关于创新智慧城市建设投融资模式的思考

张劲文

党中央、国务院高度重视新型智慧城市建设，习近平总书记多次作出重要指示，明确要求加快推进新型智慧城市建设。当前，我国新型智慧城市进入到快速发展期，建设体量较大，单独依靠政府财政投入难以持续，要打破“瓶颈”制约，必须改变过去主要依靠政府主导建设的模式，积极推动制度改革和政策创新，建立科学规范的投融资机制，引导与鼓励社会资本更多更好参与我国新型智慧城市建设。

一、 新型智慧城市建设投融资现状

（一）形成四大典型模式，EPC及PPP模式成为主流

当前，我国新型智慧城市项目建设模式已形成传统施工模式、工程总承包模式（EPC）、政府购买服务模式以及政府和社会资本合作（PPP）等模式，其中，EPC及PPP模式是我国新型智慧城市建设项目中两个最常用模式，据“近三年新型智慧城市建设项目库”数据分析，通过这两种模式开展建设的项目占比已近八成，其中EPC模式占比最大为41%，PPP模式占比28%，而传统模式占比仅为7%。此外，在实际操作过程中，新型智慧城市治理类项目多采用EPC模式，此类项目涉及城市安全和政府管理职能，建设完成后多为对软硬件产品的运行维护，即使采用政府购买服务或者PPP模式，企业方提供的亦多是运行维护服务;服务类项目，如智慧教育、智慧医疗、智慧旅游、智慧社区、数据中心等多采用PPP模式，由社会资本方提供建设和运营全生命周期的服务，更注重对公共民生服务的质量和创新。

（二）政府购买服务、PPP模式项目周期长，项目投资规模大

从项目周期看，传统施工和EPC模式下的项目周期均为3年左右，政府购买服务、PPP模式因为涉及到项目建设之后的运营和服务，项目周期较长，其中，按照国家相关文件要求，PPP项目周期不得低于10年，政府购买服务模式下当前项目周期平均为5年。此外，从项目投资规模来看，政府购买服务、PPP模式的项目规模较大，EPC模式次之，传统施工模式最小。

（三）政府重点投资公共领域项目，融资渠道逐步拓展

新型智慧城市建设领域，政府投资项目主要分布于公共安全、城市治理等方面非经营性的信息化建设，如雪亮工程、智慧政务、智慧安监等等。政府投资的资金来源应以财政投入为主，并配以固定的税收或收费加以保障，其权益也归政府所有。政府财力盈余可以一次性投资建设，财政短缺可以分期付款。在传统施工模式、工程总承包管理模式以及政府购买服务模式下，新型智慧城市项目的投融资主体为政府，政府融资模式逐步拓展为地方融资平台、各类资本平台、资源置换融资、出台引资政策、项目融资与合作等方式。

（四）企业主要投资可经营性项目，融资方式较灵活多元

企业投资的智慧城市项目由企业根据社会需求来创新建设，并根据提供的服务自负盈亏，比如移动支付、交通出行、智慧小区、智慧医疗、智慧教育等。另外，对于准经营性项目，通过采取市场运作和政府适当贴息或给予政策优惠等方式，待其价格逐步到位且条件成熟之后，将这些准经营性项目转化为企业来投资的纯经营性项目。在PPP模式下，项目的投融资主体为PPP项目公司，即企业为投融资主体，企业融资模式主要有股权融资、项目融资与合作、债权融资、资产证券化和政府资金支持等多种方式。

二、 新型智慧城市建设投融资面临的主要问题

新型智慧城市建设投资规模大、运营成本高、建设周期长，重大项目主要由政府主导实施，然而新形势下，政府财政收支日趋紧张、融资渠道和能力不足等一系列问题严重制约了我国新型智慧城市持续健康发展。

（一）缺乏总体规划，资金统筹难度大

新型智慧城市建设是系统工程，需要有总体规划，同时作为城市建设的重要支撑的配套资金安排也需要做好相应的投融资规划，包括政府发债的额度、财政资金的投向、项目的资金需求量、融资的计划等。当前，各地的智慧城市建设在项目和资金上普遍缺乏总体规划，在思维上基本沿用传统的政府举债模式，同时寄希望获取更多的政策性拨款，导致在新型智慧城市建设的推进中缺乏统筹安排资金，造成项目实施的资金瓶颈。

（二）融资手段单一，政府财政负担重

目前，我国新型智慧城市建设领域政府项目比较常用的融资手段多为政策性贷款、银行贷款、债券、信托等，这类融资手段不同程度上限制了融资的规模、成本、使用效率，不利于新型智慧城市建设项目的统筹规划、资金的合理使用，制约了新型智慧城市建设的健康发展。

（三）激励保障不足，社会资本参与少

由于新型智慧城市项目融资资金需求量大、时间跨度长等特点，投资者在相当长的建造时间内，面临着较多的不确定因素，切身利益难以保证。加之，当前我国智慧城市投资主体较为单一，多为政府部门和金融机构，并未针对其他性质的投资主体制定有利的激励和保障措施，这从另一个侧面影响了多元化主体的加入。

三、 创新投融资模式的对策建议

（一）加强政府投资引导，撬动社会资本参与

一是建立国家和省市层面的统筹机制，开展新型智慧城市投融资顶层设计，加强资金统筹安排力度。二是可以通过设立城市信息产业发展专项资金、新型智慧城市示范工程引导资金、公益性信息化基础设施项目建设资金、重点信息化工程贴息资金等专项资金，引导社会投资积极参与新型智慧城市建设。三是有关部门可以在税收、贷款、技术入股、人才引进、产业扶持等方面进行全方位扶持，积极鼓励民间资本参与新型智慧城市重大信息化工程建设。

（二）鼓励利用多方资源，拓展建设融资渠道

一是充分发挥中欧城镇化伙伴关系、中国—东盟等双边和多边合作机制作用，支持社会资本和国际资本设立民间智慧城市发展基金，广泛开展各层级新型智慧城市投融资领域合作，加快新型智慧城市示范建设和产业项目落地。二是鼓励和支持有条件的地方通过专业化担保机制、设立智慧城市产业基金等手段撬动更多的社会资本投资于新型智慧城市重点建设领域。三是鼓励根据新型智慧城市不同项目特点，探索开发设计不同的融资方案。

（三）探索市场运营机制，激活发展内生动力

一是完善“政府买服务、企业做运营”的投资运营机制，制定新型智慧城市投资导向目录，凡是社会能办好的，交由社会资本投资建设。二是引入服务外包机制，制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买新型智慧城市服务的种类、性质和内容，鼓励社会资本设立专业运营公司或以参股方式承接项目，开展管理外包和系统运维外包。三是建立科学合理的公司化运营机制，鼓励相关领域有条件的企业共同投资设立新型智慧城市运营公司、城市大数据运营公司，支持项目运营单位合理收取服务费，支持第三方运营公司实现长期可持续的市场化运营。

（四）完善风险管控体系，增强应对服务保障

一是合理划分各类主体风险，按照“风险共担”理念，对各方的权利和义务进行明确界定，将政府、金融机构、新型智慧城市服务提供商等参与方聚合在一起。二是创新对公共项目的观念和管理方法，给予企业一定的自主权，以平等协商为准则，增强互信，强化合作，共担风险。三是对于不可预测的風险，要加强法律法规的建设和约束，避免失信行为的出现，充分发挥政府监督职责、制度优势和企业效率优势化解潜在风险，为社会提供更好的公共服务保障。◆

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）