我国领导干部考察制度探析

仇赟

[摘  要]干部考察考核是中国共产党“选贤任能”的核心程序。把干部考准考实是干部考察的工作目标，也是正确评价和使用干部的前提。针对当前我国党政领导干部考察工作中存在的现实矛盾，本文从坚持考察主体权力与责任对等、坚持考察方式与考察目标相适应、坚持考察标准与评价体系相衔接、坚持考察结果与任职岗位相匹配、坚持制度建设与程序发展相并进五个层面，探讨我国党政领导干部考察制度改革路径，以期更好地发挥干部考察制度的效用。

[关键词]干部考察;选贤任能;德才兼备;国家治理;政治责任

[中图分类号]D262.3;D262.13  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）10-0046-07

干部考察考核是中国共产党“选贤任能”的核心程序。只有通过组织层层考察考核，确定干部德才表现，才能进入党委决策程序，为科学评价干部、合理使用干部提供依据。2019年是党的十一届三中全会后恢复干部考核制度的第40年，也是中央首次颁布实施《党政领导干部考核工作条例》的元年。在这个特殊的时间节点，探讨我国党政领导干部考核制度的发展前景具有理论和现实的双重意义。干部考察考核为政治结构中决定什么样的人选适合承担什么样的岗位角色提供参考依据，是领导干部制度化更迭、政治体系成熟稳定的机制保障。我国党政领导干部考察考核的重点是德和才。所有的考察方式方法和机制创新，都必须围绕准确判断干部的德才水平而进行。干部考察程序能否真正担负起识别干部、发现干部、评价干部的重任，考察的方式方法是否科学有效，能够适应于时代发展变化的需求，这些关键问题，都需要在实践中不断发展完善，以克服现实中的矛盾问题。把干部考准考实是干部考察的工作目标，是正确评价和使用干部的前提，也是強化党管干部原则的重要环节。当前工作重点是认真贯彻新时代党的组织路线，严格执行干部考察考核工作相关制度规范，进一步优化考察考核内容，改进考核考察方式方法，强化结果运用，真正发挥考察考核工作“奖优罚劣”的制度效用。

一、坚持考察主体权力与责任对等

干部考察是选人用人的核心机制。当前，是依靠少数人选人，还是依靠一套成熟完善的机制选人，仍是干部选拔任用是否科学有效的关键。不可否认，当前党委（党组）主要负责同志（即“一把手”）对干部的选拔任用有着决定性话语权，在干部交流使用方面制约很少，在干部选拔任用方面，对合适人选的选择仍有较大的自由空间。符合同一条件的合格人选中，谁能脱颖而出，或者说通过怎样的机制选出合适人选，这是考察程序发挥作用的关键。毋庸讳言，“一把手”的倾向性意见往往具有导向性和决定性作用。选人用人毋庸置疑是领导干部政治责任中的重要一项。毛泽东同志指出，对领导干部的要求主要有两条：一是出主意，二是用干部。也就是说，“一把手”本身有政治责任把时间和精力放在发现、识别、考察、使用干部上。而且在这一政治责任落实上，“一把手”的确具有天然的政治优势。具体来讲，一是“一把手”能够站在政治的高度，思考事业需要什么样的人，缺什么样的人，这是天然的视角优势。二是“一把手”能够站在全局的高度，不局限于一隅一城一角，而是从区域整体布局和班子整体功能的角度，思考干部资源的调度和合理配置。三是“一把手”与下级单位的领导班子成员在日常的工作接触中，了解评价干部的渠道比较直接，对经常接触到的干部能力素质、作风品行等有一个基本的判断，也就是有印象分。但问题是，让“一把手”直接担负干部考察的主体责任，本质上是依靠少数人选人用人，这本身面临着政治风险和技术困境。这些风险包括，“一把手”自身的政治素养，决定了选人用人的格局和境界，如何保证真正优秀的人才脱颖而出，还是一些投机取巧的人优先受益，这就给一方政治生态的形成带来了的“人治”的隐患。另一方面，“一把手”自身的精力也是有限的，不可能全面接触各个层面各个领域的全体干部，以人选人本身就存在视线盲区，这一技术难题很有可能让很多好干部无法进入组织视野，导致干部人才资源的浪费。另外，党政主要负责同志凭干部的印象得分评判干部也存在巨大风险，有的实干型的干部在上级领导面前往往不擅言谈，不事张扬，不能引起领导的关注而印象平平;而有的浮在表面、夸夸其谈、爱好表现、热衷钻营的干部，反而获得了更多的展现机会以及接触机会，拿到了印象分、感情分。干部在“一把手”面前的表现得分，与实际情况是否相符，还需要进一步核实印证，如果单靠印象分去评判干部，难免产生偏差，这些都是需要注意和防范的问题。简而言之，过多地把考察主体责任压在少数人身上必然面临困境，过重的权力责任也易导致权力的恣意，这也存在一定的政治风险。现实的可行路径是，压实组织部门的主体责任，切实承担起干部日常考察和辨别验证的职责，让权力与责任对等，赋予组织部门与责任相匹配的干部“推荐权”和“否决权”，完善配套制度，让组织部门有制度化的渠道和底气对日常表现欠佳的干部说“不”，对日常表现优异的干部说“行”，把不符合标准的人挡在门外，为党委选人用人把好关、把准脉。

二、坚持考察方式与考察目标相适应

我国党政领导干部选拔任用的主要目标是要选拔“德才兼备、以德为先”的好干部，为了适应这一目标要求，在干部考察方式上必须强化目标导向，探索出适应目标要求的科学考察方法。这主要包括以下几个方面：

1.加强干部德的考察。注重德的考察，是由政党组织的性质决定的，也是由政党面临的形势任务和突出矛盾决定的。在所有政治体系中，政治上的忠诚和可靠都是精英人物角色录用的选择标准。周恩来曾指出：“政治标准与工作能力，两者缺一不可的。而政治上可以信任是先决问题”[1]130。陈云在1940年谈挑选干部的标准时讲了四点，其中“忠实于无产阶级事业，忠实于党”是第一条标准，他还指出“用干部的标准，概括起来有二：政治，能力。两者不能缺一，以政治为主”[2]145-146。政治标准就是“德”的标准。没有“德”，干部就丧失了提拔重用的基本资格。考察干部的“德”是中共干部选拔任用工作的重要环节、基础程序和优良传统。革命战争时期斗争形势复杂，考察一名干部是否坚定马克思主义信仰，是否忠诚于党的事业，往往就是面对生死考验的抉择和判定。建设和改革时期，虽然生死考验的情形少了，对干部进行现代化建设、改革发展的能力要求不断提升，但是面临“四大考验”“四大危险”的执政阶层对执政骨干的政治品德考察一刻也没有放松。在制度建设方面，2011年10月中组部印发的《关于加强对干部德的考核意见》，进一步明确了“德”在干部标准中的优先地位和主导作用，并提出了“述德，测德，问德”“建立德的考核档案”等有效措施，切实把干部在关键时刻、重要事件中的表现作为考核干部德的主要途径。制度的出台，为加强“德”的考察指明了方向。现实中干部的伦理道德水平的确经受了新的考验，一些干部对党不忠诚不老实，在重大是非问题上态度暧昧，“爱惜羽毛”，有的说一套做一套当政治上的“两面人”，等等，成为冲撞道德底线、涉及政治诚信的新问题。以及以假学历、假年龄、假履历为代表的干部道德沦陷，不但失去了最基本的诚信精神，也严重冲击了政权合法性正当性的基础，必须阻止和纠正。这些问题反映出，针对“德”的内在性隐蔽性的特点，需要积极探索务实管用的测评方法，在实践层面进一步探索和细化具体操作办法，比如“反向测评”法，把与“德”的标准相违背的不良行为列入清单，进行拉网式排查或民意测评，看是否存在这些不良行为，为“德”的把关提供依据。

“建立健全各有侧重、符合职位特点的考核内容和考核指标体系”[4]的必要性。干部考察既要关注共性标准，也要关注个体差异。在共性标准上，要围绕“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”20字好干部标准，在考察具体指标设计上做出回应，进一步细化二级、三级指标体系和评判标准。在个性标准上，要推动职务分类和岗位职责的细化，并以职位职责为基础、以目标任务为方向、以工作业绩为核心，健全党政领导班子和领导干部的分类考核评价体系，这是一项长期而艰巨、基础而重要的工作。首先在大类上要将地方党政领导干部的评价标准与部门党政领导干部的评价标准区分开来，其次要将党政正职的评价标准与党政副职的评价标准区分开来，在“德、能、勤、绩、廉”各项指标设计上体现差异性，为考核评价提供依据。同时可以探索百分制的量化评价标准，让各项分类指标都赋予分值评定，通过干部自评、领导评价、群众评价等，综合形成可量化的分值评价。工作中，通过群众的主观评价来反映干部的实际表现，的确是一道现实难题，技术层面上涉及测评指标、测评工具、参与主体、结果运用等诸多因素。目前，必须先通过建立科学完善的考核评价体系，为客观公正评判干部提供依据，促进形成以真才实学论干部、以工作实绩论英雄的良性机制，奖罚分明、择优汰劣、公平竞争、彰显正义。

现实的工作难点还包括，如何科学有效地测评领导干部任期内的实绩，纠正和防范因长期将较容易测量的“GDP”作为衡量实绩的主要指标，出现的唯“GDP”倾向。工作实绩是干部素质的外在表现，把实绩考准考实，是将实绩考评结果与干部选拔任用相关联的前提。以实绩为标准赏优罚劣，是分配正义的“贡献”原则在干部选拔任用中的重要体现，也是实现选人用人正义的重要方面。“那些不尽如人意的人事选拔方法，如按资历选拔，只是一种表面上的公正，实际上却是在鼓励趋炎附势而打击有能力的人。”[5]175树立实绩标准也是价值导向和激励系统的重构。干部工作实绩，必须经受得住历史的考验，不能“眼前是政绩，身后是骂名”，不能片面性和简单化。解决科学评价领导干部实绩这一难点问题，既要依托评价体系的科学分类，也要借助一些能够量化的客观指标，既要看“显绩”，也要看“潜绩”;既要看增量，也要看基础;既要看数量，也要看质量，区分个人在其中的努力和贡献，看思路是否清晰，举措是否得当，作风是否扎实，群众观念是否牢固，是务虚还是唯实，是利长远还是顾眼前，是打基础还是做样子，多问几个是非问题才能拨开表象迷雾看到本质，做到真正全面、客观、准确地考察、识别和评价干部。

四、坚持考察结果与任职岗位相匹配

严格讲，党委组织部门的首要职责就是发现好干部、使用好干部，为干部人才提供干事创业的机会和平台，做到“人岗相适”“才尽其用”。工作中应该注重让干部选拔任用与干部自身特点和岗位匹配度相吻合，为不同干部的成长发展提供科学合理的机会和空间。

一个重要的改革方向是要加强适岗性考察，因事察人、因事择人，不能只注重考察“具不具备提拔使用的资格条件”，而忽视“是否胜任空缺岗位的要求”的适岗性考察。2019年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，首次将“事业为上、人岗相适、人事相宜”上升为干部选拔任用的工作原则，这也体现了科学配置干部资源的价值导向。从政治学角度看，加强适岗性考察、做到人岗相适，契合一种多元复合平等理论，即，人的天赋存在差别，但“没有谁在超越的和总体的意义上比他人应得更多，而且每个人都把他人当作根本上是与他或她平等的”，既然如此，就有必要让“所有优秀的品质都能以适当的方式得到承认和酬劳”[6]292-293。而正视这种差异性，对不同禀赋特长的干部加以统筹配置，必然是一种有助于发挥各自特长的现实选择。这就倒逼考察方式要由“静态”向“动态”转变，由“历时”向“共时”转变，不能简单从干部个人履历情况去判定干部是否符合岗位要求，而要从干部在工作岗位的现实表现、思路谋划、胜任能力、领悟能力等去评判其综合素质。这也要求组织部门改变简单看档案、听汇报、画票的传统考察方式，改变“千人一面”的考察材料定性判断，深入到干部身边，围绕考察对象接触的“人”、干过的“事”展开360度全方位考察，加大综合考察和分析研判的力度，提出真实可靠的考察意见，切实恢复考察程序的选拔功能。

因事察人，是目前认可度较高的改进传统干部考察方式的途径方向。干部考察要突破千人一面、千面一律的表述体例，引入因事察人式的考察鉴定方式，无疑是一种可行且有效的方法。传统的考察鉴定为什么会千人一面，主要原因在于它追求对干部全面而宏观的定性分析，而党员领导干部在党性觉悟、品行修养、工作方式等方面有较强的趋同性，这就决定了从宏观定性上做出区分很难，加上考察评价用语、评价程度的含糊性，也增加了这种分辨的难度。但因事察人式的考察方式，却能另辟蹊径，从微观层面入手，通过分析具体的事来辨别干部的四个意识强不强、党性觉悟高不高、领导能力行不行、综合素质硬不硬、胆识魄力够不够、作风担当实不实等等，使所有的定性评价都有具体事件做支撑，使描述事实都聚焦于干部的本质属性，宏观定性与微观描述相得益彰，增强了考察材料的准确性、辨别度和说服力。实施因事察人式的考察是一种考察方式的深入变革，在谈话考察环节，要深究干部身上的代表性事件的细节过程，通过了解干部如何处理一项具体工作、一个突发事件等，坚持从“关键时刻、重要事件中的表现”来分析判断干部的德、能、勤、绩、廉情况，必要时还要进行一定程度的现场调查和延伸考察，与相关事件参与者进行访谈，与干部本人进行面谈等。有研究者认为，行为事件访谈法（Behavioral Event Interview，BEI）通过面谈引发谈话人讲述自己或考察对象成功与失败的经历、感受，通过“听”“问”“辨”等，能够挖掘谈话人或考察对象胜任岗位能力的关键特征[7]。“因事察人”的考察方式变革，与现有的考察环节规定的谈话人员范围、考察程序步骤等有较大突破，在实践环节可以鼓励先行先试，积累经验，完善程序，适当时候将成熟做法制度化，实现制度层面的变革。在操作路径上，考虑到可行程度，可以先在后备干部选拔或换届考察、任期考察时率先启动“因事察人”的考察方式。考虑工作的连续性，可在保留宏观定性式的考察評价基础上，追加因事识人的具体评价，进一步增强识人辨人的深入性、全面性和可靠性。2019年新修订的《干部任用条例》，已明确将领导干部的“行为特征”纳入考察内容，为“因事察人”提供了制度渠道。

五、坚持制度建设与程序发展相并进

程序形式是制度化的重要基石。要把完善干部考察方式的着力点放在健全制度、完善程序上，形成简便易行、务实管用的干部考察制度链条。

1.探索建立考察负面清单制度。从现实看，“带病提拔”是长期困扰组织部门的“干部考察之殇”，刺痛公众的敏感神经，损蚀执政党的公信力和权威性。“带病提拔”问题如不从根本上、机制上防范和解决，执政者被动应对的局面就无法扭转。这一问题的顽固性，一定程度上反映出在解决思路上存在的偏差，把防范“带病提拔”的责任完全压给了党委及其部门甚至考察者，而对作为被考察对象的“带病提拔”者缺乏有力的惩戒措施。从错误性质上看，被“带病提拔”者多为主观故意性错误，组织考察方多为客观无意性过失。主观过错者置身事外，无意过失者反受其罪，颠倒了矛盾关系，不符合正义理念的“比例对等”原则。我们不妨换一种思路，把组织考察者身上的主要责任还给应该承担主要责任的“带病提拔”者，与其让考察主体在短暂的考察周期内发现查找考察对象是否存在问题，不如让被考察对象主动向党组织坦白是否存在影响提拔使用的突出问题，并建立“考察负面清单”制度，逐项作出承诺。2014年版《党政领导干部选拔任用工作条例》首次明确了不得列入考察对象的6种情形，2019年版《党政领导干部选拔任用工作条例》增加到了7种，初步建立了事实上的考察负面清单。根据形势的需要和考察工作难点问题，一些比较隐蔽、难以在考察期间发现和暴露、并且影响提拔使用的问题，即所谓的“带病提拔”问题，有必要进一步列入负面清单之中，通过拉长不得作为考察对象的“负面清单”，增强考察程序的筛选功能。比如，将“三假干部”列入不得作为考察对象的“负面清单”中，强化道德约束的刚性;以及“政治上不可靠”“道德上有瑕疵”“信念上不坚定”“廉洁上有风险”“背后妄议中央”“跑官要官、拉票贿选”“存在其他影响提拔使用的突出问题”等负面行为，与“德才兼备、以德为先”的干部标准相违背，都是拉长负面清单的可选项。规定拟列入考察对象的人选，在考察时必须在负面清单上签字确认，无负面行为，方能确定为考察对象。

2.探索建立干部承诺失信黑名单制度。承诺就要践诺，践诺就要守信。设计运用《考察对象无“带病提拔”负面清单事项承诺书》由本人签字并注明日期，同步装入考察对象档案，日后如果考察对象暴露出负面清单上的违法违纪问题，且问题发生的时间在作出承诺之前，那么这就构成了失信行为，由组织人事部门履行职责将出现失信行为的干部直接列入“失信黑名单”之中。组织部门根据失信行为的轻重程度，划分不同程度的组织处理类型，比如，通报批评、降级、改任非领导职务、取消待遇、不得提拔使用，或特定时期内不得提拔使用（纪律处分期满后可视情增加不得提拔使用的影响期年限），以此增大干部失信的成本，降低考察环节“带病提拔”的道德风险，使干部不敢轻易“失信”。通过“信用承诺”和“失信黑名单”制度把“带病提拔”引发的风险和主要责任归还给考察对象本身，使其对自身的违纪违法行为以及失信负面行为承担责任，这完全符合责任伦理。组织人事部门则把在工作重点放在不断完善“负面清单”和“失信名单”上，健全失信行为组织处理的程序制度，构建起全方位、无死角、闭环式的监督网络，畅通“干部讲诚信、失信必追责”的渠道机制，为杜绝“带病提拔”提供制度保障。同时，允许不愿做出无“负面清单”不良行为承诺的考察对象主动放弃考察资格，使“负面清单”和“失信名单”真正发挥好“把关”“过滤”作用。

3.探索建立干部任期群众评价制度。干部选拔是一项严密的政治过程，在干部队伍中谁上合适，外部人员因为没有参与接触，所以很难做出评价。但是把一名干部放在一个岗位上，尤其是主政一方，直接服务一方群众，群众心中就有一杆秤。在领导干部完成一个任期后，可以探索增添民意测评、群众评价的程序设计，让群众评价上级，将群众对一名干部的任期评价，作为其下一步提拔使用的重要参考。即使这种评价不能主导干部的使用，但是必要的程序也有其政治和象征意义的。传统的官僚制中，官员职务晋升很大程度上依赖于上级对他的评价。民主推荐制度的供给创新，把干部的聚焦点部分转移到同级干部群体身上。复合平等正义理论认为“人们所分享的不是权力，而是得到权力的机会和场合。每个公民都是一个潜在的参与者，一个潜在的政客”[8]414。“为人民服务”“主权在民”“人民至上”等等这些崇高的理念，必须通过必要的程序设计来落实、来体现，否则只能是一个空洞的口号。群众对干部任期评价制度的设计，有利于促进官员在任期内充分考虑群众利益诉求，改变一些干部“唯上不唯下”“畏官不畏民”的执政用权方式，这也符合党全心全意为人民服务的根本宗旨。总之，必要的程序，充分的参与，能够提高人民群众的满意度和获得感，能够增强政权合法性，是政治进步、社会进步的重要体现。

4.探索建立干部考察表制度。建立完善干部考察表制度，是落实干部选拔任用工作纪实制度一种探索，是强化干部选拔任用可追溯、可倒查、可追究机制的重要举措。干部考察表作为一个综合性的制度设计，可以全面反映干部考察的主要流程纪实情况。包括，干部署名推荐情况，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，领导干部个人向党组织推荐领导干部人选，应负责地写出署名推荐材料，并对推荐材料负责;民主推荐情况、差额比选情况等;干部考核鉴定情况，考察材料由考察组成员签字，鉴定材料需综合反映干部德、能、勤、绩、廉等历史和现实表现情况，并将任前考察、日常考察、年度考核（近三年考核等次）等考察情况综合反映出来;“四必核”的查核比对结果，廉洁自律情况结论性意见，以及干部本人对个人有关事项报告不一致情况的说明材料等。干部任职考察应该是一次系统考察、“全面体檢”，干部考察表主要在对重要的程序流程以及“全面体检”的结果进行纪实反映，构建出立体化、历史性、一贯式的考察对照体系，能够较完整地反映一个时期干部的表现情况。这些流程设计能够进一步增强选人用人的公信度和厚重感，真正使干部考察工作经受住历史的考验和时间的检验。

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