国家治理现代化的中国意蕴及实现路径

郭薇 王天楠

[摘  要]本文从学界对国家治理现代化的理解分歧与研究缺憾入手，结合中国特色、民族特性、时代特征解析中国语境下国家治理现代化的特殊内涵，赋予国家治理现代化更多的“中国化”研究，并从宏观、中观、微观三大层面以及价值、制度、技术三个视角总结国家治理现代化的框架路径，即中国的国家治理现代化应包括价值理念现代化、治理主体多元化、制度科学化、工具现代化。

[关键词]国家治理现代化;国家治理创新;国家治理;治理

[中图分类号]D035;D63  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）09-0068-06

以往关于国家治理的研究往往以治理理论为立论基础，从多元主义和社会中心主义出发，忽略了国家治理的中国语境和中国元素。鉴于此，有必要赋予“国家治理现代化”更多的“中国化”研究，以使其更加符合中国的实际。本文从对既往研究的回溯入手，阐释国家治理现代化的中国意蕴，提出相应的推进路径。

一、既往研究的共识与分歧

从对中国知网的检索来看，自党的十八届三中全会至今，学界对“国家治理现代化”的研究按“篇名”检索大致有3200余篇（截至2019年3月28日），这些文献主要以管理学和政治学为主，并辐射法学、党建、马克思主义、经济学、社会学、思想政治教育等多个不同学科;从主题内容上看，海量的文献研究主要集中于概念内涵、原因背景、评估指标、实现途径等方面。

（一）既往研究的热点与共识：从治理走向善治

既往研究最大的关注热点在于解构何谓“国家治理现代化”，尤其是何谓“国家治理”。学者们一般采用分解的方法对这一问题进行研究，这一词汇因而被解构为治理与善治、国家治理与国家能力、国家治理体系与国家治理能力等几组关键词。

关于治理与善治。学者们普遍从“治理”的经典研究入手，尤其是以“治理理论”为基础，讨论国家治理现代化问题，采用的几个经典定義分别将治理看成是一种新的管理方式或统治方式、一种能力或者一套价值与制度体系。共识在于从统治和管理走向治理，从治理走向善治，即良好的治理。分歧则在于对治理主体多元化的认知和治理性质的把握不同。

关于国家治理与国家能力。首先，关于国家治理。学界对这一概念的阐释可以被概括为功能主义定位和多元主义定位两大类。功能主义定位将国家治理视为问题处置的手段或举措，[1]带有工具理性的特征;多元主义定位则主要强调多元主体在治理中的作用，[2]有强烈的合作主义倾向，认为国家治理是多元行动者对公共事务的合作管理，[3]或者是通过政府、市场、社会之间的分工协作实现的有效治理[4]。其次，关于国家能力。讨论集中于国家能力的界定、核心及内容等几个方面。代表性的观点是将国家能力看成国家对社会的干预能力或者国家的执政能力，[5]其可以被进一步概括为儒化能力、汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力。[6]

关于国家治理体系与国家治理能力。学界的研究普遍是在对二者的基本界定及互动关系的共识下进行，没有更多开创性的提法，即认为二者分别是国家的制度体系与制度执行能力，并相辅相成、不可分割。

（二）既往研究的分歧与不足：三个“二分法”

以上研究为今后的研究奠定了良好的基础，但由于学科角度不同、理论基础不同、期待愿景不同、理解认知偏差等原因，看似本应是国家治理现代化研究中最基本的问题，在实际的理论探讨中却存在诸多分歧和研究缺憾。

1.对“治理”一词的理解分歧。部分学者往往将“治理”从“国家治理”这一整体概念中剥离出来进行解读，并未将“国家治理”看成一个不可分割的词汇。同时，对于“治理”究竟是西方治理理论中强调的“治理”，还是中国传统意义上的“治国理政”多有不解，但绝大多数学者将其解释为前者，认为是我国经济社会管理方式从管理或统治走向治理和善治的巨大进步。

2.学界对“国家治理”这一整体概念本身也存在理解分歧，这种分歧可以概括为三个“二分法”：第一，国家治理的工具理性与价值理性之争。国家治理究竟是一种新的管理方式还是一套价值与制度体系？当前理论界大多数学者将国家治理视为一套价值追求，并将其赋予“民主、合作、多元、分权、去中心化”等精神内涵;但也有学者认为国家治理现代化应是工具理性与价值理性的和合，但遗憾在于当前我国的国家治理以工具崇拜和技术主义为目标，抑制了以公共利益为核心的价值理性的作用发挥[7]。第二，国家治理的功能主义与多元主义之争。功能主义定位将国家治理视为问题处置的手段或举措，带有工具理性的特征，多元主义定位则主要强调多元主体在治理中的作用，有强烈的合作主义倾向。其中，后者在当前的文献中占据上风。第三，国家中心主义与社会中心主义之争。绝大多数研究采用西方的“治理”概念来解释中国的治理问题，带有明显的“社会中心主义”取向，强调政府放权和向社会授权，主张社会自我治理以及社会组织与政府的平等共治。

3.部分学者对西方的“治理”理念抱有理想化的赞美和期待，存在“一边倒”现象，忽略了其历史缘起背后隐蔽的意识形态。实际上，西方治理理念的兴起依托新公共管理运动，而新公共管理运动的主轴是新自由主义的复兴，也就是说，其背后代表着新自由主义的意识形态。[8]这一点从“治理”强调的核心议题上也可见端倪，西方治理理论强调的是公民社会，以社会中心主义为出发点，将国家/政府作为解构和批判的对象，这种政治经济哲学存在以经济遮蔽政治的嫌疑。

总之，当前的国家治理现代化研究较少考虑到具有中国特色、民族特性、时代特征的“治理”。“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的”[9]。因此，对国家治理现代化的解读和研究必须从中国国情出发，具有中国特色和中国元素，符合中国语境和中国语义，贴近中国历史和中国现实。

二、对国家治理现代化的“中国阐释”

借鉴前人的研究，本文以国家治理现代化研究的“中国化”为出发点，将国家治理现代化的内涵分为“国家治理”和国家治理“现代化”两部分进行详细阐述。

（一）“国家治理”概念的中国解读：政策界的意旨

从中国语境来看，在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》这一文件中，国家治理被分为国家治理体系和国家治理能力两部分，二者分别是指一个国家的制度体系和制度执行能力。可见，中国语境下国家治理的核心关键词是“制度”，而关于到底是什么样的制度，则可以从“全面深化改革的总目标”中得到答案。全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[10]，从这一内容看，完善和发展中国特色社会主义制度是推进国家治理现代化的终极目标和归宿，是研究国家治理现代化的前提和基础，也是国家治理现代化最大的中国语境。

从中国特色来看，什么是国家治理现代化的“中国特色”呢？党的十八大报告对这一问题的相关表述为：“更加注重改进党的领导方式和执政方式;更加注重健全民主制度，丰富民主形式;更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用……”。党的十九大报告进一步指出“坚持党对一切工作的领导，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国……”。上面两段表述概括起来实际上就是三个要素，即：党的领导、人民当家做主、依法治国。也就是说，我国“国家治理”概念实际上是在政权属于人民的前提下，中国共产党代表和领导人民依法执掌政权、运行治权的体系和过程，这是国家治理现代化的三大中国特色。

从中国元素来看，国家治理现代化还应该更多地考虑中国的民族特性和时代特征。民族特性是一个民族因受到自然环境、民族经济发展水平、民族发展历史等因素的影响，在政治、经济、文化、社会生活、宗教信仰等方面的特殊性。国家治理必须与民族特性相结合，经过一定的民族形式，才有实效。对于中华民族来说，民族特性受中华传统文化影响最深，因此国家治理现代化的中国元素在“制度”之外应更多糅合“文化”的要素。时代特征强调的是以“问题导向”为核心的转型社会国家治理現代化的特殊内涵。当前，我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的大调整时期，社会主要矛盾已发生变化，新时代下各项改革已进入深水区，诸多矛盾和问题错综复杂地交织在一起，只有从中国实际出发，把转型时期的问题与国家治理结合起来，才能使国家治理更富时代特征，才是贴近中国国情的国家治理。

从中国语义来看，根据中国传统政治思想、习近平总书记系列治国方略以及中华文字内涵，国家治理中的“治理”即“治国理政”，其含义是统治者治理国家和处理政务，其本质是仁政、王道基础上的为民，仍然是国家中心主义倾向，而并非强调多元主义和社会中心主义，分权、批判、怀疑和限制国家的作用。鉴于此，国家治理中的治理即可以理解为“治政”，“善治”则可以理解为“善政”。总之，中国语境下的“国家治理”现代化是以中国特色社会主义制度为前提，以党的领导、人民当家做主、依法治国为核心要素，结合民族特性、时代特征的国家治理。

（二）国家治理现代化的本文定位：学理上的解释

当前，学界对国家治理现代化的研究主要是从现代化的衡量指标、本质内涵、构成要素、主体关系等几个方面进行。其中，从现代化的价值理念角度，有学者将公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率以及协调作为治理体系现代化的衡量指标[11]，也有学者将多元和宽容意识、公民参与等注入国家治理现代化的价值理念中[4];从现代化的本质内涵角度，有学者认为合理的政府权力体系、依法治国体系和民主治理体系是国家治理现代化的表征[12];从现代化的要素构成角度，有学者指出治理主体的多层化和多元化、治理结构的分权化和网络化、治理制度的理性化、治理方式的民主化与法治化、治理手段的文明化、治理技术的现代化是国家治理现代化的题中应有之义[13];从现代化的主体关系角度，学者指出推进国家治理现代化应处理好政党和国家、政党和人民、政府和市场、政府和社会的关系。说到底是要处理好民主和集中的关系、法治和人治的关系、个人意志和制度制约的关系。[14]

以上述研究为基础，从价值理性与工具理性融合的角度，本文认为，衡量国家治理“现代化”的三个要素为：价值体系、制度效能和技术工具。价值体系是国家治理现代化的“灵魂线”，其主要由主流意识形态、核心价值观、社会共同目标等构成，在国家治理中起价值统合的作用，其无所谓现代或传统，但必须符合一国的国情，尤其是不能被所谓的西方“普适价值”牵着鼻子走，同时必须具有凝聚共识的作用;“制度效能”是衡量国家治理传统与现代的标尺。制度效能首先关注的是制度，即以制度治理本身即是现代化的表征，其次关注的是制度成效和能力，诚如福山所言：制度能力是国家能力的核心。制度效能制约治理水平，治理水平又反过来可以证明一国制度效能的高低;技术工具则为国家治理现代化与否的直接体现，近现代国家往往利用标准与费率控制、税收、转移支付、规制等工具进行治理，后现代国家则更是超越了传统的治理工具概念，不再单一依靠国家的力量进行治理，而是混合了大量合作治理的替代手段，如不同层级政府之间的合作，政府与私人部门的合作，政府与社会的合作等，最集中的体现即为契约外包、PPP等。[15]同时，还揉杂了互联网、大数据、云计算等现代化的国家治理媒介。总之，国家治理“现代化”是在一国主流意识形态的统合下，综合运用多种治理工具实现制度效能的过程。

三、国家治理现代化的推进路径

“如何推进国家治理现代化”是继“何谓国家治理现代化”之外的另一个核心研究议题。关于这一议题，学者们也从不同角度进行了研究，如从资源利用层面，有学者指出应有效利用已经形成的各种社会机制和社会资源，包括制度资源、组织资源、文化资源等。[16]从实现手段层面，有学者指出网络互动、协商共治、民主参与、规则约束是国家治理现代化的治理之道。[2]从治理内容层面，有学者将国家治理现代化划分为执政党、政府和社会的治理现代化三个组成部分，并指出应进一步推进依法执政、依法治国，加快行政体制、经济体制、社会治理体制改革，以实现国家治理的整体现代化。[17]从具体路径层面，实现国家治理现代化应理顺治理关系、创设治理规则、构建治理机制、确保有效运作。[2]

（一）把握国家治理现代化的最新动态

把握国家治理现代化的最新动态主要是指把握其时代性。党的十九大报告将“国家治理现代化”作为“决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”的重要指标，“从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化时，国家治理体系和治理能力现代化要基本实现;从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时，要实现国家治理体系和治理能力现代化”[18]。国家治理现代化研究不仅仅是一个重大的理论问题，更是一个关系到社会主义现代化强国能否实现的重大实践课题，其实践性决定了必须时刻与时俱进，牢牢把握其时代性。而在当下，推进国家治理现代化应牢牢把握的最大时代特征即是中国特色社会主义新时代背景下社会主要矛盾的转变。“社会主要矛盾是决定国家治理性质和方式的关键变量，也是国家治理的首要聚焦点，其转化决定了国家治理的根本任务与工作重点的重新聚焦。”[19]可见，社会主要矛盾是国家治理的“风向标”，应主动根据主要矛盾的变化调整国家治理的方略、方位和方向。进一步说，把握国家治理现代化的时代性就是指未来在相当长的一段时间内应以“着力破除发展的不平衡、不充分，更大程度地满足人民美好生活需要”为国家治理现代化的目标指向和根本遵循。

（二）做好国家治理现代化的顶层设计

推进国家治理现代化是党中央对中国未来发展做出的顶层制度设计，是实现中国“强国梦”的重要组成部分。从学理上分析，这一顶层设计至少要涵盖宏观、中观、微观三个层面的制度设计。从宏观层面而言，现代化的国家治理框架应牢牢抓住三个要素：价值体系、制度效能、技术工具。价值体系发挥价值统合的作用，包括主流意识形态、主流价值观、社会共同目标等;制度效能的前提是“中国特色社会主义制度”，核心是“效能”，即如何进行具体制度设计以最大程度地发挥制度的激励约束作用。其中包含两个关键点，即：制度设计与制度执行。一方面实现制度设计的科学性、合理性与系统性，另一方面实现制度执行的规范性、人本性和有效性。从而从设计与执行两个方面实现“制度效能”的最大化;技术工具则是结合现代化技术手段从具体战术上发挥作用。从中观层面而言，需要处理好几个结构性主题，即：政党与国家的关系、中央与地方的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系、政府与公民的关系等，即“政府-市场-社会”的“大三角”关系。从微观层面而言，则需要处理好“决策-执行-监督”的“小三角”关系。通过宏观、中观、微观三个层面的制度设计，形成自组织秩序、国家强制秩序和协同治理秩序的共建，从而推动国家治理现代化的实现。

（三）找准国家治理现代化的具体路径

1.以价值理念的现代化带动治理现代化。就国家治理现代化的价值理念而言，其可以被区分为刚性价值选择和柔性价值选择两个方面。从刚性价值选择层面来看，有学者指出应在完善和发展中国特色社会主义制度的方向上推进国家治理现代化，[20]这也正如前文所言，是国家治理现代化最大的中国语境，是推进国家治理现代化的逻辑起点，也是其终极目标;从柔性价值选择层面来看，一方面以发展的理念强调创新、协调、绿色、开放、共享，一方面则更应强调民主、法治、效率等理念的作用，这其中，依法治国[21]和治理创新[22][23]是柔性价值选择的核心。总之，刚性价值选择的方向性和柔性价值选择的工具性共同构成了价值理念的体系框架，只有保持刚性价值选择的方向正确和柔性价值选择的多元价值才有助于推进国家治理现代化的实现。

2.以治理主体的多元化带动治理现代化。治理理论的核心要点之一就在于强调多中心和政府之外的力量，主张以公民、企业、社会组织、政府等多元主体的“合作共治”实现治理效能。合作共治的核心在于“合作”，尤其是转型社会的问题多涉及到多元辖区、多元议题和多元利害关系，对这些问题的治理更需要借助公共部门与私人部门、政府组织与非政府组织、国家与社会、正式制度与非正式制度、强制力与主动性、公共财政与社会资本之间的合作来完成，而要实现以“合作”为核心的多元主体共治，最大的难点在于多元主体之间平等地位的确立和职能边界划分的问题。这首先需要以着力推进服务型政府的建设为抓手，破解政府出于权力本位或制度本位的“行政傲慢”，以防止其对各治理主体间的合作产生的破坏;[24]其次需要正确处理“政府-市场-社会”之间的“大三角”关系，通过市场自组织秩序、国家或政府强制秩序、社会协同治理秩序的共建实现对市场失灵、政府失灵、社会失灵的交叉补位，从而以“共治”实现治理现代化。

3.以制度现代化带动治理现代化。制度建设是国家治理的基石，治理现代化的过程就是制度现代化的过程。学界诸多学者也阐述了類似的观点，认为治理现代化的实质就是制度现代化，[25]国家治理现代化离不开制度的有效供给。[26]一是制度设计的问题。制度设计必须具有科学性、合理性与系统性，这是制度现代化的先决条件。其次是制度执行的问题。现代化的制度执行必须兼具规范性、人本性和有效性，这是制度现代化的重要保障。二是制度能力的问题。制度能力必须具备全面性、权变性和适宜性，这是制度现代化的生命力。制度能力是一国能力的核心，现代化的制度能力包括稳定的能力，主要是风险控制能力和危机应对能力;发展的能力，尤其是创新驱动发展的能力;服务的能力，改变官僚式作风和服务意识低下的能力;监管的能力，防止监管的缺位、越位、错位、滞后以及预防监管“未预后果”的能力，如监管负担对创新的阻碍等。总之，制度现代化是治理现代化的关键衡量标准，但必须注意的是，所谓“现代化”本身就是带有过程性的概念，制度现代化不是一蹴而就的，而是需要在全面深化改革的过程中不断发展完善。

4.以工具现代化带动治理现代化。从宏观层面来看，治理体系就是治理工具，[27]理论体系、制度、政策、机构、程序等均可包含在内。从微观层面来看，所谓政府工具就是指政府达成目标的手段，其既可以被界定为一种客体，也可以被界定为一种活动，狭义的政府工具往往是指政策工具。[28]鉴于治理工具是实现治理目标的载体，治理的现代化必然离不开工具的现代化。治理工具的选择必须满足有效、高效、公平、可管理、合法性和政治可行性五大标准，[29]在保证治理工具政治正确和政治可行的前提下，为使治理工具的范畴、选择与创新适应时代的发展，应充分结合“第三方政府”蓬勃兴起的大背景，更多调动社会的工具力量，除了直接的行政、社会性规制、经济性规制、税收、拨款等常规的治理工具之外，更多选择以培育公私合作能力以及社会自组织能力为目标的契约外包、PPP等现代政府工具，并辅之以“互联网+”时代的技术变革，如“互联网+规制”等，赋予政府工具诸多直接的现代化内涵，从而以工具的现代化带动治理的现代化。

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