城市化进程中基层社会治理动向之虚拟社会管理

陈承新

一、城市化与虚拟社会

今天的城市化伴随着移动通信和互联网技术前所未有的速度、广度与深度，渗透、影响并深刻改变着社会生活。信息化社会交往方式的丰富内涵造成了社会意识的复杂性与多样性，也使得任何单一价值取向的社会交往原则及纯粹的规则体系，都失去了足够的合理性。农业化向工业化转化尚不彻底，乡土性向城市化进化尚未完成，以及经济社会发展由于历史和现实原因导致的不均衡性，都使得无论是单纯的传统价值理念，还是移植自西方的那些现代制度与规则，乃至法律体系或观念，都不能独立起到完全协调社会秩序的作用，从另一个角度而言，都只是解决社会现实矛盾问题的一种途径。法律与社会之间，存在很大的需要协调的空间。

因此，运用现代信息通信技术手段完善、提升和创新社会治理，构建和谐社会，已成为现阶段我国改革发展和社会治理创新的必然要求。对于社会治理创新机制的要求，体现为这样一种愿望，即良好有序的社会秩序，要求政府、市场和社会三者之间的良性循环，但这三者之间的力量对比和协调，又必须以该社会的历史状况和现实背景为基础加以考察和利用。现代社会的科学技术发展，尤其是互联网、电子技术、通讯技术等现代科技手段的介入，使得现代条件下的电子化和信息化的社会治理具有了特殊的特征与优势，也大大弥补了这种治理手段本身可能存在的信息交流方面的盲区。信息社会和网络化规则要求的即时性、直接性，极大改变了人们对于纠纷解决方式的理解。

二、结合虚拟社会特点，创新社会管理

鉴于当前虚拟社会更多需要规制规范的现实，我们着重讨论政府管理在虚拟社会中的角色。结合虚拟社会的特征，创新社会管理思路与举措，无疑是虚拟社会管理最务实的选择。我们以Z市为例谈谈如何结合虚拟社会的特征创新社会管理。

虚拟社会的首要特征即“虚拟性”。网络条件的虚拟性是虚拟社会各种矛盾纠纷的形成基础。现实社会的法律体系在诸如网络身份、虚拟财产、虚拟货币和虚拟社会关系等问题上遇到巨大挑战。Z市分两个层面解决网络身份虚拟性问题。首先是针对网民的身份确认问题，早期是以建设网评员制度，辅之以网站审查制和版主实名制，开始推进。随着网络管理制度的成熟和机制的完善，有意识培养网评员的形式逐步被放弃，转而通过培养“网络意见领袖”这样的草根精英为策略展开，取得了良好的效果。另一方面，Z市针对网络管理法律法规和制度欠缺的状况，一直关注建章立制：一是建立网络问政发言人队伍，要求各单位、社区、村明确一名工作人员担任版主，负责在线回复工作;二是明确发言流程，制定下发了《网络问政发言人操作手册》，设计了“网络舆情处置办理流程”;三是健全督查机制，实施督查例会制度，建立“半月一告、每月一报”制度，及时通报拖延回复单位。此外，Z市的建设还有一个具有地方特色的方面，就是大力发展立足本地资源的社交平台，并通过这种文化传播中网络意见领袖与草根精英的功能发挥，带动地方网络交往的发展。一个典型的例子，在该市很多全市性活动组织中，通过网络信息传达吸引来的市民已经远远超过了传统的机关组织形式。

虚拟社会第二方面的特征是社会交往结构的特殊性，即虚拟空间在相当程度上打破了个体的生活环境和阶层背景的限制，交往关系呈现扁平化和直接性。这一特征主要从兩个方面对社会治理带来挑战。

其一是网络民意对民主政治架构的挑战。传统的民主政治实现形式，如选举、立法、听证、监督等，在虚拟技术带来的信息高度公开下，得到新的发展动力。民意调查和获取手段，也得到了丰富和发展，更加便捷、高效。在这方面，Z市是通过建立“全体系网络问政”开展工作。Z市将各大网络互动资源集成为一个统一的网络问政平台，依托平台开设“网络发言人”“网上居委会”“网上村委会”栏目，开展“网络问政”“政务微访谈”“版主沙龙”“党报在线”系列活动，实施“双网双融”工程，着力构建多渠道、全覆盖的网络问政体系，增强政府和群众的互动交流，促进基层矛盾化解，促使政府各部门、社区和村组织服务创新、管理创新。

但是，网络的虚拟性使得虚拟信息对民意和社会舆论的导向也具有了虚构和误导的可能。因此，加强舆情研判和对突发性群体事件的网络管控是应对社会交往虚拟化变化的重要内容。Z市重点通过四大举措管控网络谣言，实现了网络道德明显改善、网民素质明显提升、网络环境明显优化。一是提升管理意识，正面辟谣，自主研制和购买“互联网宣传管理平台”“舆情搜索云平台”等，确保第一时间发现网上有害信息，及时通报各涉情部门迅速调研了解，如有必要，及时向网民反馈真实情况，截断网上的炒作态势。二是推动群防群控，重点抓好“网络发言人”队伍建设，还针对网上热点难点，打造“网络问政”“政务微客厅”“版主沙龙”等品牌活动，有效压缩了网络谣言的生存和传播空间。三是开展主题活动，网民管网，唱响主旋律，更正网民在网上的匿名冲动性，促使网民自律、自警、自爱。对网络谣言保持高压态势，一方面对恶意散播谣言的违规网站坚决依法查处，另一方面对恶意散播谣言的网民依法查处，并通过媒体配合宣传和警示。

虚拟社会第三方面的特征是，与现实社会的发展交叉交融。虚拟社会既有赖于现实社会的存在与发展，又极大影响着现实社会的走向，这为我们创新社会管理机制，整合监管调控，有效控制社会安全和稳定提供了可能。建立更加完善的虚拟社会管理体系，问题在网上，方案在网下。网上的事情归根结底要通过网下现实社会的机制完善来获取回应和处理，要注意网络上下的各种互动关系，利用好其交互的特性，更好解决实际问题。Z市的一个重要经验，是注意线上下的实际关系互动，融政务微博群、网上村委会、12345服务热线等服务网络于一体，构建部门、社区、村镇三级服务体系，为广大群众提供全方位、零距离服务。深化网络发言人制度，在各部门集体上网的基础上，推动网络发言人部门开设政务微博，建设综合类网络服务平台，每年利用各大平台寻求部门帮助的群众累计高达110多万人次。拓展居家养老、网上警务、扶残助困、物业管理等社区网络服务空间。推动村镇联网，建设“网上村委会”，为农民提供法律咨询、劳动培训、大病医疗、农产品信息发布和推广、办理涉农补贴等各方面服务，为城市社区治理和乡村振兴提供了信息化保障。

总之，加强网络建设和管理是创新社会管理的重大课题，Z市创新思路，大胆实践，探索出一条“以运用促管理，寓管理于引导”的虚拟社会管理新路径。

三、正视社会管理顽疾，对症施策

既然创新虚拟社会管理需要结合虚拟社会特征，应对虚拟社会管理挑战同样需要对症施策。

虚拟社会综合治理格局体制尚需完善

现有的以部门事务为标准的管理体制，已不适应现实社会与虚拟社会相互影响和纠缠的复杂状况。不少涉网事件，往往是跨部门分工领域的，相关职能部门权力范围及规则冲突的状况时有发生，缺乏相应的专门法律规范则加大了事件解决的时间和经济等方面的成本，各管理部门掌握的技术资源、基础资源和信息资源的共享和充分整合还有一个过程，各部门间的统一协调、各信息平台无缝对接的安全监管机制尚未真正形成。对此，需要加强统一领导，建立更高效的工作协调机制。

网上快速反应体系是政府管理部门应对网络时代挑战的现实选择。值得借鉴的是，美国早在2009年就在国家层面建立了统一的网络安全协调机构——国家网络安全和通信整合中心（NCCIC），将原本各自为战的政府应急反应、通讯管理中心和网络安全中心整合在一起。鉴于实践中的协调困难，在各级各地建立统一领导的指挥平台，探索建立统一联席会议工作规则、有害信息处理程序、舆情收集研判反馈、网络发言人在线回复、突发舆情快速应对、电信运营企业联席会商、网络基础资源联动查询等管理机制的科学管网制度体系。

互联网信息安全管理立法工作亟需跟进

信息安全管理出现了许多法律空白，依法管网和无法可依的矛盾日益突出。网络社会形成的特有自律规范和新交往规则，亟需立法予以回应。对于不少地区而言，亟需对信息安全等级、信息系统安全保护、突发事件以及网络犯罪等领域，研究制定在信息安全、隐私保护、证据获取、纠纷解决规范等方面可以普遍适用的地方立法。

加快推进地方立法，构建互联网诚信体系。各地可以尽快制定出台地方性的计算机信息系统安全保护条例，把涉及国计民生的计算机信息保护、网络安全、产业发展等纳入保护范围，明确网络犯罪的立案标准、网络虚拟财产保护以及网络犯罪刑事管辖原则等。适当的时候应该在全国范围修订现有的法规、部门规章，逐步建立起系统、高效、严谨的虚拟社会法律规范体系，为依法管理互联网提供有力的法律保障。

互联网监管力量亟待加强

一方面，境内外“民运”、法轮功、“藏独”、“疆独”等势力以互联网为纽带，加紧勾联合流，大肆进行捣乱破坏活动。另一方面，互联网对一些改革深层次矛盾和社会问题的放大效应空前加大。随着监管职能的相对集中和机构人员编制制约等问题，互联网安全管理工作基本处于超负荷、疲于应对的状态。

对此，要建设综合防控体系，建立信息共享平台。把现实社会治安防控方法和措施选择性引入虚拟社会，全面构筑网上技术防线和网上防控网络，有效实现对网上重点人、网上信息舆情和网上重点阵地的动态管控。注重培养各类网络群体，培育积极向上的主流群体。同时，加快信息共享平台建设，充分整合各部门掌握的技术资源、基础资源和信息资源，尽快形成统一协调的信息安全监管机制。

实施分级预警预案，建立突发事件处置机制。按照“引导正确、及时准确、公开透明、有序开放、有效管理”的原则，将网络舆论事件处理纳入应急管理体系。建立“网上引导、网下沟通”的应对机制，处置突发事件和群众关注的热点问题，正确引导社会舆论，及时澄清事实、驳斥谣言、暢通民意、解决实际问题。

要加强社会组织的建设和引导，填补网络监管权力真空。各类社会组织应运而生，承担起联络政府与个人之间的纽带任务。在网络监管中，以行业协会和志愿者组织为主要形式的社会组织正发挥着一定作用。然而我国的社会组织发展还有很多不足，并不能满足虚拟社会迅猛发展的现实需要。有鉴于此，应当加强对社会组织的建设和对已有的各类社会组织的引导，使其能够更好发挥完善网络监管体系的作用。

虚拟社会的主体参与有待加强

虚拟社会参与主体的自律性不足是一大问题。首先，互联网运营企业在自身发展中重经济效益、轻信息安全的问题突出，联网单位不重视自身安全管理，从单位负责人到网络管理员，网络安全意识薄弱，这些都给监督管理带来了大量难题。其次，部分网民自律意识淡薄，在网络虚拟社会中缺少现实社会的约束力。再次，某些网络媒体从业人员缺乏职业素养和政治敏感度，其对新闻的选择和传播也直接影响到政府危机管理的效果。

要向基层社区延伸管理，搭建网上服务和参与平台。按照虚拟社会现实化管理要求，积极探索重点网站和网络社区分级管理新模式，开展网络社区属地化管理。全面构建网上服务平台，提高网上动态管控和网上服务群众的能力。借助网络集纳民意民智，对事关民生的城市规划、基础设施建设、公交线路和站点设置等重大决策及民生工程，开展“问需于网、寻策于民”活动，增强公共政策制定的透明度和公众参与度。同时，也要加强网管队伍建设，加大网络安全执法力度。为增强网络安全监管力量，必须在编制、经费、装备等方面向网安工作倾斜，加强软硬件建设，为迅速提高网上发现、侦查、控制、处置能力提供支撑。明确网络运营企业和网民的责任，构筑一张全方位的网络防控网。落实封堵删除有害信息、清查网上泄密、查处网上违法犯罪行为的行政管理责任，依法净化网络传媒环境。

总之，面对与城市化相伴生的虚拟社会治理问题，需要结合虚拟社会特征，对症施策。从政府管理角度，更多的是变“单向管控”为“平等互动”，在与社会平等互动的前提下共同构筑和谐有序的虚拟社会。

（作者为中国社会科学院政治学研究所副研究员）

责任编辑：马莉莎