“一带一路”产业园区高质量发展的模式与路径分析

郭建民　黄柏钧

一、“一带一路”背景下境外产业园区发展现状

（一）主要特征

以产业互补合作为核心，推动两国产业共同发展，是境外产业园区发展的重要支撑。比如，埃塞俄比亚处于工业化和城镇化的起步阶段，迫切需要发展冶金、建材、机电、纺织等现代工业，并从2010年起实施埃塞国家增长与转型五年计划。结合当地资源禀赋、发展需求以及我国产业优势，由江苏其元集团建设的埃塞俄比亚东方工业园已经成为埃塞工业园区的重大示范项目。截至2018年底，园区已经吸引83家企业入驻，涉及产业包括水泥生产、制鞋、汽车组装、钢材轧制、纺织服装、日用化工、食品、制药等多个产业，创造就业岗位1.47万个，促进了当地社会经济发展。此外，越南龙江工业园、柬埔寨西哈努克港红豆工业园等，也从中外构建产业链领域开展互补合作。

以企业联合体为平台，实现共商共建共享，是境外产业园区发展的重要实践。比如，中国—沙特（吉赞）产能合作园，由宁夏银川经开区和广东经开区合作注册成立的广银国际投资发展公司，与沙特吉赞皇家委员会共同出资成立沙特丝路产业服务公司，建立中沙企业联合体推动共建园区，其中，由沙特阿美石油公司负责园区基础设施建设，沙特吉赞皇家委员会负责园区运营管理，沙特丝路公司负责招商引资。充分发挥中外企业各自优势，更加高效推进境外园区建设，为境外产业园区建设和发展提供了宝贵的经验。此外，老挝万象赛色塔经贸合作区、泰中罗勇工业园等都是中外企业建立联合体、实现共商共建共享园区的代表。

以政府间合作为引导，推动东道国政府以立法形式给予园区优惠条件，是境外产业园发展的重要保障。比如，中白工业园是由我国与白俄罗斯有关政府部门引导、央企联合开发建设境外园区的典范。该园区是由中国机械工业集团和招商局集团联合开发运营的境外综合性园区，从双方共同推动园区项目落地，到白俄罗斯总统颁布总统令以国家最高立法形式明确了园区土地、税收等优惠政策，中白工业园成为目前我国占地面积最大、政策条件优越的综合性境外产业园区。类似的园区还有中阿产能合作示范园等。

以高质量发展为使命，为企业项目落地提供多元化服务，是境外产业园区发展的重要目标。比如，泰中罗勇工业园是由中国华立集团开发建设的境外产业园区，该工业园与泰国园区管理部门签署合作协议，为入园企业提供 “一站式”服务，包括BOI证书申请、企业注册、法律政策咨询、员工培训以及优惠的土地价格和便利的物流服务。此外，泰中罗勇工业园还建立了较为完善的金融服务体系，中国银行、工商银行以及泰国汇商银行与罗勇工业园开展合作，为入园区企业提供多元化的金融服务。

（二）发展趋势

从园区快速发展向高质量转变。自“一带一路”倡议提出以来，我国企业加大了对沿线国家投资力度，对外直接投资保持快速增长势头。据有关数据统计，截至2018年底，我国境外产业园区数量排名前10的国家中有8个增幅接近100%，园区建设呈现出快速发展的势头。在园区的快速发展带动下，入园区的企业也向高质量、多元化方向发展。以中马关丹产业园区为例，作为“两国双园”发展的典范，与中马钦州产业园形成了良性互动，吸引了在先进制造、高技术等领域产业链具有较强带动性的企业，助推了园区的高质量发展。

从单一产业到综合性园区发展。境外园区经过成熟的招商和运营后，传统产业园区逐渐升级为综合性园区。例如，赞比亚—中国经贸合作区由中国有色金属集团建设运营，园区定位为矿产资源精深加工，经过多年的发展，目前正积极推进卢莎卡分区建设，重点发展有色金属加工和商贸、物流、服务等行业，已由单一的资源加工型园区转变为多元化综合性园区。此外，中国红豆集团开发的柬埔寨西哈努克港经济特区，前期主要引入纺织服装、箱包皮具、五金机械等轻工产业，经过10多年的发展积淀，目前正全力打造多产业共同发展的综合性园区。

从传统发展模式到多元化园区发展。近年来，在传统的加工制造、资源利用等类型园区稳步发展的同时，境外园区发展呈现多样化发展模式，有港产城一体化规划的园区，如刚果（布）黑角经济特区;有“园区+新城”模式的园区，如老挝万象赛色塔经贸合作区;有“两国双园”产业链合作类型园区，如中马钦州—关丹产业园。2017年9月，首個“一带一路”产能合作示范园—中阿（联酋）产能合作示范园正式设立，成为中国探索促进境外产业高效集聚、推动境外园区高质量发展的重要创新。广东与宁夏共同支持两省企业在境外合作共建中国—沙特（吉赞）产能合作园，成为中西部省份深度合作、共同推动“一带一路”走深的新样板。

二、我国境外产业园区发展存在的主要问题

境外产业园作为我国对外投资合作的重要实践，推动了我国与所有“一带一路”国家共同发展，受到广泛关注。但总的来看，我国境外产业园的发展仍处于初级阶段，在规划建设、保障机制、盈利模式等方面存在许多现实问题和挑战。

（一）战略研判和系统规划不足

目前，对于海外产业园区布局、分类建设实施指导及相关配套政策等保障支撑体系尚未形成，园区规划建设仍未与东道国的发展战略和规划形成有效对接。现有部分园区对于前期产业研究与规划不够重视，仅从基础工程量与投资额来开展境外园区的投资可行性论证，缺乏对园区整体发展及综合效益等规划。由于系统规划与标准的缺失，高质量、高标准的境外园区数量不多，大多数境外园区存在发展定位不明确、产业支撑乏力等问题。截至2018年底，仅有20个境外园区通过商务部的境外经贸合作区考核，距离早期规划建设50个国家级境外经贸合作区的目标较远，甚至还存在部分园区通过首次认定后再次考核不合格而被从国家级园区名单中取消的现象。

（二）园区招商能力有待提高

总体来看，绝大多数境外园区的产业引进与发展缺乏科学规划。部分园区在招商过程中追求短平快，“捡到篮子里都是菜”，以致造成园区内产业布局混乱、主导产业模糊，甚至严重忽视东道国的基本国情与实际需求。例如，埃及苏伊士经贸合作区，虽然是中国境外园区建设的成功典型，但也仅有68家企业入驻，与其早期150—180家的入驻企业数量预期相差甚远;柬埔寨西哈努克港经济特区作为东南亚国家承接劳动密集型产业转移的重要园区平台，计划建成后吸引300家纺织服装、五金机械、轻工家电等类型的企业入驻，但经过10年发展，特区内的工业、服务业注册企业一共才109家，实际投入生产经营的仅92家。

（三）园区盈利模式相对单一

承担境外园区开发的中资开发商多数都是全口径投资，早期做出了很大利益让渡导致后期收益困难。由于东道国经济设施不完善，许多中资开发商承担了境外园区包括土地一级开发、基础设施开发，甚至包括园区外接基础设施开发投资以及部分征地拆迁费用，却无法获得税收收入和社会效益，主要以工业用地的出让和出租、厂房与宿舍的出租为主，此盈利方式无法回收巨大的基础设施投资。因此，即使获得我国政府的境外园区补贴资金，也很难实现盈利，如苏伊士莱泰达经贸合作区、尼日利亚莱基自贸区等存在此类问题。

（四）政府综合协调支撑尚不健全

目前，大多数境外园区尚未建立与东道国政府就园区开发事宜的综合协调机制，仅有少数园区建立了双边的协调谈判机制，但在政策对接、信息沟通、平台搭建方面仍未形成工作合力，发布的信息及时性、共享性、针对性、精准性不足，难以满足企业实际需求，导致企业不得不选择外国服务机构，承担高昂的成本。虽然国家有关部门针对境外合作区设立了补助资金，但受惠面较小，与快速壮大的境外园区发展难以匹配，园区项目融资难成为突出问题。

三、欧美国家境外产业园区经验借鉴

尽管发达国家进行国际产业合作的载体有所不同，但发展模式基本以企业为主导，由政府优化投资环境，创造有利于企业“走出去”的环境和条件，构建企业海外投资服务体系。

（一）以调整产业结构为目标优化全球资源配置

从日本等国家在海外投资的产业选择来看，转移“边际产业”是其主要特征，结合目标国别资源和市场的比较优势，把本国劳动密集型产业进行转移，并在当地生产销售，在国内集中发展比较优势较大的产业，确保自身在产业链中保持技术和品牌优势。比如日本从20世纪60年代以来，逐步向东南亚国家转移轻工、纺织、钢铁、船舶等劳动密集型和资本密集型产业，为国内汽车、电子产品等高端装备制造提供发展空间，这对我国目前的轻工、纺织等优质产业在境外投资具有重要借鉴意义。

（二）以跨国企业为主导建设海外产业集聚区

发达国家在海外建设集聚区一般由一家大型跨国公司为主导，以在东道国设厂进行“绿地投资”的模式，通过全球配置资源降低生产成本，解决贸易不便利问题。同时，企业往往集聚在某个特定空间区域，形成投资和生产的规模效应，注重工厂、基础设施建设，同时提供人才派遣、税务支援、供餐等软服务。例如，日本企业与泰国企业合作开发运营的泰国安美德工业园，已成为泰国乃至东南亚地区最大的工业园。目前园区已开发60多平方公里工业用地，驻扎有来自全球30多个国家的900余家企业，总产值超过300亿美元，占泰国GDP的10%，工业园内有6所学校、10家银行，医院、金融机构、政府服务机构等一应俱全。

（三）政府间合作推动园区建设和运营

新加坡在对外建设工业园区和产业集群时往往通过两国政府部门间开展合作，并积极引入先进的发展理念和标准，共同开发。比如中新苏州工业园，由两国政府出资组建国有控股的中新苏州工业园区开发集团股份有限公司，作为载体参与公共投资项目并提供市场化的经营服务，具体负责园区土地一级开发、房地产开发与经营、市政公用事业建设等工作，并提供招商代理等多元化服务。到2018年底，苏州工业园区共实现地区生产总值2570亿元，在商务部公布的国家级经开区综合考评中，苏州工业园区连续三年位列第一，并跻身建设世界一流高科技园区行列。

（四）加强立法指导为园区建设提供政策保障

美国、日本等国家推动国内企业对外投资，在国内法律体系建设以及与东道国共同签署合作协议方面加大法力，保障企业的利益。一方面，美国先后制定了《经济合作法》《对外援助法》《共同安全法》等对外投资专门法律，建立了对外投资保险制度，不断扩大投资保险的范围和种类，为美国海外投资提供外汇险、征用险和战争险等三种政治风险担保。另一方面，美国、日本等国家还与主要投资国别签订了双边或多边协议，为企业在东道国获得与本土企业同等待遇提供保障。

（五）完善境外投资机构与园区服务体系

日本、新加坡等国家通过设立部门支持企业“走出去”建设园区，并十分注重政府、协会、企业、促进机构的联动作用。新加坡成立了专门的境外投资服务机构——新加坡企业发展局，与各国政府部门积极沟通，同时为企业提供税收优惠、投资补助、贷款服务、人才培养、信息咨询等全方位服务，促进新加坡企业开展海外经济合作，为企业争取最优利益。日本一直重视经济外交或“高层营销”，推动地方建立沟通交流机制，不断地拓展区域经济合作的范围和内涵，为企业“走出去”创造良好的经营环境和制度保障。

四、“一带一路”产业合作园区高质量发展的现实路径

结合国内外境外园区发展模式和成功经验，推动“一带一路”产业合作园区高质量发展，需要重点加强产业协同、企业联合、政府协调、科学规划等。此外，要积极推动园区共建、互利共赢，打造我国境外产业项目落地高质量平台。

（一）推广“一带一路”产能合作示范园

中阿（联酋）产能合作示范园是我国目前唯一明确的“一带一路”产能合作园区，形成了可供推广复制的经验和模式。要以建立全球产业链体系为目标，探索推广“两国双园”“多国多园”等合作新模式，提升一批现有境外经贸合作园区，新建一批境外產业集聚区，高水平规划建设“一带一路”产能合作示范园，搭建国际产能合作的集聚发展区以及有效规避贸易壁垒的重要载体。

（二）推动境内外园区联动发展

在“一带一路”高质量发展引领下，推动在经济互补性强、产业关联度高的国家建设产业合作园区，选择一批国内产业集聚度高、多元化发展的代表园区，以两国优势互补产业合作为核心，以境内外产业园区联动发展为重点，通过境内外园区联动发展，推动产业链深度融合，实现产业分工合作、协同发展，构建起与东道国之间产业发展的良性互动关系，打造命运共同体。

（三）搭建“一站式”综合服务平台

推动政府、企业、金融机构、投资服务中介等共同组建境外合作园区投资运营联合体，鼓励民营企业在海外园区运营中发挥更大作用，建立园区开发运营、规划对接、政策咨询、招商信息、法律建议、中介服务等“一站式、全方位”综合服务平台，增强企业境外发展合力、有效降低海外风险。

（四）加快建立政府协调工作机制

切实与东道国加强沟通协商，签订政府部门间协定，明确东道国给予园区的优惠政策，确保境外园区的法律和投资权益，协调解决企业的困难和问题。充分发挥政府间高层协商、共同引导作用，不断丰富和完善现有的政府间产能合作机制，积极推进与各国产业发展规划的对接，为投资企业争取到尽可能低的投资成本、更加优惠的政策支持、更为便捷的管理服务、更加可靠的安全保障。◆

（郭建民，国家发展改革委国际合作中心规划与产能合作处处长、副研究员、博士;黄柏钧，国家发展改革委国际合作中心研究分析员）