正确认识和维护我国集体土地所有制

刘卫东

摘要：中国土地使用制度的改革，对于农村集体土地所有制的改革方向长期以来是关注的焦点之一。在梳理有关学术观点的基础上，结合中国国情，论证了正确认识和维护我国集体土地所有制的必要性、合理性和可行性。

关键词：集体土地所有制;集体所有权;土地制度改革

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）11-0042-45 收稿日期：2019-09-18

关于集体土地所有权性质认识，主要有以下几种。其一认为集体所有权在性质上为公有，而非一般的共同共有，同时集体财产又是一种公有程度较低的财产形式，它和集体成员的个人利益又是密切联系在一起的，这就意味着在确定集体所有权主体和内容时，也必须承认集体组织成员对集体财产共同地享有（但不能具体量化为个人的）财产权;其二认为总有之法理对我国农村集体土地所有权制度极具价值，总有系指在日耳曼之农村公社土地所有制中，将土地之使用、收益权分配给各家庭，而管理、处分权则属公社的一种分割所有权形态;其三认为集体土地所有权是新型总有，集体成员对集体土地享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权，把这种新型总有称为“总同共有”;其四认为集体所有权是法人和个人共同所有，是“个人化和法人化的契合”，集体土地应该为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权;其五认为集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权;其六认为考虑到目前我国农村土地现实状况，立法方面客观困难，以及制度转化成本，农村土地所有权制度改革方向应是体现集体所有制的土地法人所有权制度;其七认为集体土地所有权应该为一定社区范围内的农民共同共有;其八认为其应该是社区农民集体所有权。

从我国农村集體土地产权的现实情况分析，将集体土地所有权定义为农村集体成员共同共有权，比较符合实际。集体土地所有权是一定范围内全体成员直接的共同所有权，共同共有是其形式，成员权是其保障，共有权不可分割。共同共有其权利主体之平等性与民主性，可使农民集体成员在平等、民主的基础上形成集体共同意志，从而全体协力行使所有者权利，避免集体组织以行政管理权代替所有权，攫取所有者利益，侵犯农民作为所有者的权利及组织专横、干部专权的现象发生。共同共有其权利客体之统一性与永不分割性，便保证了集体土地不致落人私人之手，导致私有化之产生，即使农民集体之成员全部脱退或死亡，集体土地亦转给其他社区或收归国有，这就确保维护了集体公有制之巩固和发展。共同共有其权利内容之完全性则使农民真正享有所有者权益即所有权意义上的受益权。让农民能以集体所有人一份子的身份从土地有偿使用，自由流转，促使土地资源优化配置中充分发挥土地之利用效率。集体土地所有权经常由所有者代表行使，集体土地所有者代表行使处分权，应受农民集体这一集体土地所有权主体的限制。一般来说，对集体土地的重大处分应当依法经农村集体经济组织成员表决同意。

我国集体土地所有权的确认须进行所有权登记。《土地管理法》规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。我国集体土地所有权，许多人认为存在着所有权主体不明确的问题，这实际上是因为土地登记滞后造成的。事实上，我国农村每块土地的所有者在当地群众中是存在共识的，真正有产权争议的很少。我国集体土地所有权存在的矛盾，主要是所有权主体不稳定，随着农村经济集体组织成员的增加与减少，在“人人有份”的情况下，每个成员的土地财产权益变化大，土地财产权益调整没有投入一产出联系，容易产生纠纷和争议。例如，在我国经济发达地区，集体经济实力雄厚，每年集体成员能够获得一定的利润分红，这就出现了本村的出嫁女不愿意把户口迁出，而娶进来的媳妇立刻落户，集体成员数量急增，而土地权益日益摊薄的不合理现象，容易引起同村不同家庭的利益冲突。

我国集体土地所有权和国有土地所有权一样，也可以与土地使用权分离。但是，集体土地多只能够依法确定给该集体内的集体经济组织和个人使用，只有法律、行政法规规定允许的个别情况下，才可包括集体经济组织以外的单位和个人。而国有土地使用权的主体非常广泛，任何单位和个人，包括境外的企事业单位和个人，符合依法使用中国国有土地条件的，都可以成为中国的国有土地使用者。针对我国农村集体土地产权制度存在的缺陷，已经相当严重地侵害农民利益。我国学术界一直以来都以强烈的责任心，敏锐的视觉和高度的热情关注着农村的土地问题。自上世纪80年代中期以来，对集体土地所有权制度的变革主要提出了三种思路：一是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化;二是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化;三是在坚持集体土地所有权的前提下，完善并确立真正意义上的集体土地所有权。

取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，将集体土地归并为国有土地进行管理，是针对我国目前集体土地与国有土地不平等，克服集体土地市场化限制而提出的。根据我国现行法律，集体土地所有权人只能对本集体成员分配集体土地承包经营权，不能擅自出卖、转让。如果仅从土地所有权的处分权看，我国的集体土地所有权实际上也是国家控制的土地使用权。对于农村集体土地所有权的改革而言，集体土地国有化符合社会主义的本质要求，能够得到我国政治经济体制的支持，有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调节，还有利于农村经济活动尤其是土地经营向现代化、商品化方面发展，且符合农业生产规模经营的要求。集体土地国有化，可以充分发挥政府的诚信，有利于招商引资，并避免土地交易中出现不必要的纠纷。集体土地国有化，可以实现土地统一规划，统一征地，统一开发，统一管理，加快工业化和城市化进程。

但是，取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，也存在一些需要克服的障碍。第一，将现在农村土地所有权的部分国有变为单一国有，有可能架空现有集体经济，农民可能产生土地“被剥夺”的感觉，在心理上不容易接受。在目前征地补偿标准过低，损害农民土地财产权益的情况下，不是坚持和巩固集体土地所有制，反而迎合和扩大征地范围，也是对农民土地财产权益的不尊重。第二，土地是农民的最基本的生产要素，是农民的安身立命之本，故对农村集体土地所有权实行国有化，为避免挫伤农民的生产积极性，切实保障农民作为集体成员的权利最终得以实现，国家应当且只能以收买农地的方式作为农村集体土地国有化的途径。我国各地财政实力有限，国家没有巨额的资金用来收购农村集体土地，最终无法避免采取无偿剥夺的方式，这将导致国家与农民关系的恶化。第三，尽管从理论上来说，国家的所有权和国家的行政管理权能够分开，但往往在国家所有权的运行中，国家所有权在内容上与行政权混合、在行使方式上完全采用行政权的行使方法，其结果不仅造成国家的财产不能得到有效的利用、管理和保护，而且形成了国家行政干预的随意性、土地权利的不稳定性问题，也容易产生政府部门寻租和腐败现象。实行农村集体土地国有化，政府需要投入的土地管理力量增加，也有可能降低土地管理效率，增加管理成本。第四，我国地域辽阔，农业自然资源分布差异很大，加之受经济、社会等各方面的影响，土地利用和管理应该因地制宜，实行农村集体土地国有化，土地利用和管理一刀切，不利于发挥各地的自然环境优势和挖掘土地生产潜力。

对农村集体土地所有权进行改革，很多学者持取消集体土地所有权，实行农村土地归农民所有的私有化观点。这种观点之所以日益变为更强烈的声音，首先是因为土地私有化可以使农户取得完整的土地所有权，也即取得一种彻底的私权，大大排除了公权干预和公权侵蚀的空间，从而使农民的利益得到应有的保障;其次由农户享有土地所有权，根据“有恒产者有恒心”的观点，其具有较大的利益激励机制，可以促使农户合理利用和保护土地，持续增加对土地的投入，最大限度地激发农户的生产积极性。但是就我国现实的国情而言，农村土地私有化是行不通的。

其一，农村土地私有化与社会主义国家的本质要求不符。我国实行社会主义的政治经济体制，公有制是社会主义的本质特征之一，生产资料公有就是社会主义性质在经济制度上的具体表现，而土地无疑是经济领域中最基本的生产资料和农业生产中最基本的生产要素。如果实行土地私有化，将集体所有的土地转归农户私有，就会动摇社会主义的根本经济制度，违背社会主义本质特征的要求，甚至背离社会主义道路的方向。

其二，土地私有化不符合現代土地产权改革的方向。在近现代，土地所有权制度经历了从个人所有权绝对性向社会所有权，再向社会和个人协调发展的过程。由于土地制度从以“所有”为中心向以“利用”为中心转变，所有权在土地制度中的地位和作用也就削弱了。在现代社会人们越来越需要利用他人的资源来满足自身的需求，土地私有化并不能保证土地有效利用。

其三，土地私有化明显损害多数中国农民的基本生活安全。在当今土地资源日益稀缺的情况下，资本对于资源垄断的渴望非常强烈，土地私有化会导致大量的有钱人进入农村收购耕地、宅基地，农村将成为投资者对于土地巧取豪夺的战场，由于我国农民属于弱势群体，难以维护自己的合法土地财产权益。

其四，经过土地私有化，会出现大量的农民失地、土地集中、社会分化加剧、农民加速向城市迁移、城市贫困加剧以及城市工资下降等后果。

其五，我国征地的实践表明，政府比投资者更加关心农民的权益，政府需要社会稳定和巩固政权，如果农民贫困化，社会出现两极分化，引起动乱也是政府不乐见的。因此，由政府和投资者谈判并不一定损害农民的利益。

我国集体土地使用制度改革，不需要对集体土地所有权进行否定，重要的是还权赋能，把土地还给集体经济组织的农民，让集体土地和国有土地一样，其土地所有权能够在经济上得到全面实现。