优化战略布局 明晰战略途径推动军地协同创新政策体系建设的创新探索

中国航天系统科学与工程研究院 董恒敏 贾 宁 龚茂华 马远青

军地协同创新是国家创新驱动发展战略的分支，是国家科技管理体制重大调整和革新的助推器，是国家科技政策制度环境优化的重要契机。党的十八大以来，习近平总书记强调要“下更大力气推动科技兴军”，党的十九大进一步强调了要坚持富国和强军相统一，强化统一领导和顶层设计、改革创新和重大项目落实，构建一体化的国家战略体系和能力。因此，本文对军地协同创新政策体系进行研究，有助于推动军地协同创新的顶层设计和宏观统筹，营造良好的军地协同创新氛围，以期对推动军地协同创新具有重要的战略意义。

一、军地协同创新政策体系建设的问题与挑战

现阶段我国军地协同创新的政策还存在一系列的问题，军地协同创新的政策体系尚未建立，涉及军地协同创新的制度环境有待优化。以摸底军地协同创新政策体系建设为着眼点，下文将从政策的供给力度、制定质量、执行力度、供给空白4个方面，分析现阶段军地协同创新政策体系建设的问题与挑战，为完善政策体系推动军地协同创新发展奠定基础。

（一）军地协同创新政策的供给力度不足

一是在政策供给的数量方面，军地协同创新政策体系不够完善。在军地协同创新领域，相关政策总体较少，政策分布相对零散，对推动军地协同创新发展的支持力度不足。现有政策缺少长期的目标引领，军地协同创新领域的长期发展规划有待加强。此外，军地协同创新政策间的统筹配合程度相对较弱，政策的具体操作细则及配套措施有待细化。

二是在政策供给的速度方面，政策对解决军地协同创新问题的时效性有待提升，政策颁布及更新的速度较慢，对军地协同创新发展的支撑不足，政策难以对现有的军地协同创新所面临的问题作出快速反应，使得政策在解决现实问题方面的效率较低。

三是在政策供给的延续性方面，政策反馈评估方面的不足，使得政策颁发的延续性存在脱节，政策与政策间的匹配存在问题，难以动态调整现有政策的不足。

（二）军地协同创新政策的制定质量有待提升

一是政策的统筹协调不足。在军地协同创新政策的制定过程中，对如何推动军地统筹协同的举措不够清晰，对政策与政策间、政策各项制度之间统筹协调的相关举措有待加强，在军地各主体战略匹配、体系相容及协调配合方面的政策还有待进一步完善。对军地协同创新各主体的需求把握还不够全面，在加强军地统筹、调动军地协同各主体的积极性方面还存在提升空间。

二是政策的权责分类模糊。军地协同创新政策中，对部门的权责划分不够清晰。例如，在政策制定的过程中，涉及多项共享管理制度，但在军地双方如何开放，开放程度和开放协调等方面的具体举措尚不明确，且缺少政策的顶层统筹规划；政策中指明要建立军地会商协调机制，设立管理办公室，但是对办公室的职责与权力的划分尚不明晰，对如何开展科技重点实验室、重大实验设施的共享方面的指导还有待进一步提高。

三是政策的质量评估体系尚未建立。目前对军地协同创新政策实施效果的评估与反馈尚处于摸索阶段，有关政策制定质量的评估机制还未建立起来，不能动态调整现有政策的不足。对现有政策的质量评价方法和机制的研究较少，对军地协同创新政策的质量评估开展的支撑力度不足。

（三）军地协同创新政策的执行力度有待加强

一是政策执行实施细节有待完善。在军地协同创新政策的执行过程中，需大力推动政策实施落地。现有政策中军地协同创新的实施细则有待完善，对军地协同创新关键环节的支持力度仍需进一步提升。例如，在财政税收支持方面，对创新主体的具体支持细节过于模糊，由于军地协同创新涉及的主体较多，在操作过程中存在的问题也相对复杂，模糊的执行方案会降低军地协同主体参与的积极性；在军地协同创新平台建设与技术交易中心建设方面，具体的实施方案也不够明晰；在军地协同创新科研生产、军事人才培养等领域的相关政策法规建设有待进一步完善，海洋、太空、网络空间等军地协同重点领域的法治规范有待加强。

二是政策执行考核措施有待加强。现阶段的考核重形式轻结果，有关结果考核内容的约定不够明晰详尽。有关考核政策的落实与具体的操作细则还有待完善，考核的执行与监管力度需进一步加强。例如，缺少以共享效果为导向的考核内容，在资源共享的考核体系中，主要针对资源的共享形式进行评估，缺少了以共享结果为导向的考核内容。

（四）军地协同创新政策存在空白点

一是缺少对知识产权保护的专项政策。例如，在资源开放共享政策中，提到要开展科学数据的共享，但缺少了知识产权保护方面的举措，军地双方重点实验室的数据资料都极为宝贵，缺少知识产权保护，会影响军地双方的共享动力，给数据共享的工作开展带来阻力。现有政策在知识产权归属、知识产权纠纷及知识产权保护等多个方面都存在提升的空间。

二是缺少共享激励机制。例如，政策中涵盖了对军地资源共享互动的监督管理，并提出了要对不共享的主体和行为进行惩罚，但对积极开展共享交流的主体缺乏奖励和补偿措施，在共享过程中势必会给共享主体带来一定的损失，对于这部分损失，国家应给于适当的补偿，如人财物的补贴制度、共享主体分享被共享主体的部分科研成果制度等，只有共享实验室在共享过程中得到了切实的回报，才会有助于共享交流活动的持续性开展。

三是缺少重点专项计划。在军地协同创新的重点领域和关键环节，专项政策和计划较少，例如，在商用技术的军事化应用方面，现阶段民用技术进入军方的门槛较高，在推广民用技术的过程中存在障碍，应针对军地协同创新开展专项的政策。

二、军地协同创新政策体系建设的解读与剖析

基于军地协同创新政策体系建设面临的问题，下文将深入剖析问题产生的机理，解决政策体系的深层难点与重点，着力破解影响军地协同创新政策体系建设的核心问题。主要从政策体系设计、问题统筹分析、政策落实和研究分析4个方面，深挖问题形成原因，为彻底解决重点问题提供支撑。

（一）政策体系设计尚不成熟，政策制定基础有待夯实

一是国家军地协同创新政策体系设计尚不成熟。军地协同创新政策的相关工作起步较晚，前期要开展大量的调研，了解和掌握军地协同创新发展的问题，因此现阶段的政策较少，政策体系存在部分缺失。军地协同创新发展正处于由初步协同向深度协同过渡的时期，军地协同创新的发展路径与发展模式尚不成熟，导致军地协同创新领域的政策延续性较弱，政策体系发展尚未完善。

二是关键环节的核心问题研究不够深入。目前，部分军地协同创新核心问题的解决方案有待完善；对一些敏感性问题研究不足，如军地协同创新过程中的知识产权转移与归属问题等；部分政策主体责权不清晰，部分政策更新滞后，如军地协同创新知识产权相关政策、军地通用标准相关政策等。军地协同创新政策的颁布需要立足以上问题，通过一定时间来论证，从而制定合理有效的政策，这对政策的颁布时间和数量造成了影响。

三是军地协同政策的研究基础相对薄弱。针对军地协同发展的目标，缺乏对相应的军地协同成果测算方法和表征指标的权威研究。军地协同创新统计体系尚未建立，统计口径有待统一，各地区军地协同创新现状、成效等测算较为困难。基础研究的缺失，使得政策制定没有可参考的依据，对政策的制定与颁布造成了影响。

（二）对军地统筹难点问题把握不足，政策评估机制有待完善

一是军地科技政策统筹仍需加强。军地协同创新管理职能较为分散，在需求论证、投资建设、成果利用等关键环节仍未实现军地统筹管理。军地科研主体自身客观存在差异，军地协同创新相关主体的内在动力与目标存在差异，造成军地协同创新政策在统筹军地协同的过程中存在障碍。

二是对军地协同创新关键难点问题把握不足。军地协同体系中涉及的主体较多，军地割裂、分离、封闭问题显著，对主体权责的划分较为复杂，应由谁来打破军地封闭的现状等仍需进一步探索，导致政策针对性不强。军地协同项目在预研、研究、军工核心能力建设、军地两用技术投资管理等方面的管理职责分散在国家和军队的多个管理部门，给军地协同创新的权责划分带来了障碍。

三是军地协同创新政策评估机制有待完善。现阶段国家在军地协同创新监管评估领域的措施尚不完善，军地协同创新评估缺少必要的支持。我国的政策评估体系整体都处于发展和探索阶段，评估政策制定与颁布的较少，与国外的政策评估发展情况相比，还有很大的提升空间，政策评估体系的建立还需要更多的时间与实践来完善。

（三）政策实施推进经验不足，相关主体动力有待激发

一是在政策推进的过程中经验不足。军地协同创新具体实施层面的政策仍需完善，部分政策的具体实施内容过于宽泛，不利于政策的推广与实施，对实施主体的界定不明确，在实施监管方面的政策制定与推广力度不足，造成政策落地力度不足。例如，在开展军口开放资源与民口互动方面的政策相对较少，就如何开展资源开放的经验不足，对一些关键性问题的认识不够深入，导致政策在制定的过程中存在遗漏，给政策的推行带来一定的障碍。

二是政策的执行过程存在客观障碍。从上至下、从中央到地方，推行过程中，客观上存在政策效应递减的现象。政策推行过程中涉及的部门较多、部门间的配合不充分、政策宣贯力度不足、对政策的解读存在偏差等因素，也会导致政策推行困难及政策执行不规范等一系列的问题。军地协同创新政策的落实需要时间来慢慢推进，不能一蹴而就，且政策执行的效果存在滞后性。

三是相关主体动力有待进一步激发。军工企业、科研人员等相关主体在军地协同创新过程中能得到的潜在利益和发展机遇尚未充分体现，军地协同创新的激励措施和支持政策仍需完善，部分军地协同创新政策的推行可能导致部分主体的利益受损，致使其参与军地协同创新的积极性不高。

（四）对部分关键问题的认识有待提升，研究和调研仍需加强

一是对部分关键问题认识不足。例如，在制定开放共享的过程中对知识产权保护的意识相对薄弱，导致在政策体系建设方面的措施相对欠缺。在资源共享领域的知识产权保护政策相对较少，对如何开展资源共享过程中的知识产权保护方面的经验不足。此外，国家整体的知识产权保护体系还没有建立起来，知识产权保护环境还有待提高，知识产权保护手段有待提升。

二是对政策具体问题的调研不足。在政策的制定过程中，对部分问题的前期调研不足，对现有政策难点的把握不够。例如，对哪些产业领域需要开展重点的专项规划了解不足，因此在政策制定的过程中，存在部分专项规划的缺失。

三、军地协同创新政策体系建设的创新探索

军地协同创新是军地双方深层次的制度变革和利益整合，是对现有体制机制、管理模式和能力布局的创新探索。为进一步完善军地协同创新的政策体系建设，依据国家军地协同发展的总体战略及新时代强军目标要求，应建立目标明确、框架完整、脉络清晰、层级分明、推行便利、效果显著的军地协同创新政策体系，针对目前政策体系短板，提升军地协同创新政策体系的系统性和发展性，加强宏观战略的顶层引领，完善核心政策的框架构建，推进政策执行和落地实施，营造有利于军地协同创新发展的政策环境，引领和推动军地协同创新深度发展。

（一）政策体系设计框架

为推进军地协同创新的政策体系建设，应对现有政策进行补充完善，基于“战略层—政策层—执行层”由上至下的政策体系逻辑，建立“宏观战略体系—核心政策体系—政策执行体系”的多层级政策框架，配合出台军地协同创新发展的财政、税收、评估等一系列配套政策，形成逐层分解、层层支撑、闭环运行的军地协同创新政策体系。

在宏观战略体系中制定顶层军地协同创新的战略方针，为军地协同创新的发展制定总体性框架。在核心政策体系中贯彻落实总体政策的战略方针，针对军地协同创新的关键节点制定相应的政策举措。在政策执行体系中基于军地协同创新的核心要点制定详细的专项政策，为核心政策的落地提供有效的支撑。在政策支撑体系中，为军地协同创新的发展营造良好的外部环境，为军地协同创新提供有效的保障。具体政策体系设想如图1所示。

（二）政策体系核心内容

图1 军地协同创新的政策体系图

从军地协同创新的宏观战略层面，针对现有政策体系的顶层设计不足，在军地协同创新的总体政策中建立军地协同创新发展的总体方针、规划体系和分工明确的组织管理体系与运行机制。制定《军地协同创新的指导方针》，对军地协同创新的发展设立顶层的指导方针，确定军地协同创新的指导思想，从宏观和微观层面确立军地协同创新的发展方向，统一军口和民口的科技发展思想，为军地协同创新的发展指明方向，夯实军地协同创新持续健康发展的基础。制定《军地协同创新战略发展规划》，明确军地协同创新的战略发展目标，针对现阶段军地协同创新的长期发展目标缺失等问题，确定军地协同创新长期、中期、短期的发展规划，为不同阶段的军地协同创新发展设立顶层的发展目标，设定预期规划达到的结果，有效指导军地协同创新的阶段性发展，制定科学合理的军地协同创新的长期、中期、短期发展规划，形成计划有序衔接、闭环管理的规划管理体制。建立统一领导、分工合理、权责界面清晰的组织管理体系和高效运行的工作机制，引导军地协同创新各相关主体参与军地协同创新过程。

从军地协同创新的核心政策层面，针对军地协同创新关键环节的统筹协调问题，把握军地协同创新涵盖的关键内容，制定军地协同创新的实施计划、关键领域的重点规划，以及未来军地协同创新关键领域的发展举措等。核心政策以军地协同创新全过程的关键环节和核心要素为依据，从科技创新流程和创新资源支撑两个维度，围绕科技创新流程中“研发—转化—应用”3个关键环节，以及资源、人才两个支撑要素，制定军地协同创新的基础政策，在军地基础研发、科技成果转化转移、示范区建设、科技资源共享、科技创新人才等方面制定针对性的政策措施，满足军地协同创新的发展需求，切实推动军地协同创新向全要素、多领域、高效益等方面深度发展，以核心框架全面支撑宏观战略政策，为宏观政策的实施开展提供具体操作方案，全面落实开展军地协同创新工作。

从军地协同创新的政策执行层面，针对现阶段军地协同创新政策落地问题，立足核心政策，制定各个关键领域的发展专项政策，明确具体操作的环节，确立军地协同创新的实施细则。

在军地协同创新研发领域，针对军地协同创新统筹协调的问题，制定详尽的统筹协调方案，通过军地协同创新平台建设方案、重点领域协同专项等政策细化军地协同研发政策。例如，针对重点领域建立较为完善的军地科技计划统筹协调机制，精简整合现有科研计划，确保军地深度协同落到实处，加强军地科技计划的统筹协调力度，最大限度地减少重复建设，制定军地协同创新研发计划、审议军地协同研发计划和统筹协调军地研发计划，使军地协同创新政策贯穿军地协同创新研发活动整个过程。

在科技成果转移转化领域，通过科技成果转移转化体系建设、民用和商用技术军事化政策等政策助力科技成果转移转化落地，如航天航空、网络、通信、信息和先进材料等领域，已经没有严格的军、民技术之分，只是应用条件、应用方式和应用环境等有所不同，应加强技术在重点领域的转移转化，借鉴美国的“独立研发计划”“快速创新基金”“小企业创新研究计划”“先进技术投资计划”“制造技术计划”等高层次创新计划，实现军地协同创新的成果转移转化。

在示范区建设领域，为了进一步提升军地协同创新的试点示范作用，推行国家的现有示范经验与模式，在示范区建设的关键关节制定落地政策，基于军地协同创新示范区遴选方案、军地协同创新示范区管理政策与规定等政策支持军地协同创新示范区建设。例如，制定军地协同创新示范区的遴选方案，对现有的军地协同创新的先进区域进行评估，挑选出普适性、创新性等方面的最优区域进行示范区建设。

在科技资源共享领域，为进一步推动军地协同创新领域的资源开放，提升军地科技资源的综合利用程度，通过军地协同创新资源共享平台建设方案、军地协同创新资源共享激励方案等政策推动军地双方的科技资源共享，例如，通过军地双方共同建立科技军地资源共享平台，编制军地协同创新资源目录，涵盖军地领域的重点实验室、重点设备等方面的基础资源，避免重复购买资源和设备，利用现有资源最大化产出军地高科技成果。

在科技创新人才方面，为进一步加强军地协同创新的发展能力，提升科技创新人才对军地协同创新的支撑作用，通过军地协同创新人才培养方案、军地协同创新智库建设方案等政策推动科技创新人才支撑军地协同创新发展，例如，依托军地协同创新发展，设立军地协同创新人才培养专业，培养一批懂理论且实践能力较强的人才来发展军地协同创新；引进一批军地协同创新领域的专家组建军地协同创新智库，为军地协同创新的政策制定、操作实践及反馈评估进行针对性指导。

此外，还要积极出台军地协同创新的配套政策，优化军地协同创新的制度环境，完善军地协同创新的保障制度，制定监督管理政策、财税配套政策、评估反馈政策等方面的军地协同创新配套政策，从而弥补军地协同创新政策中反馈评估缺失等方面的问题，切实为军地协同创新的发展创造良好的政策环境。