开关税同盟，与欧盟贸易将面临新的壁垒，具体受影响程度取决于英国与欧盟在过渡期内达成的新的双边经贸协议。英国智库“国家经济和社会研究所”（NIESR）2019年10月30日发布的研究报告认为，按照约翰逊的协议脱欧，英国与欧盟的经贸关系将更为“松散”（相比前首相梅的协议）;预计10年后，英国GDP将比留在欧盟时减少3.5%（高于梅签署协议的3%）。

美国是英国除欧盟外最重要的贸易伙伴。鉴于美国的经济规模、影响力以及美英的“特殊关系”，英国将把美国作为签署自贸协议的最重要目标。双方谈判的一个重要焦点是英国的全民医疗体系能否对美开放，美国在谈判中居于主动地位，将在这一问题上提出要求;英国虽然被动，但因领域特殊性也难做让步。预计针对此点的谈判会比较艰难。

离开欧盟后，英国与亚洲国家的经济贸易关系将面临重新安排。过去40多年，英国自身缺乏相关人才与经验，曾将贸易谈判的权力让渡给欧盟，未来的对外谈判或许也不得不“量力而行”。与欧美相比，亚洲地区未必是英国的“优先目标”，但其可能通过互访等方式，利用相对简单易行的手段促进贸易、投资往来。

对华政策总体务实

而谈到与亚洲的经贸往来，第一个不得不说的就是中国。

英国对华贸易和投资会相对更开放。

在贸易方面，中国产业结构升级主要体现在工业领域，而英国的相对优势在服务贸易领域。与美国和欧盟相比，中英之间的贸易仍然保持较强互补性，英国采取保护措施的压力相对较小。由于英国更为支持自由贸易，中英达成自贸协议的时间有理由早于中欧和中美。

值得关注的是，鉴于英国对与美国达成贸易协议抱有强烈期待，美国有可能试图将“毒丸条款”放在协议中，令英国左右为难。从英国的角度看，不排除其为打开美国市场、保护国内医疗体系，以某种妥协的方式接受美方要求。而这一點，或许会在未来给中英自贸谈判带来障碍。

在投资方面，英国一直是中国企业在欧洲进行并购投资的重要目的国，也有类似美欧的“安全担忧”，但从立法情况以及政府政策取向看，收紧程度可能相对有限。前首相梅执政期间，政府酝酿三年、欲实质建立外资审查制度的长期措施迟迟没有进展，《国家安全与投资白皮书》经过公开征求意见后，一直处于分析阶段，无法以立法的方式固定下来。目前种种迹象显示，英国在收紧外资审查方面，压力并不特别大，必要性也不是很强，预计有望保持相对开放。

英国重视同中国的金融合作。

英国以金融立国，脱欧后如何维系其国际金融中心地位将是政府的工作重点。英国金融业务很大程度依赖欧盟市场，但离开欧盟后，英国可能失去欧盟的“金融护照”，其金融机构无法继续自由地为欧盟客户提供金融服务，因此需要新的商业机遇。

在这方面，英国对中国将有期待：伦敦是除香港外的第二大人民币离岸市场，对人民币业务一直持欢迎态度，希望这一地位能够保持;希望将“一带一路”相关金融业务放在伦敦，如投资风险评估、融资业务、保险业务等;希望进一步进入中国金融市场，凭借其金融实力和优势，为英国金融企业争取更多商业机遇。

不过，中英经济合作还可能受政治因素干扰。整体上，英国重视发展对华关系，但现有的脱欧进程已显示，英国政界在重大问题上存在严重分歧，其决策和政策总是受多方掣肘，政府内部也时常意见不一，部门间缺乏协调，在某些敏感涉华议题上可能会有“不友好”做法。

以中国南海问题为例。英国前国防大臣威廉姆森曾表示支持美国在南海的行动，现任英首相鲍里斯·约翰逊任外交大臣时也曾认为，该地区“航行自由极端重要”。未来，在英国内政博弈激烈、对美依赖上升的形势下，不排除英国出现缺乏战略考虑的举动，或给中英双方的经济合作带来障碍。