环境民事中公益诉讼制度的立法顺序

孙伟春

关键词环境 公益诉讼 立法顺序

随着时代的发展，人们赖以生存的自然环境受到破坏，我国在2012年8月才重新修订在重新修订的《民事诉讼法》中，郑重提出环境民事诉讼制度这一概念，随后在2014年6月为进一步推动环境公益民事诉讼制度的执行，重新修订《环境保护法》。目前，在我国的环境诉讼公益制度的立法顺序出现严重的颠倒，导致环境民事公益诉讼制度在执行期间出现严重失误，造成审判机关和行政机关的职责错位，所以应该准确立法。

一、环境民事中公益诉讼制度概述

（一）环境民事中公益诉讼制度的概念

随着我国经济的发展，自然环境的逐渐恶化，人们也逐步意识到环境保护的重要性。我国颁布《中华人民共和国环境保护法》实行对环境进行保护，在《环境法》总则第一条中就已经交代制定本法的意义，为保护、改善环境，防治环境污染和其余公害，保障人民的生理健康，进一步推动生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。在这部法律中规定中华共和国公民应尽的的义务和应有的权利。在2012年，在《民事诉讼法》中首次提出环境民事公益诉讼的概念。所谓环境民事公益诉讼就是指当有自然人或其他组织对环境进行破坏时，法律支持其余自然人、社会组织本着维护公共利益的原则向人民法院提出訴讼请求。

（二）环境民事中公益诉讼制度的优势

1.环境民事公益诉讼制度的建立使诉讼主体得到扩大

其实在各国关于环境法公益诉讼的诉讼主体问题还有争议。我国的法律规定其公益诉讼的主体包括国家监察机关、社会特殊团体以及具有保护环境意识的公民，这使得诉讼主体的范围得到扩大。公益诉讼这个概念源于古罗马。在此之前，只有利益诉讼，当被告人破坏环境，并对原告人有直接的利益关系才可以去法院提起诉讼，利益诉讼只是为保障人民的个人利益。而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼方式。其形成原因是部分企业为获得更大的经济利益，任意破坏公共利益，使国家的社会利益受损，人民群众为保护国家公众利益提出民事诉讼。

2.环境民事公益诉讼制度的建立代表着国家鼓励公众为保护国家集体利益提出诉讼请求

自从20世纪中期以来，我国大力发展工业和农业，造成极大的环境污染。近年来，我国为治理环境污染，国家各省市纷纷出台保护环境、公众参与的新规。在公众拥有知情权和参与权的权力时，公众也是治理环境、监督环境保护的参与者，所以也应该具有发言权和提出诉讼的权利。目前，我国尚未有任何明显的鼓励政策，但在美国，公民为保护公众利益而提出诉讼请求是可以在胜诉之后退还诉讼费，并也会视情况出资鼓励的。鼓励民众多参与保护环境的活动可以提高公众对《环境保护法》的认识，更加爱护环境，保护环境。

二、我国环境民事中公益诉讼制度的立法现状

（一）环境民事中公益诉讼制度的制定过程

随着人类对自然界的破坏，人们意识到自然环境的重要性。为保证人与自然可持续发展，保护环境，我国早在1989年12月全国人民第七次人民代表大会常务委员会中通过第一版《中国人民共和国环境保护法》，最新版的环境保护法律就是2014年正式通过，2015年开始正式实施。在这一版本中曾对环境公益诉讼制度作出调整，使环境公益诉讼制度可以实现正常执行。并且在2015年1月，中央人民法院还提出并通过《关于审理环境环境民事公益诉讼案件适用法律若干个问题解释》这一文件，在文件中，国家有对环境民事公益诉讼制度进行详细的规定，这标志着我国已经建立完善的环境民事公益诉讼法律规范体系。截止目前为止，我国对环境民事公益诉讼制度的提出和解释的相关法律只有三部，分别为《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国环境保护法》以及《中华人民共和国行政诉讼法》。除此之外，还包括《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《中国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》等部分文件，最后还有最高级人民检察院制定的《监察机关提起公益诉讼改革试点方案》。这些法律法规详细介绍环境民事公益诉讼的概念及执行方案。就如在《中华人民共和国行政诉讼法》中指出“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，为确定环境民事诉讼制度奠定基础。

（二）环境民事公益诉讼制度立法顺序颠倒造成的后果

1.造成审判机关和行政机关职责混乱

审判机关是依照法律规定代表国家行使审判权的国家机关，行政机关是依照国家法律行使国家权力、执行国家行政职能的机关，依照本文背景就是指国家环境保护部门等部门。每个部门都有其相应的职责，但因为立法顺序的混乱，使行政部门失去应有的权利。据以往的案件资料分析，社会环保团体通过提出诉讼请求借助审判机关的审判权使损害公共利益的团队或个体纠正自身行为，本应负责管理企业的行政部门成为一个旁观者，行政权和审判权发生混乱。

2.造成社会环保团体职能扭曲

社会上的环保团体本应是政府行政机关、企业的监督者，本应该在事件发生前对其劝阻，却成为帮助审判部门发现环境污染的帮手，在环境污染已经成为既定事实并且已经对人民公众形成损害去提起诉讼，其社会团体的主要职能已经混乱。

三、环境公益诉讼制度的立法顺序

出于对环境保护问题的重视，我国出台两个关于环境公益诉讼的制度，分别为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼两种诉讼制度，但是由于我国具有制定、修改、废除法律的国家立法机关对这两项制度的混淆不清，导致立法顺序出现错误。导致我国在环境公益诉讼制度方面的立法出现两种制度颠倒，造成极为恶劣的后果。环境公益诉讼制度的立法顺序应该按照我国法律等级、审判机关、行政机关的作用去制定立法顺序，由于我国的行政部门是拥有监督管理企业、个人的环境保护行为的权利，所以应该以环境行政公益诉讼为先，再然后是环境民事公益诉讼。在行政部门已经无法进行管理、控制组织、个人的行为时再采取环境行政民事诉讼措施。接下来，本文将从三个方面分析环境公益诉讼制度的立法顺序。

（一）从法律分析立法顺序

从法律角度分析，环境公益诉讼制度应以环境公益行政诉讼为先。《中华人民共和国宪法》是我国的基本法，具有最高的法律效力。一切法律的确定、执行都要依据《中华人民共和国宪法》，所有的法律条款也不能和《宪法》相抗衡。在《宪法》中第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植物造林，保护树木。”在这一项法律条款中，“国家”是一个关键词，被法律授予管理国家环境大小事务的部门属于行政部门，行政部门才可以行使行政职权，鼓励民众植树造林，保护环境。而且在《中华人民共和国环境保护法》中也曾经规定保护环境，对所管辖区行使环境保护职责的是国务院环保部门、各级人民政府环境保护部门等，所以行政部门是具有管理、监督企业和个人环境保护行为的部门，在立法之时应以环境行政公益诉讼制度为先。

（二）从政治方面分析立法顺序

从政治制度上来看，也应以环境行政公益诉讼为先。从我国的政治制度上分析，我国公民具有一定的义务，也有一定的权利。环境保护是国家重视的一项重大问题，国家会制定相关政策将环境污染问题解决。公民作为一个单独的个体，无法解决环境保护这种关联性大的问题，所以公民缴纳一定的税，国家安排有关部门对相关企业和个人危害环境的行为进行管理。这相当于一种委托交易，公民可以通过有关部门的公告来得知环境保护的进展，公民将这项事务委托给国家，只需要行使负责监督有关部门的工作进展的权利。所以在选择立法之时，应以环境行政公益诉讼制度为先，让行政部门可以发挥属于本部门的职权，自由管理环境保护事宜。

（三）从各部门职责进行分析立法顺序

本文从各部门的职责分析环境公益诉讼制度立法顺序，经分析应以环境行政公益制度为先。本次研究所涉及的部门共分为两大类，一类是审判部门，一类是行政部门。审判部门一般是负责各项案件的审理。主要负责审理事情已经发生并且无法转圜的案件，审判部门对该案件进行审理，作出相应惩罚。在审判过程中，审判部门具有中立性，以法律为基础依据本着公平、公正、公开的原则对案件进行审理。审判机关所审理的案件都是事发后这一基本特性注定该部门无法成为管理部门，不能作为环境的保护者。行政部门是依照法律对有关部门进行管理，如果发现有关部门违反法律法规就会采取行政措施对其进行惩罚，该部门可以通过一些行政措施和决定让企业按照其标准执行。一般，行政部门管理的措施针对的是全体有关人员、集体，对其一视同仁，且其行为具有其主动性，可以提前对某项行为做出规定，预防企业犯错。而审判机关具有被动性，无法对恶劣事件进行预防。所以根据其职能分析应以环境行政公益制度为先。

四、结语

综上所述，环境民事中公益诉讼制度的立法顺序是十分重要的，在确定立法顺序之前应该从多个角度进行分析。在本文研究中国家立法机关对于两种环境公益诉讼制度的目的和职能并不清晰，导致其社會团体职能改变，还导致审判机关和行政机关职能混乱。国家立法机关可以从三个角度进行分析，了解该部门性能职责或从法律角度分析。国家立法部门应该及时补救，促进我国环境保护工作发展。